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Die öffentliche
Ordnung im Versammlungsrecht
Seit dem Ausgang des 19.
Jahrhunderts zählen zur öffentlichen Ordnung die Normen, die
nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen
Anschauungen als unentbehrliche Voraussetzung für ein
gedeihliches Zusammenleben der innerhalb eines Polizeibezirks
wohnenden Menschen befolgt werden müssen. Das ist das sogenannte
ethische Minimum. Zu den Schutzgütern der öffentlichen Ordnung
zählen:
-
Die ungestörte
Religionsausübung
-
Die Achtung der den
Toten geschuldeten Pietät
-
Mindestanforderungen
an Anstand, Ethik, Sittlichkeit und Moral.
Im Allgemeinen
Verwaltungsrecht wird der unbestimmte Rechtsbegriff der
„öffentliche Ordnung“ wegen seiner Unbestimmtheit als ein
Auffangtatbestand verstanden, der dann greift, wenn ein
Verhalten noch nicht gegen geschriebenes geltendes Recht
verstößt, weil geschriebenes Recht eine Regelungslücke lässt, die nicht
hingenommen werden kann. Das ist zum Beispiel dann der Fall,
wenn jemand unbekleidet morgens eine Bäckerei betritt, um
Brötchen zu kaufen. Es gibt kein Gesetz, das solch ein Verhalten
expressis verbis verbietet, wohl aber eine Polizei, die solch einen Nackten
zumindest vorübergehend in Gewahrsam nehmen wird, wenn sie um
Einschreiten ersucht wird, um der Erregung öffentlichen
Ärgernisses ein Ende zu bereiten.
Wie dem auch immer sei:
In der Rechtslehre wird sogar die Auffassung vertreten, dass die
öffentliche Ordnung für die Sicherung des sozialen Friedens
stets bedeutsam sei, wenn es darum geht, den sozialen Frieden
gegen Rücksichtslosigkeit und Intoleranz zu schützen, siehe
F.-L. Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, 11. Aufl. 2007, Rn.
104.
Dennoch:
Die Frage, die sich im
hier zu erörternden Sachzusammenhang anlässlich von
Versammlungen stellt - und auf die es eine Antwort zu finden
gilt - lässt sich trotz einer vorhandenen juristischen Definition durchaus
nur unzureichend anwenden. Das liegt daran, dass
öffentliche Ordnung von den einen ganz anders definiert und
verstanden wird als
von den anderen.
Was ist gemeint? Jedes Verhalten, das von den
Demokraten, die „UnsereDemokratie“ schützen wollen, als „rechts“
erkannt wird, das bedroht nicht nur die öffentliche Ordnung,
denn solch ein Verhalten ist so ungehörig, dass diesem
Verhalten entschieden begegnen werden muss, wogegen nichts
einzuwenden wäre, wenn dabei Anstand und Ethik und natürlich
auch geltendes Recht beachtet würde.
Nur ein Beispiel geistiger Schizophrenie
aus der Bundeshauptstadt Berlin: Anlässlich einer Demonstration in
Berlin, die 2024 unter dem Motto stand „Gegen Hass und Hetze“,
wurde hinter dem Transparent mit der Aufschrift „Gegen Hass
und Hetze!“, das dem Demonstrationszug voranging, folgender Spruch
von den Demonstranten dahinter skandiert: „Ganz Berlin hasst die
AfD!“
Wer diese Schizophrenie
für normal hält, für den ist öffentliche Ordnung tatsächlich ein
dehnbarer Begriff bis hin zur Unkenntlichkeit, denn wer gegen
Hass ist, selbst aber zum Hass aufruft, der hat einfach nicht
mehr alle Tassen im Schrank, denn eine Schizophrenie zeigt sich
ja bekanntermaßen an einer veränderten Wahrnehmung, verbunden mit gestörtem
Denken und Fühlen, sowie ein diesem Denken angepasstes verändertes
Verhalten. Man nennt das heute Haltung.
Und was hat das mit
Versammlungsrecht zu tun?
Sehr viel, denn die
öffentliche Ordnung wird im Versammlungsrecht als ein sehr eng
auszulegender Rechtsbegriff verwendet, denn bei Versammlungen ist
die öffentliche Ordnung wegen Art. 8 GG (Versammlungsfreiheit),
besonders problematisch, denn das Versammlungsfreiheit
schützt ja auch unbequeme, provozierende oder gesellschaftlich
missbilligte Meinungen und Formen des Protests. Deshalb darf
eine Versammlung nicht allein deshalb verboten oder beschränkt
werden, weil ihr Auftreten gegen gesellschaftliche Vorstellungen
von Anstand, Moral oder „guter Sitte“ verstößt.
Anders
ausgedrückt: Das Verhalten muss schon so schwerwiegend sein,
dass dadurch der innere Friede gefährdet ist.
Das bedeutet:
Auch Versammlungen, die durch anstößiges Verhalten das sittliche
Empfinden der Allgemeinheit verletzen, genießen den Schutz der
Versammlungsfreiheit.
-
Das Tragen von Hundemasken
anlässlich von Christopher Street Days wir5d im
Versammlungsrecht als eine besondere Form des Auftretens bzw. der
äußeren Gestaltung einer Meinung und Lebensweise hingenommen, obwohl das Versammlungsrecht ein Vermummungsverbot
enthält.
-
Auch Nudisten dürfen sich
unbekleidet versammeln, wie das im August 2026 in Berlin der
Fall gewesen ist, als einige hundert Nackte am Kanzleramt
vorbeiradelten, um für das Recht auf Nacktheit einzutreten.
-
Im Gegensatz dazu wurde die öffentliche Ordnung hingegen
im August 2026 durch Trommler gefährdet, die anlässlich
einer Demonstration in Plauen
gegen die bestehenden politischen Verhältnisse in
Deutschland trommelten, obwohl nur vereinzelt Trommelschläge
zu hören waren. Auch hier wurde die Sprachfigur der
öffentlichen Ordnung dem woken Zeitgeist entsprechen, so
weit ausgelegt, wie das erforderlich wurde, um die Trommeln
von der Polizei sicherstellen zu können, obwohl
Trommeln nur dann das Versammlungsrecht verletzen kann, wenn
es in der Absicht geschieht, für einen Gleichschritt zu
sorgen. Ansonsten ist Trommeln durchaus erlaubt, genauso wie
das Benutzen von Trillerpfeifen.
Zurück zur Nacktheit:
Auch die kann grundsätzlich vom Schutzbereich der
Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG erfasst sein, wenn sie
bei der Versammlung als Ausdrucksmittel einer politischen oder
kommunikativen Aussage eingesetzt wird, auch wenn sie nicht
automatisch durch das Versammlungsrecht geschützt ist. Es kommt
da schon tatsächlich auf den jeweiligen Sachverhalt an.
Als 2007 anlässlich des
G7-Gipfels in Heiligendamm Demonstranten auf den Gedanken kamen,
nackt - wie Gott sie schuf - sich einer Polizeiabsperrung
näherten, um sich Zugang zum Veranstaltungsraum zu verschaffen,
wussten sich die eingesetzten Einsatzkräfte der Polizei nicht anders zu helfen, als Reizstoffsprühgeräte einzusetzen,
denn der Einsatz körperlicher Gewalt hätte im Zeitalter des
Smartphones Bilder produziert, die durchaus als Belege für sexistisches
Verhalten der Polizei verwendet werden können.
Nun denn: Das
Versammlungsrecht lässt es zu, auch Nacktheit als politische
Protestform zu betrachten. Aber nur dann, wenn es sich um nackte
Radfahrerinnen und Radfahrer handelt, die ihre
Naturverbundenheit der Öffentlichkeit als ein gesellschaftlicher
Wert verkaufen wollen und wie selbstverständlich davon ausgehen,
dass die Allgemeinheit das
hinzunehmen
hat.
Dass diese Meinung von Nudisten aber selbst nicht gelebt wird,
wenn bekleidete Badegäste einen Nudistenstrand betreten, das sei
hier nur am Rande angemerkt, denn an
vielen ausgewiesenen FKK-Stränden (Freikörperkultur) kommt es
regelmäßig zu Konflikten, weil sich Nacktbader durch bekleidete
Badegäste gestört fühlen. Nudisten empfinden dies oft als
Störung ihrer Privatsphäre, während Bekleidete aus Unwissenheit
oder Platzmangel in diese Zonen geraten. An manchen Orten drohen
deshalb Platzverweise oder Bußgelder für Personen mit Kleidung.
Wenn Nudisten im öffentlichen Raum nackt demonstrieren gelten
halt andere Regeln.
Wie dem auch immer sei:
Eine versammlungsrechtliche Beschränkung darf nicht allein mit
der Begründung erfolgen, dass Nacktheit „unanständig“ sei.
Warum?
Auch provokante oder
gesellschaftlich missbilligte Ausdrucksformen können unter Art.
8 GG fallen. Maßgeblich ist, ob sie einen kommunikativen Bezug
zur Versammlung haben.
Das gilt im Übrigen nicht nur für den Artikel 8 GG, sondern auch
für die Kunstfreiheit, die der Artikel 5 GG gewährt. Dazu nur
ein kleines Beispiel, das sich kurz nach den
Silvesterereignissen auf der Domplatte in Köln ereignete:
Kölnische Rundschau vom 2016:
Nackt auf der Domplatte in Köln. Turnschuhe und ein Schild mit
der Aufschrift „Respektiert uns! Wir sind kein Freiwild selbst
wenn wir nackt sind“ – mehr trug die Schweizer
Performance-Künstlerin Milo Moiré am Freitagvormittag, den
8.1.2026 nicht auf der Domplatte.
Auf dem Foto gut zu sehen ist im Hintergrund die Polizei, die
untätig bleibt.
Link zur Quelle
Die Normalität von heute scheint wirklich keine Grenzen mehr zu
kennen.
Wie dem auch
immer sei: Bei Nacktheit und
öffentlicher Ordnung ist deshalb besonders darauf hinzuweisen,
dass diesbezüglich sogar die Richter des Bundesverfassungsgerichts deutlich zwischen geschützter kommunikativer Aussage und
einer bloßen
Störung der öffentlichen Ordnung unterscheiden, obwohl auch die
Richter die „öffentliche Ordnung“ als die Gesamtheit der
ungeschriebenen Regeln verstehen, deren Befolgung nach den
herrschenden, und mit dem Grundgesetz vereinbaren sozialen und
ethischen Anschauungen für ein geordnetes menschliches
Zusammenleben als eine unerlässliche Ordnung anzusehen sind.
Kurzum:
Es ist nicht zulässig, eine Versammlung zu beschränken, weil die
vertretene Meinung gesellschaftlich unerwünscht oder anstößig
ist.
Nur rechts darf sie nicht sein.
Und sogar dann, wenn auf Karnevalsumzügen unliebsame Meinungen
verkündet werden, nimmt der Staatsschutz das bereits zum Anlass,
Ermittlungen einzuleiten.
Welt.de 2026: Rosenmontagsumzug: „Kalifat,
Scharia, Burka, Zwangsehe“ – Staatsschutz ermittelt wegen
Karnevalswagen. Bei einem Rosenmontagsumzug in Nonnweiler sorgt
ein Bollerwagen mit provokantem Schild für Ermittlungen des
Staatsschutzes.
Wegen dieses Schildes ermittelte der Staatsschutz
Leider ist ein Karnevalsumzug keine Versammlung im rechtlichen
Sinne (nach dem Versammlungsgesetz), sondern eine gewöhnliche
öffentliche Veranstaltung bzw. eine Brauchtumsveranstaltung.
Das unterscheidet einen Karnevalsumzug auch von einem
Christopher Street Day, denn bei diesen Großveranstaltungen
handelt es sich um Versammlungen. Davon gibt es in Deutschland
jedes Jahr über 100 bis zu 140 verschiedene CSD-Veranstaltungen
und Pride-Paraden in vielen großen und kleinen Städten.
Übrigens: Als die Stadt Dresden dem CSD den
Versammlungsstatus verweigern wollte - mit durchaus
überzeugenden Gründen - löste das einen Aufschrei aus, denn das
hätte ja bedeutet, für die Kosten der Sicherung eines CSD der
oder die Veranstaltert selbst hätten
aufkommen zu müssen, Kosten, die der Staat zu tragen hat, wenn
es sich dabei um eine Versammlung handelt.
Link zur Quelle
Legal Tribune Online 2026: Die Landesdirektion
Sachsen wies die Landeshauptstadt Dresden an, dem dreitägigen
CSD-Straßenfest (4. bis 6. Juni 2026) den Status als politische
Versammlung zu entziehen. Nach einer juristischen
Auseinandersetzung und einem Konzeptwechsel des Vereins gab das
Sächsische Oberverwaltungsgericht dem CSD recht. Das Fest galt
somit vorläufig doch als Versammlung.
Mir ist nicht bekannt, dass dies bei einem CSD irgendwo in Deutschland anders
wäre.
Zurück zur Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts und
zur öffentlichen Ordnung.
Das BVerfG sagt
außerdem: Eine bloße Gefährdung der öffentlichen
Ordnung rechtfertigt im Allgemeinen kein Versammlungsverbot,
denn ein Verbot ist grundsätzlich als Ultima Ration anzusehen.
Anders
ausgedrückt: Die öffentliche Ordnung kann auch im
Versammlungsrecht als Schutzgut für die freie
Meinungsäußerun angesehen werden.
Wie dem auch immer sei:
In einer
Gesellschaft, in der Scham bereits für anstößig gehalten wird,
dürften auch echte erotische Tänze bald anlässlich von Demonstrationen
zu erwarten sein.
Was heute anlässlich von CDS bereits als ganz normal ist:
KI Google: Sexy
Tänze, farbenfrohe Outfits und energiegeladene elektronische
Beats sind zentrale Bestandteile der
Christopher-Street-Day-Feierlichkeiten (CSD) in ganz
Deutschland.
Millionen Menschen gehen bei Pride-Paraden auf die Straße, um
politische Demonstrationen für queere Rechte mit offenem,
ungehemmtem Selbstausdruck und Tanzen zu verbinden.
Angeblich wird Siegmund
Freud folgendes Zitat zugeschrieben:
„Der Verlust der Scham
ist das erste Zeichen von Schwachsinn.“
Wie dem auch immer sei:
Der Verlust der Scham
ist der Niedergang der Würde.
Und:
Bereits vor 38 Jahren
erschien im Steidel Verlag ein Buch mit dem Titel:
Vom Verlust der Scham
und dem allmählichen Verschwinden der Demokratie
Dem ist nur noch
hinzuzufügen:
Zeitlose Wahrheiten verfallen
nicht, denn bei zeitlosen Wahrheiten handelt es sich um
self-fulfilling
prophecies,
also um Vorhersagen, die ihr eigenes Eintreten bewirken, wenn
man sie für unzulässige Einschränkungen der Freiheit hält.
Wir sind schon fast am Ziel.
Das Demokratiefest des CSD in Berlin 2026
Und was sagen die Richter des Bundesverfassungsgerichts
zur öffentlichn Ordnung anlässlich von Versammlungen?
Im Folgenden einige Zitate aus einer Entscheidung des
Bundesverfassungs-gerichts aus dem Jahr 2001:
21
c) Der Rückgriff
auf die Gefährdung der öffentlichen Ordnung scheidet als
Rechtsgrundlage der Verbotsverfügung aus, so dass die
Folgenbeurteilung nicht darauf gestützt werden kann. Die zur
Rechtfertigung des Verbots nach § 15 Abs. 1 VersG vorgetragenen
tatsächlichen Anhaltspunkte und rechtlichen Ausführungen tragen
das Verbot offensichtlich nicht.
22
aa) Ein Verbot
lässt sich nicht allein mit der Erwartung der Behörde und der
Gerichte begründen, der Veranstalter und die voraussichtlichen
Teilnehmer würden nationalsozialistisches oder jedenfalls
rechtsextremes Gedankengut verbreiten. Insofern fehlen schon in
tatsächlicher Hinsicht nähere Angaben und eine
Auseinandersetzung mit dem Vorbringen des Antragstellers.
Anmerkung: Das gilt auch
für queeres und nacktes Demonstrieren.
23
In rechtlicher
Hinsicht ist bedeutsam, dass der Maßstab zur Beurteilung der
Rechtmäßigkeit von Maßnahmen, die den Inhalt von
Meinungsäußerungen beschränken, sich aus dem Grundrecht der
Meinungsfreiheit ergibt, nicht aus dem der Versammlungsfreiheit
(...). Eine Äußerung, die nach Art. 5 Abs. 2 GG nicht
unterbunden werden darf, kann auch nicht Anlass für
versammlungsbeschränkende Maßnahmen nach Art. 8 Abs. 2 GG sein.
24
Die Meinungsfreiheit ist für die freiheitlich demokratische
Ordnung des Grundgesetzes schlechthin konstituierend. Es gilt
die Vermutung zugunsten freier Rede (...). Die Bürger sind
rechtlich nicht gehalten, die Wertsetzungen der Verfassung
persönlich zu teilen. Das Grundgesetz baut zwar auf der
Erwartung auf, dass die Bürger die allgemeinen Werte der
Verfassung akzeptieren und verwirklichen, erzwingt die
Werteloyalität aber nicht. Die Bürger sind daher auch frei,
grundlegende Wertungen der Verfassung in Frage zu stellen,
solange sie dadurch Rechtsgüter anderer nicht gefährden. Die
plurale Demokratie des Grundgesetzes vertraut auf die Fähigkeit
der Gesamtheit der Bürger, sich mit Kritik an der Verfassung
auseinander zu setzen
und sie dadurch abzuwehren. [...].
25
Eine Grenze der
Meinungsäußerung bilden gemäß Art. 5 Abs. 2 GG Strafgesetze, die
zum Rechtsgüterschutz ausnahmsweise bestimmte geäußerte Inhalte
verbieten, wie allgemein §§ 185 ff. StGB (Beleidigung,
Verleumdung) und speziell im Bereich politischer
Auseinandersetzungen etwa § 130 StGB (Volksverhetzung), § 86 a
StGB (Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger
Organisationen) oder §§ 90 a, b StGB (Verunglimpfung des Staates
und seiner Symbole oder von Verfassungsorganen). Daneben kommen
entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts zusätzliche
„verfassungsimmanente Grenzen“ der Inhalte von
Meinungsäußerungen nicht zum Tragen.
26
Die Behörde und
die Gerichte haben - wie unter a) erwähnt - keine hinreichend
konkreten Tatsachen für die Prognose vorgetragen, dass der
Antragsteller selbst oder die Teilnehmer der geplanten
Versammlung durch die geäußerten Inhalte Straftaten begehen
werden. Die Gerichte berufen sich in der Folge auf die
öffentliche Ordnung als Grenze der Meinungsäußerung auch für den
Fall, dass die Schwelle der Strafbarkeit im Einzelfall noch
nicht erreicht ist. Dies setzt voraus, dass eine Ermächtigung
zum Schutz der öffentlichen Ordnung als allgemeines Gesetz und
damit als Schranke der Meinungsfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs.
2 GG in Betracht kommt. Beschränkungen einer Meinungsäußerung
und der für sie gewählten Ausdrucksform unter Einschluss des
Gebrauchs von Symbolen sind rechtmäßig, wenn sie dem Schutz
eines ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden
Rechtsguts dienen, dem bei einer Güterabwägung Vorrang vor dem
Schutz der Meinungsfreiheit gebührt (...). Ob eine Ermächtigung
zum Schutze der öffentlichen Ordnung diese Voraussetzung
erfüllen und deshalb zur Beschränkung von Meinungsäußerungen
herangezogen werden kann, bedarf hier keiner grundsätzlichen
Entscheidung. Denn § 15 VersG ist hinsichtlich des Schutzes der
öffentlichen Ordnung insoweit einengend auszulegen, als zur
Abwehr von kommunikativen Angriffen auf Schutzgüter der
Verfassung besondere Strafrechtsnormen geschaffen worden sind.
Die darin vorgesehenen Beschränkungen von Meinungsäußerungen
sind jedenfalls im Hinblick auf seit langem bekannte
Gefahrensituationen abschließend und verwehren deshalb einen
Rückgriff auf die in § 15 Abs. 1 VersG enthaltene Ermächtigung
zum Schutz der öffentlichen Ordnung, soweit kein Straftatbestand
erfüllt ist (...).
BVerfG, Beschluss vom
24. März 2001 – 1 BvQ 13/01
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