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Beurteilungen - Grundlage der Bestenauslese
01 Bedeutung von Beurteilungen
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Es ist eine Tatsache, dass Beurteilungen für Personalentscheidungen
von ausschlaggebender Bedeutung sind. Zutreffend ist aber auch, dass dienstliche
Beurteilungen von Beamten in Anlehnung an die ständige Rechtsprechung der
Verwaltungsgerichte nur beschränkt einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung
unterliegen.
Kommt es dennoch zu einem Verwaltungsstreitverfahren, hat sich die
verwaltungsgerichtliche Überprüfung darauf zu beschränken, zu prüfen, ob Beurteiler
- gegen Verfahrensvorschriften verstoßen,
- anzuwendende Rechtsbegriffe verkannt,
- von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sind,
- allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet
oder
- sachfremde Erwägungen angestellt haben.
Dies lässt die Feststellung zu, dass dem Dienstherrn ein großer
Beurteilungsspielraum zusteht, wenn es darum geht, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu
beurteilen.
Beurteilte hält das aber nicht davon ab, im zunehmenden Maße vor
Verwaltungsgerichten sowohl gegen Beurteilungen als auch gegen Personalentscheidungen zu
klagen, die auf der Grundlage von Auswahlverfahren erfolgten und nicht im gebotenen Umfang
auf Beurteilungen zurückgegriffen wurde.
Die anwachsende Zahl der Klagen hat gezeigt, dass in den
zurückliegenden Jahren Beamte vor Gericht oftmals erfolgreich ihre Rechte erstreiten
konnten. Deshalb ist es im Zusammenhang mit Fragen, die die Personalauswahl betreffen,
unvermeidbar, aufzuzeigen, welch eine zentrale Rolle Beurteilungen im Rahmen von
Personalentscheidungen zukommt.
02 Beurteilungen aus der Sicht des
Bundesverfassungsgerichts
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Die nachfolgenden Aussagen zum grundsätzlichen Stellenwert von
Beurteilungen orientieren sich an einem Beschluss des Bundesverfassungerichts aus dem Jahr
2003 2 BvR 311/03. Die dort getroffenen Aussagen der Verfassungsrichter machen
deutlich, welch einen Stellenwert Beurteilungen einnehmen.
In dem Beschluss heißt es sinngemäß, dass nach ständiger
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung die dienstliche Beurteilung eines Beamten die
vorrangige Grundlage für Personalentscheidungen zu sein hat, weil allein sie maßgebliche
und zuverlässige Aussagen zu seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung
enthält.
Daraus folgt, dass eine Beurteilungspraxis, die diesen Anforderungen
nicht gerecht wird und ohne sachlichen Grund nicht hinreichend zwischen den zu
Beurteilenden differenziert, den verfassungsrechtlich geschützten Anspruch des im
Beförderungsauswahlverfahren unterlegenen Bewerbers auf beurteilungs- und
ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung verletzt.
In einem solchen Fall fehlt es insgesamt an einer tragfähigen, dem
Gebot der Bestenauslese entsprechenden Grundlage für die Auswahlentscheidung.
BVerfG:
Beschluss vom 29.07.03-2 BvR 311/03
Für den Fall, dass mehrere Bewerber gleich beurteilt wurden, muss
nach Sicht der Verfassungsrichter vorausgesetzt werden können, dass die Gleichheit der
Beurteilungsergebnisse auf der Anwendung differenzierter Beurteilungsmaßstäbe beruhen,
die sicherstellen, dass dem verfassungsrechtlichen Gebot der Bestenauslese auch
tatsächlich entsprochen werden kann.
In Fällen jedoch, in denen sich ausschließlich mit Spitzennoten
beurteilte Bewerber um eine Beförderungsstelle bewerben, sei dies, so die
Verfassungsrichter, ein deutlicher Hinweis auf eine nicht mit Art. 33
Abs. 2 GG zu vereinbarende Beurteilungspraxis.
In einem solchen Fall ist es deshalb Sache des Dienstherrn, darzutun
und glaubhaft zu machen, dass die gleichförmigen Beurteilungen entgegen dem ersten
Anschein dennoch das Ergebnis einer mit Art. 33 Abs. 2 GG vereinbarenden, differenzierte
Maßstäbe anwendenden Beurteilungspraxis sind.
Wie verwaltungsgerichtlich "sauber" zwischen
beurteilungsgleichen Bewerbern zu verfahren ist, werde ich an anderer Stelle versuchen,
darzustellent. An dieser Stelle sei nur ein Hinweis erlaubt, der meiner Meinung nach das
Ansehen von Beurteilungen in Mitarbeiterkreisen zutreffend wiederspiegelt.
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter halten nicht viel von den Beurteilungen ihrer
Vorgesetzten. Die Gründe dafür sind, dass die bei Bedarf sowieso "passend"
gemacht werden und für die überwiegende Mehrheit eine Beurteilung mit 3 Punkten - eine
Beurteilung, die wohl für 80 Prozent der Bediensteten als Standardbeurteilung angesehen
werden kann - kaum glaubwürdig vorhandene Leistungsunterschiede zu spiegeln vermag.
Wie dem auch immer sei, hier soll es zuerst einmal ausreichen,
festzustellen, dass das Bundesverfassungsgericht davon ausgeht, dass Beurteilungen
verlässliche Auskunft über die Eignung, Leistung und Befähigung von Beamten geben.
03 Beurteilungen aus der Sicht des
Bundesverwaltungsgerichts
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Einen vergleichbaren Stellenwert nehmen Beurteilungen auch in der
ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein.
Die folgenden Ausführungen entsprechen sinngemäß einem Urteil des
Zweiten Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Mai 1965 - 2 C 146.62.
Dort heißt es u.a., dass dienstliche Beurteilungen von
entscheidender Bedeutung für die dienstliche Verwendung des Beamten, insbesondere für
Beförderungen sind.
Die Richter des Bundesverwaltungsgerichts gehen davon aus, dass die
dienstliche Beurteilung dazu geeignet ist, den Beamten in seinen Rechten zu verletzen,
wenn sie rechtswidrig ist, z.B. nicht auf sachlichen Erwägungen, sondern auf Willkür
beruht oder auf Grund eines unrichtigen Sachverhalts erstellt wurde.
Deshalb ist schon gegenüber einer rechtswidrigen dienstlichen
Beurteilung der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz gegeben und die Auffassung
abzulehnen, dass erst durch die auf Grund der dienstlichen Beurteilung dem Beamten
gegenüber getroffenen dienstlichen Maßnahmen (z.B. Versetzung oder Versagung einer
Beförderung) in die Rechtsstellung des Beamten eingegriffen wird.
Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade
ein Beamter die für sein Amt und für seine weitere Laufbahn erforderliche Befähigung
und fachliche Leistung aufweist, ist deshalb auch nicht mittels einfacher Subsumtion eines
Tatbestandes unter eine gesetzliche Vorschrift zu treffen.
Auch können Befähigung und Leistung eines Beamten nicht allein an
hergebrachten, allgemeinen und für das Berufsbeamtentum schlechthin geltenden
Wertmaßstäben gemessen werden.
Das von der Rechtsordnung dem Dienstvorgesetzten anvertraute Urteil
über die Bewährung des einzelnen Beamten hängt vielmehr von den zahlreichen fachlichen
und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn ab, das ein Beamter
ausübt.
BVerwGE, Urteil vom 13. Mai 1965 - 2 C 146.62
Diese Anforderungen im einzelnen zu bestimmen, aus ihnen den
"Durchschnitt" der Beamten als Maßstab für eine durchschnittliche,
überdurchschnittliche oder unterdurchschnittliche Beurteilung zu ermitteln und an ihnen
zu ermessen, mit welchen Fähigkeiten und Leistungen der einzelne Beamte den
"Durchschnitt" der ihm ranggleichen Beamten erreicht, überschreitet oder
unterschreitet, ist ausschließlich Sache des Dienstherrn.
Nur dieser oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll
nach dem erkennbaren Sinn der Regelung ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit
der einzelne Beamte diesen Anforderungen entspricht.
Dieses Werturteil ist daher - ähnlich wie eine
Prüfungsentscheidung oder wie die pädagogisch-wissenschaftliche Würdigung einzelner
Prüfungsleistungen mit einer abschließenden Gesamtnote ein ausschließlich dem
Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis.
Für solche Werturteile geht das Bundesverwaltungsgericht in
ständiger Rechtsprechung davon aus, dass dem Dienstherrn oder die von ihm ermächtigten
Beamten eine Beurteilungsermächtigung zusteht, deren verwaltungsgerichtliche Nachprüfung
der Rechtmäßigkeit von Beurteilungen sich darauf zu beschränken hat, ob die Verwaltung
den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann
verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist oder
allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt
hat.
Ergänzend dazu sei an dieser Stelle auch aus einem Urteil des
Zweiten Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 hingewiesen:
In diesem Urteil heißt es sinngemäß, dass es Aufgabe des
Dienstvorgesetzten ist, wie er die ihm aufgegebene, für zukünftige
Personalentscheidungen verwertbare Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen
gestalten und begründen und worauf er im einzelnen sein Gesamturteil über den Beamten
und seinen Vorschlag für dessen weitere dienstliche Verwendung stützen will.
Grundlage und Ausgangspunkt jedes Werturteils des Dienstherrn über
den Beamten ist dessen dienstliches (und außerdienstliches) Verhalten. Auf dieser
Tatsachenbasis baut jede dienstliche Beurteilung auf.
Verhalten und Leistungen des Beamten gehen in diesen Fällen in die
dienstliche Beurteilung aber nur über die Beobachtungen und Eindrücke ein, welche die
beurteildenden Beamten von dem für die Beurteilung maßgeblichen Verhalten des Beamten im
Beurteilungszeitraum sammeln.
Darüber hinaus ist es gerade die von der Rechtsordnung dem
Dienstherrn anvertraute Aufgabe, aus der unbestimmten Fülle von Einzeltatsachen
(Vorkommnissen, Verhaltensweisen und Erscheinungen), die sich in Bezug auf den zu
beurteilenden Beamten im Laufe eines Beurteilungszeitraums ergeben, diejenigen
Einzeleindrücke und Beobachtungen auszuwählen, die für Beurteilungsmerkmale Gewicht und
Aussagekraft besitzen.
Diese für den Beamten und sein berufliches Fortkommen wesentlichen
Werturteile, muss dieser nicht widerspruchslos hinnehmen.
BVerwG - Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78
Deshalb müssen dienstliche Beurteilungen dem Beamten eröffnet und
mit diesem erörtert werden.
Hält der Beamte die Beurteilung oder einzelne in ihr enthaltene
Werturteile im Anschluss an die Erörterung für sachlich nicht gerechtfertigt, steht ihm
der Rechtsweg offen.
Entscheidend für die Bestandskraft einer Beurteilung ist, dass das
darin enthaltene Werturteil über die Eignung, Leistung und Befähigung eines Beamten
keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für
außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die Gründe und Argumente des
Dienstherrn erfährt und er nachvollziehbar die Gründe erkennen kann, die zu dem Urteil
geführt haben.
Anlässlich anstehender Personalentscheidungen können ältere
dienstliche Beurteilungen als zusätzliche Möglichkeiten der Informationsgewinnung
berücksichtigt werden. Sie stellen jedoch keine Hilfskriterien für eine
Auswahlentscheidung dar. Vielmehr handelt es sich um Erkenntnisse, die über die
Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und gegenüber
Hilfskriterien deshalb vorrangig heranzuziehen sind.
In einem Urteil des BVerwG vom 27.2.2003 2 C 16.02 heißt es,
dass dann, wenn unter mehreren Bewerbern eine Auswahl für die Besetzung eines
Beförderungsdienstpostens zu treffen ist, die Feststellung über Eignung, Befähigung und
Leistung in erster Linie auf dienstliche Beurteilungen zu stützen sind. Dabek kommt auch
zurückliegenden Beurteilungen Erkenntniswert zu. Erst wenn alle unmittelbar
leistungsbezogenen Erkenntnisquellen ausgeschöpft sind und die Bewerber "im
Wesentlichen gleich" einzustufen, sind, sind Hilfskriterien heranzuziehen. Dabei ist
der Dienstherr nicht an eine bestimmte Reihenfolge gebunden.
BVerwG Urteil vom 27.2.2003 2 C 16.02
Gleicher Tenor im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom
29.07.2003 BvR 311/03. Dort heißt es, dass dann, wenn unter mehreren Bewerbern
eine Auswahl für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens zu treffen ist, die
Feststellungen über Eignung, Befähigung und Leistung in erster Linie auf dienstliche
Beurteilungen zu stützen sind. Dabei kommt auch zurückliegenden Beurteilungen
Erkenntniswert zu.
BVerfG
Beschluss vom 29.07.2003 BvR 311/03
Darüber hinausgehend entspricht es der ständigen Rechtsprechung im
Rahmen von Konkurrentenklagen, dass die angerufenen Verwaltungsgerichte erst dann, wenn
alle unmittelbar leistungsbezogenen Erkenntnisquellen ausgeschöpft sind und die Bewerber
"im Wesentlichen gleich" einzustufen sind, Hilfskriterien herangezogen werden
können.
Dabei ist der Dienstherr nicht an eine bestimmte Reihenfolge
gebunden.
Anerkannt ist aber auch, der Beamte keinen Anspruch auf eine
Beförderung hat.
Soll jedoch ein Beförderungsamt besetzt werden, ist der Dienstherr
dazu verpflichtet, über die Bewerbungen unter Beachtung der verfassungsrechtlichen
Kriterien der Eignung, Befähigung und Leistung zu entscheiden und bei der Besetzung des
Beförderungsamtes keinen Bewerber zu übergehen, der im Vergleich mit den anderen
Bewerbern die vom Dienstherrn aufgestellten Kriterien am besten erfüllt.
Deshalb sind in Bezug auf den bei Beförderungen oder
Stellenbesetzungen anzuwendenden Grundsatz der Bestenauslese zur Ermittlung des
Leistungsstandes konkurrierender Bewerber in erster Linie auf unmittelbar
leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen.
Das sind die Beurteilunge.
Neben aktuellen dienstlichen Beurteilungen sind auch
frühere dienstliche Beurteilungen zu berücksichtigen. Aus ihnen ergeben sich jedoch
keine Hilfskriterien für die Auswahlentscheidung. Vielmehr handelt es sich um
Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten
Aufschluss geben und die deswegen gegenüber Hilfskriterien vorrangig sind.
Vor allem bei einem Vergleich zwischen den Bewerbern um ein
Beförderungsamt können sie bedeutsame Rückschlüsse und Prognosen für die künftige
Bewährung in dem Beförderungsamt ermöglichen.
An anderer Stelle des o.g. Beschlusses heißt es:
Soweit wirksame dienstliche Beurteilungen im maßgeblichen Zeitpunkt
der Auswahlentscheidung fehlen, hindert dies den Dienstherrn nicht daran, das
Stellenbesetzungsverfahren durchzuführen.
Von der Behörde sind jedoch die eignungs-, leistungs- und
befähigungsrelevanten Merkmale des Bewerbers zu ermitteln, die einen Vergleich nach den
Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG ermöglichen.
Auch dabei ist die originäre, durch die Verwaltungsgerichte nicht
ersetzbare Beurteilungskompetenz des Dienstherrn zu beachten.
Hat dieser es versäumt, die Auswahlentscheidung auf fehlerfreie
Grundlagen zu stützen und ist es nicht mehr möglich, eine gesicherte Vergleichsbasis zu
rekonstruieren, so trägt der Dienstherr die materielle Beweislast dafür, dass der nicht
ernannte Bewerber auch nach einem fehlerfreien Auswahlverfahren ohne Erfolg geblieben
wäre.
Dies gilt sowohl für die nachzuholende Auswahl als auch für den
Schadensersatz wegen unterbliebener Beförderung, denn die Beschaffung und die Erhaltung
der für die Auswahlentscheidung erforderlichen Grundlagen liegt ausschließlich in dem
Verantwortungs- und Verfügungsbereich der zuständigen Behörde.
Siehe auch:
BVerwG, Urteil vom 27.2.2003 - 2 C 16. 02
BVerwG, Urteil vom 21.08.03 - 2 C 14/02
Abschließend möchte ich zum Thema Beurteilungen aus einem
Beschluss des Oberverwaltungsgerichtes NRW aus dem Jahr 2004 zitieren:
Dort heißt es, dass die dienstliche Beurteilung der Verwirklichung
des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes dient, Beamte nach Eignung, Befähigung
und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern.
Ziel von Beurteilungen ist es, die den Umständen nach optimale
Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende
Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte bestmöglich zu sichern.
Zugleich dient die dienstliche Beurteilung auch dem berechtigten
Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und
Leistung voranzukommen. Ihr kommt die entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung
des Dienstherrn und der dabei erforderlichen "Klärung einer
Wettbewerbssituation" zu.
Dies verlangt größtmögliche Vergleichbarkeit der im Rahmen von
Beurteilungen erhobenen Daten.
Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter
miteinander ermöglichen und zu einer objektiven und gerechten Bewertung des einzelnen
Beamten führen. Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich
angewendet werden müssen.
Die Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabes ist somit
unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die Beurteilung ihren Zweck erfüllt und einen
Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale
ermöglicht, denn ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung erst
aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen.
OVG NRW vom 16.12.2004 - 1 B 1576/04
Dem ist nichts hinzuzufügen. Bedauerlicherweise
sieht die Realität anders aus.
04 Regelbeurteilung und
Anlassbeurteilung
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2013 hatte das OVG NRW über folgenden Fall zu entscheiden:
Anlass
Ein nach A13 besoldeter Bewerber hatte sich mit zwei anderen Bewerbern auf eine
Wachleiterstelle beworben (Funktionsstelle A13). Ein nach A12 besoldeter Mitbewerber
erhielt aufgrund einer Anlassbeurteilung den Status der Beurteilungsgleichheit, so dass
die Personalentscheidung in einem Auswahlverfahren getroffen werden konnte.
Die Auswahlkommission hielt den A12er für den
geigneten Bewerber.
Der Bewerber A13 erhielt den Stellenzuschlag nicht.
Im Beschluss des OVG NRW vom 09.01.2013,
Az.: 6 B 1125/12 heißt es dazu in den Randnummern 33 bis 38:
Der von Art. 33 Abs. 2 GG geforderte Leistungsvergleich der Bewerber um ein
Beförderungsamt muss anhand aussagekräftiger, d. h. aktueller, hinreichend
differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher
Beurteilungen vorgenommen werden.
Eine Anlassbeurteilung ... ist bezogen auf den Anlass ihrer Erstellung
nur dann aussagekräftig, wenn sie soweit in einem geordneten Verwaltungsverfahren
möglich - auch die aktuelle, zeitnah vor der Auswahlentscheidung gezeigte Leistung des
Bewerbers widerspiegelt. Dem steht nicht entgegen, dass die Regelbeurteilungen der
Mitbewerber regelmäßig dann noch hinreichend aktuell sind, wenn sie nicht älter als
drei Jahre sind.
Ein Beurteilungssystem, das ... grundsätzlich Regelbeurteilungen vorsieht und in
bestimmten Fallgestaltungen ergänzend Anlassbeurteilungen zulässt, nimmt zwangsläufig
unterschiedliche Beurteilungszeiträume und einen unterschiedlichen Aktualitätsgrad der
Beurteilungen in Kauf, die der Auswahlentscheidung zu Grunde gelegt werden.
Bestehen im Einzelfall Gründe dafür, dass die Regelbeurteilungen einiger Mitbewerber
nicht mehr hinreichend aktuell sind, um Grundlage der Auswahlentscheidung zu sein, kann es
im Übrigen aus Gründen der Chancengleichheit gerechtfertigt sein, für alle Bewerber
Anlassbeurteilungen zu erstellen.
Dazu sah das OVG jedoch keine Notwendigkeit.
Die Unanfechtbarkeit des Beschlusses bewirkt, dass der abgewiesene A13-Bewerber vor dem
Verwaltungsgericht unterlag.
Beschluss im Volltext
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Beurteilungen - Grundlagen der Bestenauslese
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