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Ermessensreduzierung

Trotz eingeräumten Ermessens muss die Polizei tätig werden, wenn das Ermessen reduziert ist, denn es gibt Fälle im polizeilichen Berufsalltag, in denen bis auf eine Entscheidung, alle anderen Ermessensentscheidungen fehlerhaft sind.

In solchen Fällen spricht man von Ermessensreduzierung.

Besteht ein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung, so verdichtet sich dieser zu einem strikten Anspruch im Falle einer Ermessensreduzierung auf »null«, siehe Urteil des BVerwG vom 18.08.1960, Az.: BVerwG I C 42.59.

Beispiel: Polizeibeamte sehen, wie von mehreren Personen ein Mann auf offener Straße zusammengeschlagen wird. Einer der Täter schlägt mit einem Baseballschläger auf den am Boden liegenden Mann ein. Müssen die Polizeibeamten einschreiten?

Im Beispielsfall befindet sich ein Mensch offensichtlich in akuter Lebensgefahr. Von Gesetzes wegen ist die Polizei dazu verpflichtet, alles zu tun, um menschliches Leben zu schützen. Da den Beamten Hilfe möglich und zumutbar ist, reduziert sich ihr Ermessen auf null.

Folglich müssen die Beamten einschreiten.

Damit verbundene Berufsgefahren sind hinzunehmen. Das sehen die einschlägigen des Beamtenstatusgesetzes so vor, siehe § 34 BeamtStG (Wahrnehmung der Aufgaben, Verhalten).

Für einzelne Beamtengruppen (Polizei, Feuerwehr, Justizvollzugsbeamte) können damit Beschränkungen ihrer Grundrechte auf Leben und körperliche Unversehrtheit verbunden sein, wenn es darum geht, berufstypische Gefahren hinzunehmen.

Im Beispielsfall handelt es sich um solch eine Situation.

Im polizeilichen Berufsalltag gibt es aber auch Situationen, in denen diese Frage nicht so einfach zu beantworten ist.

Beispiel: Aus Protest gegen die Räumung eines besetzten Hauses demonstrieren etwa 2.000 Personen in der Innenstadt. Viele Teilnehmer haben sich vermummt. Vereinzelt werden Scheiben eingeworfen. Für den Fall einer Auflösung rechnet die Einsatzleitung mit erheblichen Auseinandersetzungen und anschließendem Vandalismus. Bürger verlangen von der Polizei, dem Spuk ein Ende zu bereiten. Muss die Polizei die Demonstration auflösen?

Im Zusammenhang mit risikobehafteten Demonstrationen stellt sich für die Polizei nicht vorrangig die Frage, ob sie einschreiten darf. Vielmehr ist häufig zu erwägen, ob an sich rechtlich zulässige polizeiliche Maßnahmen sinnvoll sind und ob es im Interesse der öffentlichen Sicherheit nicht gebotener erscheint, auf gewisse Maßnahmen überhaupt oder zumindest in bestimmten Phasen zu verzichten.

Praktiker wissen, dass durch vorschnelle oder zur falschen Zeit angeordnete polizeiliche Eingriffe Sicherheitsprobleme verursacht werden können, die später nicht mehr oder nur mit erheblicher Zwangsgewalt unter Kontrolle gebracht werden können. Diese Gefahr besteht insbesondere dann, wenn hoch emotionalisierte Menschenmengen die Grenzen der Legalität überschreiten.

Will die Polizei schwer wiegende Auseinandersetzungen (möglicherweise bürgerkriegsähnliche Zustände) vermeiden, braucht sie rechtlichen und taktischen Spielraum, um die konkrete Konfliktlage kanalisieren zu können, damit in vertretbarer Weise die öffentliche Sicherheit gewährleistet werden kann. Selbstverständlich muss sich die Taktik dem Recht unterordnen.

Die Polizei darf nur das tun oder nicht tun, was die Rechtsordnung (noch) erlaubt.

Auch politische Erwägungen sind nur in diesem Rahmen berücksichtigungsfähig. Für die Polizei stellen sich im Wesentlichen zwei Fragenkomplexe:

  •  Inwieweit hat die Polizei bei der Anwendung von Ermessensvorschriften  Ermessensspielraum und

  • Muss die Polizei im Falle der Begehung von Straftaten auf jeden Fall einschreiten?

Eine rechtliche Verpflichtung setzt rechtliches Dürfen voraus.

Diesbezüglich enthalten alle Versammlungsgesetze Regelungen, die es der Polizei erlauben, eine Versammlung aufzulösen, wenn diese unfriedlich verläuft.

Ist das der Fall, wird sie entweder die erkennbaren gewaltbereiten Teilnehmer aus der Versammlung ausschließen oder aber, wenn die Versammlung insgesamt unfriedlich wird, diese auflösen.

Wann das der Fall ist, liegt im Ermessen der Polizei.

Anforderungen an Ermessensreduzierung: Umstritten ist, welche Umstände zu einer Ermessensreduzierung führen und damit eine Handlungspflicht der Polizei begründen. Für das Bundesverwaltungsgericht haben Ausmaß und Schwere der Störung oder Gefährdung maßgebliche Bedeutung für eine rechtsfehlerfreie Ermessensentscheidung.

BVerwG 1960: Für eine rechtsfehlerfreie Ermessensausübung kann neben anderen Umständen auch das Ausmaß oder die Schwere der Störung oder Gefährdung eine maßgebende Bedeutung haben. Bei hoher Intensität der Störung oder Gefährdung kann eine Entschließung der Behörde zum Nichteinschreiten unter Umständen sogar als schlechthin ermessensfehlerhaft erscheinen. Praktisch kann die rechtlich gegebene Ermessensfreiheit derart zusammenschrumpfen, dass nur eine einzige ermessensfehlerfreie Entschließung, nämlich die zum Einschreiten, denkbar ist und der Behörde nur noch für das »wie« des Einschreitens ein Ermessensspielraum zur Verfügung steht. 

BVerwG, Urteil vom 18.08.1960 - Az.: BVerwG I C 42.59.

Eine hohe Intensität der Störung oder Gefährdung kann somit das Ermessen einer Behörde auf »null« reduzieren.

Dem ist zuzustimmen, wenn folgende Fragen eindeutig zu beantworten sind.

Diese Fragen lauten:

  • Welche Rechtsgüter sind bedeutsam und welche nicht?

  • Sind nicht alle im öffentlichen Interesse geschützten Rechtsgüter bedeutsam?

  • Gibt es eine qualitative Rangfolge oder darf auch auf quantitative Umstände  abgestellt werden?

  • Sind auch die möglichen Folgen polizeilichen Einschreitens  berücksichtigungsfähig?

  • Sind nicht auch die faktischen Möglichkeiten der Polizei bedeutsam?

  • Können im Einzelfall notwendige gefahrenabwehrende Maßnahmen auch mangels Zumutbarkeit nicht geboten sein?

Für die Durchsetzung einer Auflösungsverfügung unfriedlich verlaufender Versammlungen bedeutet das zum Beispiel, dass zunächst zu fragen ist, ob allein die Bedeutung des gefährdeten Rechtsgutes und die Intensität der Gefährdung zur Ermessensreduzierung führen. Das setzt voraus, dass der Polizei bekannt ist, dass erhebliche Rechtsgüter gegenwärtig gefährdet sind.

Tatsächlich dazu in der Lage: Ermessensreduzierung setzt nach der hier vertretenen Rechtsauffassung auch voraus, dass die Polizei tatsächlich dazu in der Lage sein muss, die Gefahr abzuwehren.

Das setzt je nach Lage einen entsprechenden Kräfterahmen voraus.

Solange ausreichende Einsatzkräfte nicht zur Verfügung stehen, kann die Polizei nicht zum erfolglosen Handeln verpflichtet sein. In diesem Stadium kann allenfalls eine Pflicht bestehen, schnellstmöglich ausreichende Polizeikräfte zusammenzuziehen oder soweit möglich, vorläufige gefahrenmindernde Maßnahmen zu treffen.

Aber selbst wenn einsatzfähige Polizeieinheiten zur Verfügung stehen, kann eine polizeiliche Verpflichtung, die Gefahr abzuwehren, nicht bestehen, wenn zur Abwehr der Gefahr technische Spezialkenntnisse erforderlich sind, die die Polizei selbst nicht hat. So wird die Polizei z. B. bei aufgefundenen Sprengsätzen die Ankunft des Feuerwerkers abwarten dürfen und die möglicherweise äußerst akute Lebens- oder Vermögensgefahr nicht selbst abwehren müssen.

In solch einer Lage kann die Pflicht allenfalls dahin gehen, den Umfang des Schadens zu begrenzen, indem der Gefahrenbereich von Personen geräumt und abgesperrt wird.

Verhältnismäßigkeit: Ferner kann eine Pflicht zu bestimmten Maßnahmen (etwa Auflösung von Versammlungen) nicht bestehen, wenn durch ein sofortiges Einschreiten mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit größerer Schaden entsteht als der, den es abzuwehren gilt.

Um etwa einzelne Täter nicht besonders schwerwiegender gefährlicher Körperverletzungen (Eierwerfer etc.) aus einer Menge herauszuholen, darf die Polizei doch wohl nicht mit unangemessener Zwangsgewalt gegen eine Vielzahl sich im Übrigen friedlich verhaltender Personen vorgehen.

Vertretbar ist es auch, die gesamte Emotionslage zu berücksichtigen.

Wenn im Falle polizeilichen Einschreitens mit hoher Wahrscheinlichkeit damit gerechnet werden muss, dass es zu Massenschlägereien mit unsicherem Ausgang oder zu nicht mehr unter Kontrolle zu bringenden Vandalismus kommt, kann nicht in allen Fällen eine Verpflichtung zum Einschreiten bestehen, es sei denn, dass die Ausschreitungen das noch hinnehmbare Maß des Erträglichen überschreiten.

Steht etwa aus im Augenblick nicht feststellbaren Gründen plötzlich ein Bus, in dem sich Demonstranten befinden, in hellen Flammen und konnten einige Personen den Bus nicht verlassen, können auch Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte nicht dazu verpflichtet sein, mit hoher Wahrscheinlichkeit den eigenen Tod zu riskieren, um möglicherweise noch Lebende aus den Flammen zu bergen.

Macht man die Ermessensreduzierung allein von der intensiven Gefährdung wesentlicher Rechtsgüter abhängig, bedeutet das, dass die Polizei bei darunter liegenden Gefahrenlagen rechtsfehlerfrei zusehen darf, obwohl sie zur Stelle ist und handeln kann.

Es wäre aber doch wohl mit den an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen nicht vereinbar, würde ein anwesender Polizeibeamter nicht einschreiten, wenn etwa eine Person rechtswidrig festgehalten wird und um Hilfe ruft.

Aufgabe und Pflichten: Aufgabe der Polizei ist es, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Wem eine Aufgabe zugewiesen ist, hat im Grundsatz auch die Pflicht, diese Aufgabe wahrzunehmen, insbesondere dann, wenn eine Befugnis dafür vorhanden ist.

Diese Pflicht besteht nur dann nicht, wenn anerkennenswerte Ausnahmesituationen bestehen.

Werden bedeutsame Rechtsgüter schwerwiegend beeinträchtigt muss die Polizei einschreiten, wenn sie dazu in der Lage ist, mit zulässiger, wenn auch erheblicher Zwangsgewalt zum Beispiel Gewalttaten zu unterbinden.

Der Einsatzleiter hat in solchen Fällen z.B. eine Demonstration aufzulösen und muss gegen Gewalttäter im Rahmen des Rechts konsequent vorgehen und sie der Strafverfolgung zuführen.

Ermessensreduzierung ist aber nicht nur im Zusammenhang mit risikobehafteten Demonstrationen von Bedeutung. Die zuvor mitgeteilten Gesichtspunkte finden auch auf andere Einsatzlagen Anwendung.

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