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Videoüberwachung öffentliche Räume Lesezeit: 12 Minuten Der Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 16.05.2022 - 5 B 137/21 ist umfangreich und wird deshalb nur auszugsweise zitiert.
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Einleitung Die Richter des OVG NRW gingen davon aus, dass es sich bei den Aufzeichnungen durch eine im öffentlichen Raum installierte Videoanlage um Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung handelt. Dieses Recht umfasst die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst darüber entscheiden zu können, was mit seinen personenbezogenen Daten geschieht. In dieses Grundrecht wird im Fall der offenen Videoüberwachung des öffentlichen Raums durch die Polizei eingegriffen. Das durch die Videoüberwachung gewonnene Bildmaterial dient dem Zweck, sowohl belastende hoheitliche Maßnahmen gegen Personen vorzubereiten, als auch unerwünschte Verhaltensweisen in dem von der Überwachung erfassten öffentlichen Raum zu verhindern. § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) Von Videoüberwachungsanlagen geht eine abschreckende und verhaltensändernde Wirkung aus. OVG NRW 2022: Dies gilt schon für die bloße Videobeobachtung („Kamera-Monitor-Prinzip“), weil diese gegenüber dem menschlichen Auge eine weit großflächigere und intensivere Beobachtung - auch über große Entfernungen und bei schwierigen Lichtverhältnissen - ermöglicht. Nach § 15a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 POVG NRW kann die Polizei zur Verhütung von Straftaten einzelne öffentlich zugängliche Orte mittels Bildübertragung beobachten und die übertragenen Bilder aufzeichnen, wenn an diesem Ort wiederholt Straftaten begangen wurden, die Beschaffenheit des Ortes die Begehung von Straftaten begünstigt und ein unverzügliches Eingreifen der Polizei möglich ist. Die Videoüberwachung kann erfolgen, solange Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an diesem Ort weitere Straftaten begangen werden. [...]. Diese Regelung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
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Öffentlich zugängliche Orte OVG NRW 2022: Der Begriff des öffentlich zugänglichen Ortes kann [...] so konkretisiert werden, dass eine hinreichend sichere Rechtsanwendung möglich ist. [...]. Die Regelungen zielen in erster Linie darauf, durch die offene Videoüberwachung die Begehung von Straftaten an öffentlich zugänglichen Orten - etwa durch das frühe Erkennen und den zeitnahen Polizeieinsatz bei einer beobachteten Tat - bzw. die Vollendung solcher Straftaten zu verhindern und potenzielle Täter abzuschrecken. Die außerdem (mit-)bezweckte Strafverfolgungsvorsorge ermöglicht die Aufbereitung von Beweismitteln für den Fall geschehener Rechtsverletzungen und deren Verwendung für die Strafverfolgung. Damit verfolgt der Gesetzgeber legitime Anliegen des Gemeinwohls.
04 Offene
Videoüberwachung OVG NRW 2022: Die offene Videoüberwachung ist auch ein zur Erreichung des vorgenannten Zwecks geeignetes Mittel. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn sich die Maßnahme in Bezug auf die anzustellende Prognose als evident untauglich erweist oder sich eine solche Beurteilung aufgrund im Gesetzesvollzug ergebender Erkenntnisse aufdrängen muss. Durch die Übermittlung der Bilder und ihre Darstellung als Übersichts- sowie, soweit erforderlich, als gezoomte Nahaufnahmen, können typischerweise zu Straftaten führende Situationen ausgemacht, aktuell stattfindende Straftaten erkannt und insbesondere Täter im weiteren Verlauf im Blick gehalten werden. Dies ermöglicht sowohl die spezifische Alarmierung und Einweisung von Polizeikräften als auch eine effektivere Durchführung von Maßnahmen vor Ort. Durch die offene Ausgestaltung der Überwachungsmaßnahme können zudem potentielle Straftäter abgeschreckt werden, weil sie mit einer zeitnahen Entdeckung und einem Eingreifen der Polizei rechnen müssen.
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Prognosewahrscheinlichkeit Der Entscheidung des OVG NRW lag ein Forschungsbericht der Polizei vor, auf dessen Grundlage in Köln an drei Orten Videoüberwachungsanlagen installiert wurden. OVG NRW 2022: So habe sich etwa die Anzahl der Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung in den videobeobachteten Bereichen um 30 % reduziert, während er in den übrigen Bereichen um 14 % gestiegen sei, was einen signifikanten und auch in der Höhe substantiellen Effekt bedeute (Seite 56 des Forschungsberichts). Auch wenn die präventive Wirkung einer offenen Videobeobachtung danach insgesamt sehr differenziert zu betrachten ist, ist jedenfalls nicht jede Maßnahme dieser Art von vornherein ungeeignet, sondern hängt in ihrer Wirkung von den Umständen des Einzelfalls ab (Ort, Deliktsgruppe, Betriebszeiten).
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Erforderlichkeit der Videoüberwachung OVG NRW 2022: Die vorgesehene Videoüberwachung nach § 15a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 POVG NRW ist auch ein erforderliches Mittel zur Erreichung des angestrebten Zwecks. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass ein gleich wirksames, die Grundrechtsträger aber weniger beeinträchtigendes Mittel nicht zur Verfügung steht, ist nicht zu beanstanden. Eine Erhöhung der Polizeipräsenz auf entsprechenden Flächen würde regelmäßig zu Lasten anderer Bereiche und Aufgaben der Polizei gehen, an organisatorische und personelle Grenzen stoßen bzw. den Landeshaushalt zusätzlich belasten. Zudem wäre sie im Hinblick auf die bei der technischen Überwachung bestehenden Möglichkeiten der Überblicksansicht, des Zoomens und des Aufzeichnens weniger effektiv und daher nicht in gleicher Weise wirksam.
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Verhältnismäßigkeit/Angemessenheit OVG NRW 2022: Schließlich erweist sich das Gesetz auch nicht als unangemessen. Der Einzelne hat Einschränkungen seiner Grundrechte hinzunehmen, wenn überwiegende Allgemeininteressen dies rechtfertigen. Der Gesetzgeber muss zwischen Allgemein- und Individualinteressen einen angemessenen Ausgleich herstellen. Dabei spielt auf grundrechtlicher Seite eine Rolle, unter welchen Voraussetzungen, in welcher Zahl und mit welcher Intensität Grundrechtsträger Beeinträchtigungen ausgesetzt sind. Maßgebend sind also insbesondere die Gestaltung der Einschreitschwellen, die Zahl der Betroffenen und die Intensität der Beeinträchtigungen. Auf Seiten der Gemeinwohlinteressen ist das Gewicht der verfolgten Ziele und Belange maßgeblich, was unter anderem davon abhängt, wie groß die Gefahren sind, denen begegnet werden soll, und wie wahrscheinlich ihr Eintritt ist.
08 Zweck des
§ 15a PolG NRW OVG NRW 2022: Der mit der Regelung des § 15a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 POVG NRW verfolgte Zweck der Gefahren- und (nachrangig) der Strafverfolgungsvorsorge dient jedoch nicht nur dem öffentlichen Interesse an der Verhinderung bzw. Aufklärung von Straftaten, sondern auch dem Schutz von Rechtsgütern des Einzelnen und der Allgemeinheit. Insbesondere dient die Videoüberwachung dazu, Eingriffe in Rechtsgüter wie Leben, körperliche Unversehrtheit und sexuelle Selbstbestimmung, aber auch in das Eigentum abzuwehren. Die Schutzwirkung erstreckt sich dabei auf alle in diesem Bereich aufhältigen Personen. Zugleich ist die gesetzliche Vorschrift durch die tatbestandlichen Voraussetzungen (wiederholte Begehung von Straftaten an diesem Ort, tatsachenbasierte Prognose zukünftiger Straftaten und Möglichkeit unverzüglichen Eingreifens der Polizei) erkennbar als Ausnahmevorschrift konzipiert, was auch durch die Beschränkung auf „einzelne“ Orte noch einmal verdeutlicht wird.
09 Maximale
Speicherdauer erhobener Daten: OVG NRW 2022: Schließlich erweisen sich auch die in § 15a Abs. 2 POVG NRW vorgesehene maximale Speicherdauer von 14 Tagen sowie die dort geregelten Ausnahmen für eine längere Speicherung als angemessene Beschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. [...]. Da die Sichtung der Videobilder nach der reinen Beobachtung grundsätzlich nur in den oben genannten Fällen erfolgt, ist die dadurch verursachte grundrechtsrelevante Belastung des Einzelnen insoweit gering, als er nicht automatisiert erkannt wird, sondern sein Bild - vorbehaltlich eines konkreten Anlasses zur Auswertung - anonym im Datenbestand verbleibt.
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Behördenleiteranordnung und Dokumentation OVG NRW 2022: Die nach § 15a Abs. 3 POVG NRW erforderliche Behördenleiteranordnung lag für die erstmalige Aufnahme der Videoüberwachung und liegt auch für die jeweiligen Verlängerungen vor. Dokumentation erhobener Daten gemäß § 15a Abs. 4 POVG NRW: Die Dokumentation dient als Grundlage für die Entscheidung über die Aufrechterhaltung oder Verlängerung der Videoüberwachung. Sie soll dazu folgende Angaben enthalten: Ort, soziale Umstände, Kriminalität, Gesamtkonzept, Veränderungen während und ggf. nach der Maßnahme. Den Abschluss der Dokumentation bildet eine Bewertung über Geeignetheit und Erfolg der Maßnahme.
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Begrenzung des Ortsbereichs der Überwachung OVG NRW 2022: Ausgehend von dem Motiv, die Videoüberwachung lokal eng zu begrenzen und insbesondere eine generelle (großräumige) Videoüberwachung der Innenstadtlagen zu verhindern, hat der Gesetzgeber den Begriff des Ortes durch die Voranstellung des Wortes „einzelne“ weiter präzisiert. [...]. Neben der Reduzierung der Kriminalitätshäufigkeit und der Steigerung der Aufklärung von Straftaten bezweckt die Vorschrift auch die Verbesserung des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung. So sollen durch diese Maßnahme „angstfreie Räume“ gewährleistet werden.
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Begrenzung auf Kriminalitätsschwerpunkte Die Richter des OVG NRW gingen davon aus, dass es nicht dem Willen des Gesetzgebers entspricht, die Bevölkerung sozusagen vor jedem Rechtsverstoß zu schützen. Ebenso wenig wollte er eine flächendeckende Videoüberwachung aller belebten Plätze, sondern eine Beschränkung auf Kriminalitätsschwerpunkte. OVG NRW 2022: Deshalb sind nur Verstöße gegen Normen des Strafrechts zu berücksichtigen, deren Begehung in der Öffentlichkeit - und damit auch durch die die übertragenen Videobilder beobachtenden Kräfte der Polizei - typischerweise optisch wahrgenommen bzw. im Rahmen der Aufzeichnung reproduziert werden können. Zudem müssen sie das Sicherheitsgefühl der Allgemeinheit regelmäßig beeinträchtigen. Ein solches einschränkendes Verständnis des Tatbestandsmerkmals „Straftat“ ist zudem aufgrund der nicht unerheblichen Tiefe des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aller Personen, die in den Erfassungsbereich der Videobeobachtung und -aufzeichnung gelangen, angezeigt.
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Anforderungen hinsichtlich der Straftaten OVG NRW 2022: Zur Ermittlung eines Kriminalitätsschwerpunktes ist regelmäßig eine vergleichende Betrachtung der Straßenkriminalitätsbelastung an dem überwachten bzw. zu überwachenden Ort mit derjenigen im gesamten Gebiet einer Stadt bzw. Gemeinde vorzunehmen. [...]. An die Annahme eines Kriminalitätsschwerpunktes sind vor dem Hintergrund der Grundrechtsrelevanz der Videoüberwachung strenge Maßstäbe anzulegen. Dies setzt voraus, dass sich die maßgebliche Kriminalitätsbelastung dort signifikant höher darstellt als Vergleichsgebiet. Dazu gehören im Wesentlichen folgende Deliktsgruppen, die im Beschluss wie folgt aufgelistet sind:
Demgegenüber sieht der Senat die von dem Antragsgegner vorgelegten Daten aus dem polizeilichen Vorgangsbearbeitungssystem (polizeilich erfasste Straftaten auf der Basis des Tatzeitpunkts) als hinreichende Datengrundlage für die Ermittlung eines Schwerpunkts der Straßenkriminalität an, auch wenn sich im Einzelfall im späteren Verlauf des polizeilichen bzw. staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens bzw. der gerichtlichen Hauptverhandlung ergeben kann, dass eine dort zunächst polizeilich registrierte Tat den entsprechenden Straftatbestand doch nicht erfüllt. Gewisse (Rand-)Unschärfen bei der statistischen Erfassung relevanter Delikte sind hinzunehmen, soweit sie quantitativ und qualitativ vernachlässigt werden können.
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Möglichkeit des sofortigen Eingreifens der Polizei OVG NRW 2022: Danach besteht die Möglichkeit eines unverzüglichen Eingreifens im Sinne von § 15a Abs. 1 POVG NRW jedenfalls dann, wenn die Polizei in der Lage ist, strafbare Handlungen aus dem Bereich der Straßenkriminalität im Begehungszeitpunkt zu erkennen und zeitnah polizeiliche Maßnahmen zu ergreifen. Voraussetzung hierfür ist, dass die Videoüberwachung nicht primär der Aufzeichnung der Daten für eine spätere Sichtung im Rahmen von Strafverfahren dient, sondern die Videobilder auch tatsächlich „live“ beobachtet und zur Kenntnis genommen werden (sog. „Kamera-Monitor-Prinzip“). Der Antragsgegner hat nachvollziehbar dargelegt, dass für die Beobachtung der in der Leitstelle eingehenden Videobilder regelmäßig zwei Bedienstete ausreichend sind. Hierzu hat er u. a. auf die vorhandenen Übersichtsdarstellungen auf großen Bildschirmen und die Möglichkeit verwiesen, auf weiteren Monitoren Kamerabilder bei Bedarf einzeln und im Zoom darzustellen. Im Übrigen hat der Antragsgegner ausgeführt, für aufgrund der Videoüberwachungen in Köln veranlasste Einsätze ergebe sich eine Reaktionszeit von 7:18 Minuten im Jahr 2018 und 6:15 Minuten (4:56 Minuten für den Breslauer Platz) im Jahr 2019. Für das Jahr 2020 hat er die Reaktionszeit mit 7:43 Minuten insgesamt angegeben. Ein jedenfalls schnelles Eintreffen von Polizeikräften am Ort führt dazu, dass - wenn schon nicht die Tat vollends verhindert werden kann - je nach Straftat eine weitergehende Rechtsgutverletzung verhindert oder jedenfalls besonders zeitnah Maßnahmen zur Ergreifung des Täters ergriffen werden können.
15 Erkennbarkeit der
Videoüberwachung OVG NRW 2022: Offenkundigkeit ist anzunehmen, wenn Personen, die den entsprechenden Ort betreten, die eingesetzten Videokameras mit einem beiläufigen Blick erfassen und als solche einschließlich der Zweckbestimmung erkennen können. Dabei ist wegen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ein strenger Maßstab anzulegen. Erst die offene Datenerhebung bewirkt nämlich, dass der Betroffene von der Datenerhebung Kenntnis erhält und sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung wahrnehmen kann. Die bei einer fehlenden Offenkundigkeit der Videoüberwachung gebotene anderweitige Kenntlichmachung der Beobachtung dürfte in Teilbereichen unzureichend sein. Die Kenntlichmachung durch geeignete Maßnahmen tritt nach der Systematik des § 15a Abs. 1 Satz 2 POVG NRW an die Stelle der Offenkundigkeit der Videoüberwachung. Mithin sind an die Kenntlichmachung vergleichbare Anforderungen zu stellen; auch sie muss mit einem beiläufigen Blick erfasst werden können. Diese Anforderungen sind in der Regel schon dann erfüllt, wenn durch gut sichtbar angebrachte Hinweisschilder, auf denen etwa ein Videokamerapiktogramm abgebildet ist, darauf aufmerksam gemacht wird, dass man sich in einen überwachten Bereich begibt.
16 Einschränkung bei
Versammlungen OVG NRW 2022: Allerdings ist der Antragsgegner gehalten, über seine bisherige Handhabung (vgl. die interne Handlungsanweisung vom 17. Februar 2017, Ziffer 4.1) hinaus die Videoüberwachung nicht nur für den angemeldeten Versammlungszeitraum einzustellen, sondern auch den typischerweise anzunehmenden Zeitraum des Eintreffens auf dem Platz bzw. der unmittelbaren Vorbereitung der Versammlung und der Abreise der Teilnehmer zu berücksichtigen. Die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG umfasst den gesamten Vorgang des Sich-Versammelns und wirkt deshalb auch insbesondere im Vorfeld einer Versammlung, da sein besonderer Schutz ansonsten Gefahr liefe, durch staatliche Maßnahmen ausgehöhlt zu werden. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16.05.2022 - 5 B 137/21 |