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Verdachtsunabhängige Personenkontrollen - Racial Profiling

Alfred Rodorf
Oktober 2018

01 Allgemeines zum Thema
01.1 Geltung von Normen
01.2 Allgemeine Verkehrskontrolle als verdachtsunabhängige Kontrolle
01.3 Schleierfahndung als rechtswidrige verdachtsunabhängige Kontrolle
01.4 Aus der Urteilsbegründung des VGH Mannheim
01.5 Strategische Fahndung als verdachtsunabhängige Kontrolle
01.6 Verdachtsunabhängige Kontrollen an gefährlichen Orten
01.7 Vorfeldkontrollen anlässlich von Versammlungen
01.8 Fata Morgana: Allgemeine Sicherheitskontrollen
01.8.1 Polizeikontrollen nach Attentatsdrohung anl. eines Länderspiels
01.8.2 Razzien im Anschluss an die Ereignisse i.d. Silvesternacht 2015/16
01.8.3 Personenkontrollen auf Weihnachtsmärkten nach Attentat in Berlin
02 Racial Profiling und verdachtsunabhängige Kontrollen
02.1 EU-Recht 2010
02.2 OVG Rheinland-Pfalz 2012
02.3 Bundesregierung auf Kleine Anfrage 2012
03 Racial Profiling im Bochumer Hauptbahnhof
03.1 VG Köln 2015
03.2 OVG Münster 2018
03.3 Was lernt die Polizei aus solchen Urteilen?
04 Verwaltungsgerichtsfeste fiktive Einlassung
05 Quellen

01 Allgemeines zum Thema

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Identitätsfeststellungen gehören zu den häufigsten Maßnahmen, die Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte bei der Ausübung ihres Dienstes treffen.

Im Regelfall gehört dazu die Feststellung der ladungsfähigen Anschrift von Personen, gegen die sich diese Maßnahme richtet, verbunden mit der Durchführung eines Datenabgleichs, der im Rahmen von Personenkontrollen generell durchzuführen ist, denn nur so kann sichergestellt werden, dass von der Polizei kontrollierte Personen den Kontrollort nur dann verlassen können, wenn sie im Fahndungssystem der Polizei nicht zur Festnahme oder zur Aufenthaltsermittlung ausgeschrieben sind, oder, wenn es sich bei der Kontrolle um eine allgemeine Verkehrskontrolle handelt, der jeweils kontrollierte Fahrzeugführer tatsächlich im Besitz einer Fahrerlaubnis ist bzw. kein Fahrzeug führt, das als gestohlen gemeldet im Fahndungssystem einliegt.

Wie dem auch immer sei:

Zumindest der Hinweis auf die Tatsache, dass viele Personen anlässlich von allgemeinen Verkehrskontrollen, die im Übrigen verdachtsunabhängig auf der Grundlage einer Rechtsverordnung, siehe § 36 Abs. 5 StVO (Zeichen und Weisungen von Polizeibeamten) durchgeführt werden können, belegt, dass das Erheben und Abgleichen personenbezogener Daten weitaus öfter geschieht, als dies im Rahmen von Maßnahmen zur Identitätsfeststellung auf der Grundlage gesetzlicher Befugnisse, siehe zum Beispiel § 163b StPO (Identitätsfeststellung) oder § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) der Fall ist.

In vielen Fällen ist es bei der Durchführung polizeilicher Kontrollen aber nicht einmal erforderlich, die Identität kontrollierter Personen festzustellen, hier zu verstehen im Sinne des »Notierens der personenbezogenen Daten in Notizbüchern« oder anderen »Erinnerungshilfen« der Polizei, denn wenn bei der Kontrolle »sozusagen alles in Ordnung ist«, wozu soll dann noch das Festhalten der ladungsfähigen Anschrift dienen?

Die dafür mögliche Begründung, dass es zum Funktionieren des Staates und seiner Einrichtungen und somit zur Gefahrenabwehr gehört, nachweisen zu können, wann, wer und wo eine Person von der Polizei kontrolliert wurde, würde in vielen Fällen die »Kontrolltiefe« unnötigerweise vertiefen, denn wenn im Rahmen einer allgemeinen Verkehrskontrolle aus den oben angedeuteten rein formalen Gründen die Identität kontrollierter Personen notiert würde, würde das die Dauer der Kontrolle nicht nur unnötigerweise verlängern, sondern auch gegen bestehende datenschutzrechtliche Regelungen verstoßen, denn die sehen vor, dass nur solche Daten erhoben und gespeichert werden sollten, die zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben tatsächlich weiter benötigt werden. Diese Erforderlichkeit umfasst Aspekte sowohl der Datensparsamkeit als auch der Datenvermeidung.

Das gilt nicht für solche Fälle, in denen die Polizei wissen muss bzw. wissen sollte, welche Person kontrolliert wurde.

Dazu später mehr.

Das, was im Rahmen polizeilicher Personenkontrollen geschieht, bzw. von einschreitenden Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten zu unterlassen ist, ist aus rechtlicher Sicht nicht nur komplex, sondern rechtlich auch äußerst kompliziert geregelt, zumal Personenkontrollen und Maßnahmen zur Identitätsfeststellung ein breites Spektrum polizeilicher Einsatzlagen umfasst, die durch die folgenden Begrifflichkeiten nur angedeutet werden können.

  • Identitätsfeststellung zum Zweck der Strafverfolgung oder zum Zweck der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten

  • Identitätsfeststellung zur Gefahrenabwehr

  • Personenkontrollen im Rahmen des polizeilichen Berufsalltags

  • Verdachtsunabhängige Personenkontrollen

  • Allgemeine Verkehrskontrollen

  • Schleierfahndung

  • Strategische Fahndung.

All diese Begriffe sind für das hier zu erörternde Thema bedeutsam. Dennoch lässt sich der Extrakt all diese Begriffe nach der hier vertretenen Rechtsauffassung durch wenige Sätze zusammenfassen.

Diese Sätze lauten:

In der Regel wird durch eine Identitätsfeststellung nur geringfügig in Grundrechte eingegriffen. Folge davon ist, dass die gesetzlich nachzuweisenden Anforderungen gering sind und folgende Aussage gerechtfertigt erscheint:

Aus jedem nachvollziehbaren Grund ist es der Polizei zur Erfüllung ihrer Aufgaben möglich, aus einem konkreten Anlass die Identität von Personen festzustellen.

Dass es dennoch zu rechtswidrigen Identitätsfeststellungen gekommen ist und rechtswidrige Identitätsfeststellungen auch in der Zukunft nicht ausgeschlossen werden können, wird in diesem Aufsatz nachvollziehbar dargestellt.

01.1 Geltung von Normen

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Bevor die im Rahmen dieses Aufsatzes zu behandelnden polizeilichen Eingriffsbefugnisse näher erörtert werden, ist es erforderlich, dem Thema einige grundlegende Ausführungen zur Geltung von Normen voranzustellen, zu denen auch die polizeilichen Eingriffsbefugnisse gehören.

Festzustellen ist Folgendes:

»Das Verhalten, das durch Normen geregelt wird, ist menschliches Verhalten, also das Verhalten von Personen, so dass in jedem in einer Norm bestimmten Verhalten ein personales und ein materiales Element enthalten sein muss. Auf der einen Seite ist es der Mensch, der sich in einer bestimmten Weise verhalten soll, und auf der anderen Seite ist es die Art und Weise, wie er sich verhalten sollte.

Beide Elemente sind untrennbar miteinander verbunden. Dabei ist zu beachten, dass es nicht der Mensch als solcher ist, der von einer Norm erfasst und der Norm unterworfen wird, sondern stets nur ein bestimmtes Verhalten des Menschen.

Der personale Geltungsbereich bezieht sich somit nur auf das personale Element des in der Norm bestimmten Verhaltens«. [En01] 1

Mit anderen Worten:

  • Eine Person, die durch ihr Verhalten dazu beigetragen hat, als Tatverdächtiger angesehen zu werden, muss es sich gefallen lassen, dass sich Maßnahmen der Strafprozessordnung gegen diese Person als einen Tatverdächtigen bzw. als einem Beschuldigten richten können

  • Handelt es sich um eine polizeipflichtige Person, die zur Gefahrenabwehr in Anspruch genommen werden kann, dann kann diese Person auf der Grundlage polizeirechtlicher Befugnisse in Anspruch genommen werden

  • Personen, die im Rahmen allgemeiner Verkehrskontrollen, die verdachtsunabhängig durchgeführt werden können, angehalten werden, müssen es sich gefallen lassen, die üblichen Kontrollmaßnahmen zu erdulden.

[Abgrenzung Personenkontrollen - allgemeine Verkehrskontrollen:] Bei gesetzlich geregelten polizeilichen Befugnissen, die verdachtsunabhängige Kontrollen zur Verhinderung und Verhütung von Straftaten regeln, wird davon ausgegangen, dass es sich bei solchen Kontrollen - im Gegensatz zu allgemeinen Verkehrskontrollen - um schwerwiegende Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung handelt, weil - ausgehend von der Unschuldsvermutung - nur Personen von der Polizei kontrolliert werden dürfen, wenn dazu ein konkreter Anlass gegeben ist, der es dem Staat und seinen Organen erlaubt, aus einer »freien« Person zum Beispiel eine »polizeipflichtige Person« zu machen.
So viel Verlust an Freiheit darf nicht sein, so eine weit verbreitete Meinung und ein Polizeirecht, das den Versuch unternimmt, diese Freiheitsgrenze so zu verschieben, dass mehr Personenkontrollen möglich werden, wird von vielen abgelehnt.

Mit anderen Worten:

Es wird an der Vorstellung festgehalten, dass Grundrechte ausschließlich dazu dienen, den Einzelnen vor staatlichen Übergriffen in seine Grundrechte zu schützen. Und Eingriffe in die Grundrechte des Einzelnen setzen immer, so die seit Jahrzehnten gängige Rechtspraxis, einen konkreten Anlass voraus, der sich aus dem konkreten Verhalten der Person ableiten lässt, gegen die sich polizeiliche Maßnahmen richten.

Ausnahme: Allgemeine Verkehrskontrollen.

Dass Grundrechte auch dem Schutz der Allgemeinheit dienen und dass Sicherheit, als ein Wesensmerkmal des Staates, dessen Aufgabe es ist, die Grundrechte des Einzelnen zu schützen nur dann gewährleistet werden kann, wenn aus Gründen der Aufrechterhaltung zum Beispiel der Inneren Sicherheit der Einzelne geringfügige Eingriffe in seine Rechte hinnehmen muss, so viel Einsicht fehlt zurzeit noch in der so genannten postmodernen Zivilgesellschaft, die die Rechte des Einzelnen (aus historisch nachvollziehbaren und überzeugenden Gründen) als wichtiger erachtet, als Interessen, die sich, bis auf eine Ausnahme, aus dem Allgemeinwohl ableiten lassen.

Diese Ausnahme hat einen Namen:

Die allgemeine Verkehrskontrolle.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

01.2 Allgemeine Verkehrskontrolle als verdachtsunabhängige Kontrolle

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Allgemeine Verkehrskontrollen können von der Polizei auf der Grundlage von § 36 Abs. 5 StVO (Zeichen und Weisungen von Polizeibeamten) jederzeit und an allen Orten im öffentlichen Verkehrsraum durchgeführt werden, die sich dazu eignen, Fahrzeuge gefahrlos anhalten zu können.

Im § 36 Abs. 5 StVO heißt es:

5) Polizeibeamte dürfen Verkehrsteilnehmer zur Verkehrskontrolle einschließlich der Kontrolle der Verkehrstüchtigkeit und zu Verkehrserhebungen anhalten. Das Zeichen zum Anhalten kann auch durch geeignete technische Einrichtungen am Einsatzfahrzeug, eine Winkerkelle oder eine rote Leuchte gegeben werden. Mit diesen Zeichen kann auch ein vorausfahrender Verkehrsteilnehmer angehalten werden. Die Verkehrsteilnehmer haben die Anweisungen der Polizeibeamten zu befolgen.

[Verkehrskontrollen:] Verkehrskontrollen im Sinne der Verwaltungsvorschrift zu § 36 Abs. 5 StVO umfassen folgende Bereiche:

  • Prüfung der Fahrtüchtigkeit der Fahrzeugführer

  • Kontrolle mitzuführender Papiere
    und die

  • Prüfung des Zustandes, der Ausrüstung und der Beladung des jeweils benutzten Fahrzeuges.

[Hinweis:] Es ist nicht Ziel dieses Aufsatzes, alle polizeilichen Weisungen zu erörtern, die von kontrollierten Verkehrsteilnehmern zu befolgen sind. Mir kommt es nur darauf an, festzustellen, dass allgemeine Verkehrskontrollen durchgeführt werden können, ohne dass dafür eine Verhaltensauffälligkeit der kontrollierten Verkehrsteilnehmer erforderlich ist.

Mit anderen Worten:

  • Bei größeren, stationär durchgeführten allgemeinen Verkehrskontrollen kann jeder Fahrzeugführer zum Zweck der Durchführung einer solchen Kontrolle angehalten werden, der sich der Kontrollstelle nähert.

  • Gleiches gilt auch für das Anhalten von Fahrzeugführern, zum Beispiel durch eine Streifenwagenbesatzung im Rahmen des allgemeinen Streifendienstes. Meist erfolgt aber hier eine Kontrolle aufgrund einer festgestellten Verhaltensauffälligkeit, zum Beispiel, weil der Fahrtrichtungsanzeiger nicht gesetzt wurde, ein Bremslicht defekt ist oder aber der Fahrzeugführer sich irgendwie auffällig verhalten hat, was das auch immer sei.

[Zu duldende Rechtsfolgen anlässlich allgemeiner Verkehrskontrollen:] Zu dulden sind Kontrollmaßnahmen, die - wie oben bereits dargestellt - zum Ablauf einer Verkehrskontrolle gehören. Unabhängig davon werden die personenbezogenen Daten kontrollierter Fahrzeugführer einem Datenabgleich unterzogen.

01.3 Schleierfahndung als rechtswidrige verdachtsunabhängige Kontrolle

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Bei Schleierfahndungen handelt es sich ebenfalls um verdachtsunabhängige Kontrollen. Im Gegensatz zu allgemeinen Verkehrskontrollen ist davon aber nicht nur der Fahrer/Halter eines Fahrzeuges betroffen, sondern auch andere Fahrzeuginsassen bzw. Mitfahrer. Auch ist es der Polizei im Rahmen einer Schleierfahndung möglich, Einsichtnahme in mitgeführte Sachen bzw. in Kofferräume von Fahrzeugen etc. zu nehmen.

2018 hat der Verwaltungsgerichtshof Mannheim in letzter Instanz zwei von Beamten der Bundespolizei durchgeführte verdachtsunabhängige Personenkontrollen im 30-Kilometer-Grenzgebiet (Schleierfahndung) mit der Begründung für rechtswidrig erklärt, das die jeweils angewandte Befugnisnorm der Polizei, es handelte sich dabei um den § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG gegen den Schengener Grenzkodex verstoßen würde und daher nicht hätte angewendet werden dürfen.

[Anlässe:] Bei einem der zu verhandelnden Fälle handelte es sich um eine Personenkontrolle und ein sich daran anschließender Datenabgleich, die im Freiburger Hauptbahnhof bei einem Jurastudenten durchgeführt worden waren und die in erster Instanz (VG Stuttgart) für rechtmäßig befunden wurde.

Bei dem anderen Fall handelte es sich um einen deutschen Staatsbürger afghanischer Abstammung, der in einem Erste-Klasse-Abteil eines ICE eine Ausweiskontrolle erdulden musste. In diesem Fall erkannte das VG Stuttgart auf Rechtswidrigkeit der Personenkontrolle.

[Entscheidungstenor:] Beide Fälle wurden im Revisionsverfahren 2018 vom VGH Mannheim verhandelt. In beiden Fällen entschied der VGH, dass die durchgeführten Personenkontrollen rechtswidrig gewesen seien.

[Hinweis:] Um die Begründung der Richter zumindest nachvollziehen zu können, ist es zuerst einmal erforderlich, sich mit der in Betracht kommenden Ermächtigung auseinanderzusetzen, auf deren Grundlage die Polizei die beiden o.a. verdachtsunabhängigen Personenkontrollen durchgeführt hat.

Im § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen) heißt es:

(1) Die Bundespolizei kann die Identität einer Person feststellen

1.

2.

3. im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet oder zur Verhütung von Straftaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 1 bis 4.

Da sich die polizeiliche Ermächtigung auf Straftaten bezieht, die in einer anderen Befugnisnorm aufgelistet sind, ist es erforderlich, zumindest sinngemäß den § 12 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BPolG zu zitieren, der auf § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG verweist.

Anlassstraftaten für die Schleierfahndung:

Straftaten

1. gegen die Sicherheit der Grenze oder die Durchführung ihrer Aufgaben nach § 2 gerichtet sind

2. nach den Vorschriften des Passgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes zu verfolgen sind, soweit sie durch den Grenzübertritt oder in unmittelbarem Zusammenhang mit diesem begangen wurden,

3. ein Grenzübertritt mittels Täuschung, Drohung, Gewalt oder auf sonst rechtswidrige Weise ermöglicht werden soll, soweit das bei der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs festgestellt wird,

4. das Verbringen einer Sache über die Grenze ohne behördliche Erlaubnis als gesetzliches Tatbestandsmerkmal einer Strafvorschrift verwirklicht, sofern der Bundespolizei durch oder auf Grund eines Gesetzes die Aufgabe der Überwachung des Verbringungsverbotes zugewiesen ist.

01.4 Aus der Urteilsbegründung des VGH Mannheim

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Die Rechtswidrigkeit der in der vorausgegangenen Randnummer skizzierten verdachtsunabhängigen polizeilichen Personenkontrollen im Grenzgebiet (Schleierfahndung) begründeten die Richter des Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in ihrem Urteil vom 13.02.2018 - 1 S 1468/17 wie folgt: [En02] 2

Bereits in den Leitsätzen heißt es:

1. Die an den Schengener Grenzkodex (SGK) gebundenen Mitgliedstaaten der EU sind verpflichtet, die Einhaltung des Unionsrechts durch die Schaffung und Wahrung eines »Rechtsrahmens« zu sichern, der gewährleistet, dass die praktische Ausübung der Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen im Grenzraum (sog. Schleierfahndung) nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann. Diesen Vorgaben genügt der Identitätsfeststellungen regelnde § 23 Abs 1 Nr 3 BPolG allein nicht (Anschluss an EuGH, Urt. v. 21.06.2017 - C-9/16 -).

2. Die von der Bundesrepublik zum BPolG erlassenen, als Verschlusssache (VS - NfD) eingestuften Verwaltungsvorschriften »BRAS 120« in der Fassung vom 01.03.2008 boten den unionsrechtlich geforderten »Rechtsrahmen« ebenfalls nicht. § 23 Abs 1 Nr 3 BPolG war deshalb jedenfalls während der Geltung dieser Verwaltungsvorschriften nicht anwendbar.

3. Der die Durchsuchung von Sachen im Rahmen der sog. Schleierfahndung regelnde § 44 Abs. 2 BPolG war jedenfalls während der Geltung der »BRAS 120« in der Fassung vom 01.03.2008 ebenfalls nicht anwendbar.

4. Eine Behörde handelt im Sinne des § 6 Abs 2 VwVG »innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse«, wenn sie zuständig und auf Grund des materiellen Verwaltungsrechts berechtigt ist, von dem in Anspruch Genommenen das Tun oder Unterlassen zu verlangen, das sie erzwingt.

Diese Voraussetzungen waren in beiden Streitfällen nicht gegeben. Im Folgenden wird aus einem der ergangenen Urteile zitiert:

In der Urteilsbegründung heißt es:

[Rn. 60:] Die am 13.04.2013 durchgeführte Identitätsfeststellung war rechtswidrig.

[Rn. 61:] Als Eingriff in das Grundrecht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung (...) und in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (...) bedurfte die Identitätsfeststellung einer gesetzlichen Grundlage. Daran fehlte es. Der von der Beklagten angeführte und einzig in Betracht kommende § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG war jedenfalls in dem maßgeblichen Zeitpunkt der Kontrolle selbst, am 13.04.2013, aus Gründen des Unionsrechts unanwendbar. Unabhängig davon wäre die Identitätsfeststellung auch gemessen am nationalen Recht - seine Anwendbarkeit unterstellt - materiell rechtswidrig, weil sie unter Zugrundelegung der von der Beklagten angeführten ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften ermessensfehlerhaft durchgeführt wurde.

[Rn. 62:] Die streitbefangene Identitätsfeststellung findet in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG keine gesetzliche Grundlage. Die Vorschrift war im April 2013 nicht anwendbar.

[Rn. 63:] Nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG kann die Bundespolizei im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet oder zur Verhütung von Straftaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BPolG die Identität einer Person feststellen. Straftaten im Sinne dieser Vorschrift sind Vergehen (§ 12 Abs. 2 StGB), die (Nr. 1) gegen die Sicherheit der Grenze oder die Durchführung der Aufgaben der Bundespolizei nach § 2 BPolG - d.h. der Aufgaben des Grenzschutzes - gerichtet sind, oder die (Nr. 2) nach den Vorschriften des Passgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes zu verfolgen sind, soweit sie durch den Grenzübertritt oder in unmittelbarem Zusammenhang mit diesem begangen wurden, oder die (Nr. 3) einen Grenzübertritt mittels Täuschung, Drohung, Gewalt oder auf sonst rechtswidrige Weise ermöglichen sollen, soweit sie bei der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs festgestellt werden, oder die (Nr. 4) das Verbringen einer Sache über die Grenze ohne behördliche Erlaubnis als gesetzliches Tatbestandsmerkmal der Strafvorschrift verwirklichen, sofern der Bundespolizei durch oder auf Grund eines Gesetzes die Aufgabe der Überwachung des Verbringungsverbotes zugewiesen ist (wie dies z.B. im Bereich des Betäubungsmittelrechts der Fall ist, vgl. § 21 Abs. 2 BtMG).

[Rn. 64:] Sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG erfüllt, kann die Bundespolizei gemäß § 23 Abs. 3 Satz 1 BPolG zur Feststellung der Identität die erforderlichen Maßnahmen treffen. Sie kann den Betroffenen insbesondere anhalten, ihn nach seinen Personalien befragen und verlangen, dass er Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt. Bei der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs kann die Bundespolizei ferner verlangen, dass der Betroffene Grenzübertrittspapiere vorlegt. Der Betroffene kann festgehalten und zur Dienststelle mitgenommen werden, wenn seine Identität oder seine Berechtigung zum Grenzübertritt auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann (§ 23 Abs. 3 Satz 2 bis 4 BPolG).

[Rn. 65:] Die genannten Bestimmungen zur Identitätsfeststellung sind Teil der Vorschriften über die sog. Schleierfahndung im Grenzgebiet (...). § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG zeichnet sich wie andere Vorschriften aus diesem Bereich insbesondere dadurch aus, dass der Tatbestand der Vorschrift das polizeiliche Eingreifen - hier die Identitätsfeststellung - nicht vom Vorliegen einer konkreten Gefahr im polizeirechtlichen Sinne abhängig macht (...). Anknüpfungspunkt für eine Identitätsfeststellung ist nach dem Wortlaut dieser Vorschrift vielmehr allein der Umstand, dass sich eine Person an einem bestimmten Ort - im Grenzgebiet im Sinne der o.g. Vorschriften - aufhält. Hinweise darauf, dass von der zu überprüfenden Person eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht oder dass sie eine Straftat begangen hat, müssen nach dem Wortlaut der Norm hingegen nicht vorliegen (...).

[Rn. 67:] Gemäß Art. 67 Abs. 2 AEUV stellt die Union u.a. sicher, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden.

[Rn. 79:] Kontrollen, wie sie in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgesehen sind, finden nicht »an einer Grenze« oder beim »Grenzübertritt«, sondern im Innern des deutschen Hoheitsgebiets statt. Es handelt sich daher weder um verbotene »Grenzkontrollen« noch um »Grenzübertrittskontrollen« im Sinne der o.g. Legaldefinitionen (...). Es bestehen allerdings mehrere »Indizien« im Sinne der Rechtsprechung des EuGH, die darauf hindeuten, dass eine im Sinne des Art. 21 SGK »gleiche Wirkung wie bei Grenzübertrittskontrollen« besteht. Solche Indizien ergeben sich zum einen aus dem Umstand, dass für die Kontrollen hinsichtlich ihres räumlichen Anwendungsbereichs Sonderregeln mit Bezug zum Grenzraum gelten (...). Die gleiche Wirkung wird zum anderen dadurch indiziert, dass die Kontrollen nach dem Wortlaut der Norm unabhängig vom Verhalten der betreffenden Person und von Umständen, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, gestattet sind (...). Die Beklagte [hier die Bundespolizei = AR] hat deshalb durch die Schaffung und Wahrung eines »Rechtsrahmens« mit hinreichend genauen und detaillierten Konkretisierungen oder Einschränkungen zur Lenkung der Intensität, der Häufigkeit und der Selektivität der Kontrollen zu gewährleisten, dass die praktische Ausübung der durch § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG eingeräumten Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann (...).

[Rn. 80:] An einem solchen beschränkenden »Rechtsrahmen« fehlte es im April 2013. Weder § 23 BPolG selbst noch die im April 2013 darüber hinaus in Betracht kommenden rechtlichen Vorgaben boten einen solchen Rahmen.

[Rn. 81:] § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG selbst enthält insbesondere hinsichtlich der Intensität und der Häufigkeit der auf dieser Rechtsgrundlage möglichen Kontrollen weder Konkretisierungen noch Einschränkungen der mit ihm eingeräumten Befugnis, die verhindern sollen, dass die Anwendung und die praktische Ausübung dieser Befugnis durch die zuständigen Behörden zu Kontrollen führen, die im Sinne von Art. 21 Buchst. a der Verordnung Nr. 562/2006 die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben. Die Vorschrift selbst bietet den vom Unionsrecht geforderten Rechtsrahmen daher, wie der EuGH insoweit bereits selbst entschieden hat, nicht (...). Daran ändert der von der Beklagten hervorgehobene Umstand, dass sich in den Gesetzesmaterialien Hinweise darauf finden, dass der Bundesgesetzgeber möglicherweise nicht beabsichtigte, »flächendeckende« Kontrollen im Grenzgebiet einzuführen (...), nichts.

Weiter heißt es im Urteil:

[Rn. 123:] Diese Voraussetzungen waren hier nicht erfüllt. [...]. Nachvollziehbare Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger - im Sinne der zweiten Voraussetzung - aufgrund seines »äußeren Anscheins« oder »sonstiger verdachtsbegründender Erkenntnisse« unerlaubt eingereist sein oder gar andere bei einer illegalen Einreise unterstützt haben könnte, hat die Beklagte [hier die Bundespolizei = AR] hingegen nicht vorgetragen und sind auch sonst nicht ersichtlich. Bei der am 13.04.2013 durchgeführten Kontrolle selbst haben die Beamten dem Kläger keine dahingehenden Anhaltspunkte benannt, sondern nach dem insoweit übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten wiederholt erklärt, die Kontrolle sei »verdachtsunabhängig« durchgeführt worden. Auch in dem die Beschwerde des Klägers zurückweisenden Schreiben der Bundespolizeiinspektion Stuttgart vom 29.05.2013 führte diese lediglich aus, Adressat einer Maßnahme der durchgeführten Art könne »jedermann« sein (...). In der Klageerwiderung vom 18.07.2013 erläuterte die Beklagte (erstmals), der Kläger habe eine »Tasche« (gemeint wohl: den Rucksack) mit sich geführt, »was auf eine entweder bereits erfolgte oder bevorstehende Reiseabsicht in Grenznähe schließen« lasse und »somit« hätten die materiellen Voraussetzungen für eine Identitätsfeststellung vorgelegen (...). Mit dem Hinweis auf den Rucksack des Klägers und eine daraus ableitbare Reiseabsicht sind jedoch keine Anhaltspunkte für eine gerade »unerlaubte« Einreise dargelegt.

[Rn. 125:] Aus den vorstehenden Bedenken folgt nicht, dass der nationale Gesetzgeber die vom Unionsrecht geforderten Beschränkungen zwingend durch Vorschriften normieren muss, die Kontrollen vom Vorliegen konkreter Gefahren oder auch sonstiger verdachtsbegründender Erkenntnisse abhängig machen. [...]. Weder das Unionsrecht noch das nationale Recht schließen die Durchführung von verdachtsunabhängigen Kontrollen grundsätzlich aus. Wenn solche Kontrollen im nationalen Recht ermöglicht werden sollen, müssen aber auf andere Weise geeignete Einschränkungen im nationalen Rechtsrahmen verankert werden, die sich beispielsweise aus hinreichend konkreten Vorgaben zur Quantität der (verdachtsunabhängigen) Kontrollen ergeben können (...). [En03] 3

[Fazit:] Verdachtsunabhängige Kontrollen setzen eine Gesetzeslage voraus, die, in Anlehnung an die oben skizzierte Rechtsauffassung des VGH Mannheim, an den jeweiligen Kontrollort besondere Anforderungen richtet.

Bei in Betracht kommenden Kontrollorten für verdachtsunabhängige Personenkontrollen muss es sich somit um Örtlichkeiten handeln, die hinsichtlich bedeutsamer Rechtsverstöße der Polizei bekannt sind. Darüber hinausgehend muss die Polizei auch dazu in der Lage sein, nachweisen zu können, dass diese Annahme nicht auf Vermutungen, sondern auf Tatsachen beruht, für deren glaubwürdigen Nachweis die Polizei zu sorgen hat.

Dass § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen) diesen Vorgaben nicht entspricht, hat der VGH Baden-Württemberg festgestellt, siehe oben.

01.5 Strategische Fahndung als verdachtsunabhängige Kontrolle

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Die strategische Fahndung, ein anderes Wort für »Schleierfahndung« gehört zu den vorgesehenen Neuerungen im neuen PolG NRW, das im September 2018 in zweiter Lesung verabschiedet werden soll, im Monat September aber nicht verabschiedet wurde. Verabschiedungsdatum ist unbekannt.

Wie dem auch immer sei.

Der Wortlaut dieser vorgesehenen Neuerung wird im Folgenden zitiert:

§ 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung)

(1) Die Polizei darf im öffentlichen Verkehrsraum:

1. zur Verhütung der Straftaten von erheblicher Bedeutung im Sinne des § 8 Absatz 3, 2. zur Verhütung gewerbs- oder bandenmäßig begangener grenzüberschreitender Kriminalität oder

3. zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts

Personen anhalten und befragen sowie die zur Feststellung der Identität erforderlichen Maßnahmen nach § 12 Absatz 2 treffen. Mitgeführte Fahrzeuge und Sachen dürfen in Augenschein genommen werden. Die Durchsuchung von Personen, mitgeführten Sachen und Fahrzeugen ist unter den Voraussetzungen der §§ 39 und 40 zulässig. Die Maßnahme ist nur zulässig, wenn auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten der in Absatz 1 bezeichneten Art begangen werden sollen und die Maßnahme zur Verhütung dieser Straftaten erforderlich und verhältnismäßig im Sinne von § 2 ist.

(2) Die Maßnahme ist schriftlich zu beantragen und bedarf der schriftlichen Anordnung durch die Behördenleitung oder deren Vertretung. Umfasst das festgelegte Gebiet die Zuständigkeit mehrerer Behörden, so trifft die Anordnung das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste. Die Anordnung ist zeitlich und örtlich auf den in Absatz 1 genannten Zweck zu beschränken. Sie darf die Dauer von 28 Tagen nicht überschreiten. Eine Verlängerung um jeweils bis zu weiteren 28 Tagen ist zulässig, soweit die Voraussetzungen für eine Anordnung weiterhin vorliegen. In der Anordnung sind

1. die tragenden Erkenntnisse für das Vorliegen der Voraussetzungen nach Absatz 1 Satz 1,

2. die Art der Maßnahme einschließlich zeitlicher und örtlicher Beschränkung und

3. die Begründung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme nach Absatz 1 Satz 4 anzugeben.

Es würde zu weit führen, diese Neuregelung hier im Einzelnen zu erörtern. Diesbezüglich wird auf das Kapitel »§ 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung)« verwiesen, das über den folgenden Link aufgerufen werden kann:

Strategische Fahndung in NRW

Dem Wortlaut der beabsichtigten Neuregelung kann jedoch entnommen werden, dass es dem Landesgesetzgeber darauf ankommt, die von der Rechtsprechung eingeforderten Anforderungen an verdachtsunabhängige Personenkontrollen in den Gesetzeswortlaut einzubauen.

Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Tatsachen, die nachzuweisen sind, um an vom Behördenleiter schriftlich bestimmten Kontrollorten strategische Fahndungsmaßnahmen durchführen zu können.

In der vorgesehenen Neuregelung im PolG NRW heißt es:

Die Maßnahme ist nur zulässig, wenn auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten der in Absatz 1 bezeichneten Art begangen werden sollen und die Maßnahme zur Verhütung dieser Straftaten erforderlich und verhältnismäßig im Sinne von § 2 ist.

Ob diese Norm, sollte sie in Kraft treten, verdachtsunabhängige Kontrollen tatsächlich zu rechtfertigen vermag, bleibt abzuwarten.

[Ministerpräsident Armin Laschet in der WDR Arena vom 12.09.2018:] Dort stellte sich der Ministerpräsident des Landes NRW den Fragen interessierter Bürger. Dazu gehörten auch Ausführungen zur Schleierfahndung im zu erwartenden neuen Polizeigesetz des Landes NRW:

Im Zusammenhang mit Neueinstellungen bei der Polizei und wie der Ministerpräsident sich eine sinnvolle Verwendung der Neueinstellungen vorstellt, sagte Ministerpräsident Armin Laschet:

Wortprotokoll des Fernsehberichtes beginnend bei Minute 36:48

»Wir können maximal, mit den Schulen und Ausbildungskapazitäten die wir in NRW haben, 2300 neue Kommissarsanwärterinnen und Kommissarsanwärter ausbilden. [...]. Wir haben jetzt noch einmal 100 weitere vorgesehen. Der Innenminister glaubt, dass er das hinkriegt, weil auch immer wieder mal einer abspringt und dann doch nicht mehr dabei bleibt, so dass wir wirklich am Ende diese Zahl auch haben und dieses auch auf den Straßen spürbar wird. [...]. Man braucht (aber) auch die Möglichkeiten, dass die Polizei agieren kann. Deshalb arbeiten wir im Moment an einem neuen Polizeigesetz, das mehr Möglichkeiten bietet, beispielsweise so etwas wie die strategische Fahndung. Ich komme ja aus der Grenzregion in Aachen und ich habe dafür geworben und dann wollten die Bayern plötzlich etwas anderes, nämlich wieder Grenzkontrollen und ich hab gesagt, nein, wir wollen, das Europa der offenen Grenzen erhalten, aber, wenn man das tut, dann braucht man hinter der Grenze auch verdachtsunabhängige Kontrollen.

Andere Länder nennen das »Schleierfahndung« [...]. Und auch der Koalitionspartner hat gesagt, verdachtsunabhängige Kontrollen machen wir mit, aber wir wollen eine rechtsstaatlich bezogene Anlassgegebenheit hinzuschreiben, das ist jetzt die strategische Fahndung - und wenn die kommt, dann hat die Polizei ganz andere Möglichkeiten.

An anderer Stelle sagt Ministerpräsident Armin Laschet:

Ab Minute 43:52

»Ich sag, um Kriminalität zu bekämpfen, brauchen Sie die Breite der Instrumente, brauchen Sie eine politische Haltung, die das durchsetzt, brauchen Sie ein Polizeigesetz, dass das macht, und wenn sie die Entwicklung der Kriminalitätszahlen sehen, geht die Einbruchskriminalität deutlich zurück, gehen die Wohnungseinbrüche, also die Delikte, die den Menschen unmittelbar berühren - gehen drastisch zurück. Die Straßenkriminalität geht zurück, andere Kriminalität auch - da müssen wir uns aber noch intensiver drum kümmern. Und das kriegt man sicherlich auch in der Weiterentwicklung hin«. [En04] 4

[Hinweis:] Soweit das von mir erstellte Wortprotokoll dieses Beitrages. Die Frage, die sich im Hinblick auf die von Armin Laschet vorgestellte »strategische Fahndung« dennoch stellt, lautet:

Ist diese »strategische Fahndung« wirklich neu, oder ließe sich solch eine Fahndung nicht auch durch bereits bestehende Befugnisse im PolG NRW rechtfertigen?

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

01.6 Verdachtsunabhängige Kontrollen an gefährlichen Orten

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In allen Länderpolizeigesetzen und auch im Bundespolizeigesetz gibt es Regelungen, die im Wesentlichen mit der nachfolgend zitierten Befugnis zur Identitätsfeststellung übereinstimmen, die im § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) enthalten sind.

Mit anderen Worten:

Auf der Grundlage von § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) sind schon seit Jahren an im Gesetz benannten Orten, so genannte verdachtsunabhängige Kontrollen zulässig, wenn aufgrund von Tatsachen die Annahme gerechtfertigt ist, dass an oder in diesen Objekten Straftaten begangen werden.

Lassen sich diese Anforderungen nachweisen und werden solche Orte als »gefährliche Orte« eingestuft, dann können dort verdachtsunabhängige Kontrollen durchgeführt werden, weil kein besonderes auffälliges Verhalten von Personen Voraussetzung für die nachfolgend aufgeführten Rechtsfolgen nachzuweisen ist:

  • Identitätsfeststellung auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 PolG NRW (Identitätsfeststellung)

  • Durchsuchung von Personen, siehe § 39 Abs. 1 Nr. 4 und 5 PolG NRW (Durchsuchung von Personen)

  • Durchsuchung mitgeführter Sachen, siehe § 40 Abs. 1 Nr. 4 bis 6 PolG NRW (Durchsuchung von Sachen)

  • Datenabgleich, siehe § 25 PolG NRW (Datenabgleich)

Für verdachtsunabhängige Kontrollen von Personen im oben skizzierten Sinne reicht es aus, wenn die Kontrollorte entsprechenden Anforderungen entsprechen. Das bedeutet nicht, dass von dem gefährlichen Ort selbst eine Gefahr ausgeht, sondern diese Orte von Personen zur Begehung von Straftaten benutzt werden, so dass die »gefährlichen Orte« von Personen sozusagen als »Bühne« für strafbewehrtes Verhalten benutzt werden.

Dadurch unterscheiden sich die so genannten »gefährlichen Orte«  von den »gefährdeten Objekten«, also Orten, die zum Beispiel Anschlagsgefährdet sind, wie zum Beispiel Botschaften bestimmter Staaten oder Synagogen.

Hinsichtlich der Größe »gefährlicher Orte« im oben beschriebenen Sinne ist anzumerken, dass damit Plätze, aber auch überschaubare Innenstadtbereiche, U-Bahn-Stationen sowie Bahnhöfe und Bushaltestellen etc. gemeint sein können.

Hinsichtlich »gefährlicher Orte« verfügte das Bundesland Hamburg über eine sehr weit gefasste Vorstellung darüber, wie groß »gefährliche Orte« sein können.

[Gefahrengebiete in Hamburg verfassungswidrig:] Mit Urteil vom 13.05.2015 - 4 Bf 226/12 hat das OVG Hamburg jedoch entschieden, dass die gesetzliche Grundalge für die Ausweisung von Gefahrengebieten in Hamburg verfassungswidrig ist.

In der Pressemitteilung des OVG Hamburg heißt es:

»Die gesetzliche Grundlage in § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei (HmbPolDVG) sei verfassungswidrig. Sie verstoße gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie gebe zum einen nicht klar genug die Voraussetzungen für die Ausweisung eines Gefahrengebiets vor. Vielmehr bleibe es weitgehend der Polizei überlassen zu entscheiden, ob und für wie lange ein Gefahrengebiet ausgewiesen und dort Personen verdachtsunabhängig überprüft werden könnten. Das Gesetz erlaube zum anderen Eingriffsmaßnahmen von erheblichem Gewicht zur Abwehr bloß abstrakter Gefahren und gegenüber Personen, ohne dass diese zuvor einen konkreten Anlass für eine gegen sie gerichtete polizeiliche Maßnahme gegeben haben müssen. Die hiermit verbundene Belastung sei nicht angemessen.« [En05] 5

[Anlass für dieses Urteil:] Nach einem Angriff auf die Davidwache in Hamburg, in dessen Verlauf Polizisten zum Teil schwer verletzt wurden, hatte die Polizeiführung großräumige Gefahrengebiete eingerichtet, so dass dieses Gebiet am Ende mehrere Stadtteile (St. Pauli, Schanzenviertel, Altona-Nord) mit rund 50.000 Menschen umfasste, die damit unter polizeilichen Generalverdacht gerieten.

2016 wurde durch die Änderung des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei, vom 8. Dezember 2016 der § 4 HmbPolDVG (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen) die o.g. Befugnis modifiziert.

01.7 Vorkontrollen anlässlich von Versammlungen

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Verdachtsunabhängige polizeiliche Kontrollen können auch an so genannten Kontrollstellen eingerichtet werden. Entsprechende Befugnisse enthalten die Polizeigesetze von Bund und Ländern.

Im § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW (Identitätsfeststellung) heißt es u.a.:

(1) Die Polizei kann die Identität einer Person feststellen,

1. ...

2. ...

3. ...

4. an einer Kontrollstelle, die von der Polizei eingerichtet worden ist, um eine Straftat nach § 129a des Strafgesetzbuches, eine der in dieser Vorschrift genannten Straftaten oder eine Straftat nach § 250 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a) oder b), Abs. 2 Nr. 1, nach § 255 des Strafgesetzbuches in den vorgenannten Begehungsformen oder nach § 27 des Versammlungsgesetzes zu verhüten. Die Einrichtung der Kontrollstelle ist nur mit Zustimmung des Innenministeriums oder einer von diesem beauftragten Stelle zulässig, es sei denn, dass Gefahr im Verzug vorliegt.

[Hinweis:] Überwiegend findet diese polizeiliche Ermächtigung anlässlich von Versammlungen Anwendungen, bei denen anzunehmen ist, dass sie einen gewalttätigen Verlauf nehmen können.

Entsprechende Kontrollstellen können sowohl mit Zustimmung des Innenministeriums oder einer vom Innenministerium dazu beauftragten Stelle angeordnet werden.

01.8 Fata Morgana: Allgemeine Sicherheitskontrollen

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Solche Kontrollen sollen idealerweise folgenden Standards entsprechen:

  • Kontrollen können ohne einen konkreten Anlass, also verdachtsunabhängig durchgeführt werden:

  • Jedermann kann angehalten und aufgefordert werden, sich auszuweisen sowie eine Nachschau in mitgeführten Sachen (Taschen, Rucksäcke aber auch Kofferräume etc. von Fahrzeugen) zu dulden

  • Die Durchführung von Datenabgleichen gehört zum Standard solcher Kontrollen

  • Die Identität der Personen kann festgestellt werden, wenn das erforderlich ist.

Auch im zu erwartenden neuen Polizeigesetz NRW sieht das Gesetz für die so genannte »strategische Fahndung« Ermächtigungsvoraussetzungen vor, die verdachtsunabhängige Kontrollen zulassen, aber nur dann, wenn der Kontrollort gewissen Voraussetzungen entspricht und die Kontrolle durch den Behördenleiter angeordnet wurde.

Wie dem auch immer sei.

Die ganze Härte des Gesetzes lässt sich wohl, ohne verdachtsunabhängige Kontrollen, nicht durchzusetzen, auch wenn solch eine Regelung möglicherweise sich nicht mit Artikel 2 Abs. 1 GG vereinbaren lässt, in dem das Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit gewährt wird.

Und wenn davon - von der allgemeinen Handlungsfreiheit - sozusagen nichts mehr übrig bleibt, denn die persönlichen Freiheiten sind in der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland so filigran geregelt, dass kaum noch ungeregelte Freiheiten vorhanden sind, dann wird - durch verdachtsunabhängige Kontrollen - möglicherweise das Minimum zu gewährender allgemeiner Handlungsfreiheiten  unterschritten.

Mit anderen Worten:

Wenn ein verfassungsrechtlich gewährtes Freiheitsrecht dadurch zur Phrase wird, indem es durch den Gesetzgeber auf die Qualität eines bloßen Programmsatzes reduziert werden kann, dann wird ein Grundrecht unzulässigerweise ausgehöhlt.

Solch eine Verfassungsänderung herbeizuführen liegt nach der hier vertretenen Rechtsauffassung aber nicht im Kompetenzbereich des Landesgesetzgebers.

Dazu bedarf es einer Verfassungsänderung.

Das Prinzip der Zurechnung.

Hans Kelsen schreibt dazu: »Es ist eine fundamentale Tatsache, dass, wenn Menschen in einer Gruppe zusammenleben, in ihrem Bewusstsein die Vorstellung entsteht, dass ein bestimmtes Verhalten recht oder gut, ein anderes unrecht oder schlecht ist; in anderen Worten: dass die Mitglieder der Gruppe sich unter bestimmten Bedingungen in bestimmter Weise verhalten sollen, und zwar in einem objektiven Sinne, so dass das einzelne Individuum, das in einem konkreten Fall ein entgegengesetztes Verhalten wünscht und sich tatsächlich seinem Wunsche gemäß verhält, sich dennoch bewusst ist, sich nicht so verhalten zu haben, wie es sich verhalten soll«. [En06] 6

Was dieses Zitat heute bedeuten könnte, wird in den folgenden Randnummern an Beispielen aufgezeigt, die zugleich aufzeigen, dass verdachtsunabhängige Polizeikontrollen dann kein rechtliches Problem darstellen, wenn das "Rechtsempfiden der Bevölkerung" daran keinen Anstoß nimmt.

01.8.1 Polizeikontrollen nach Attentatsdrohung anl. eines Länderspiels

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Am 13. November 2015 ereigneten sich in Paris an fünf verschiedenen Orten islamistisch motivierte Attentate. Einer dieser Anschläge richtete sich gegen die Zuschauer eines Fußballspiels im Stade de France. Vier Tage später sollte in Hannover ein Freundschaftsspiel zwischen der deutschen und der niederländischen Fußballnationalmannschaft ausgetragen werden. Es sollte ein Fußballspiel als »Symbol für Freiheit und Demokratie« werden, doch der Sport musste sich dem Terror beugen: Aus Sicherheitsgründen wurde das Spiel knapp anderthalb Stunden vor dem geplanten Anpfiff abgesagt.

[Beispiel:] Nachdem das Fußballspiel abgesagt worden war, und die anströmenden und bereits an den Kassen wartenden Fußballfreunde aufgefordert wurden, den Stadionbereich weiträumig zu verlassen, erging an die bereits am Einsatzort positionierten polizeilichen Einsatzkräfte die Weisung, nicht nur möglichst viele Personen- und Fahrzeugkontrollen durchzuführen, sondern auch in mitgeführte Taschen, Rucksäcke und auch in Kofferräume der Pkw kontrollierter Fahrzeugführer Nachschau zu halten, um der Öffentlichkeit zu signalisieren, dass die Polizei alles im Rahmen ihrer Möglichkeiten stehende unternimmt, um die möglicherweise bereits am Einsatzort anwesenden bzw. noch zum Fußballstadion eilende Täter zu ermitteln.

Können solche verdachtsunabhängigen Kontrollen auf der Grundlage bestehenden Polizeirechts durchgeführt werden?

Hier wird davon ausgegangen, dass solche Kontrollen nicht nur in unmittelbarer Nähe des Stadions, sondern auch im weiteren Umfeld und auf Zufahrtsstraßen durchgeführt wurden. Die Fragen, die im hier zu erörternden Sachzusammenhang zu erörtern sind, lauten:

  • Welche Befugnis erlaubt es der Polizei, solche Kontrollen durchzuführen?

  • Wie sind Personen zu behandeln, die sich weigern, der Polizei die Nachschau in mitgeführten Sachen zu ermöglichen?

Die Antwort auf solch eine Frage fällt schwer, denn es ist fraglich, ob dazu in den Länderpolizeigesetzen überhaupt eine spezialgesetzliche Regelung zur Verfügung steht.

Wer solch eine spezialgesetzliche Regelung für unverzichtbar hält, der wird mit viel Argumentationsgeschick und viel Phantasie nachweisen müssen, dass es sich bei dem Fußballstadion zum Zeitpunkt der Absage des Fußballspiels und der sich daran anschließenden polizeilichen Maßnahmen tatsächlich um einen »gefährlichen Ort« im Sinne polizeirechtlicher Befugnisse gehandelt hat, und deshalb alle Personen, die sich am oder in unmittelbarer Nähe des Fußballstadions befanden, angehalten und kontrolliert werden konnten, einschließlich der notwendig werdenden Inaugenscheinnahme des mitgeführten Gepäcks und der Kofferräume von Pkw.

Noch größere Schwierigkeiten dürfte es bereiten, solche Kontrollen im weiteren Umfeld des Stadions zu rechtfertigen, denn irgendwo muss der »gefährdete Ort« ja wohl enden, und nach der Rechtssprechung muss solch ein gefährdeter Ort zumindest »überschaubar« sein.

Wie dem auch immer sei.

Für solche Fälle gibt es in jedem Polizeigesetz eine Generalklausel, auf die immer dann zurückgegriffen werden kann, wenn eine erforderliche polizeiliche Maßnahme nicht spezialgesetzlich geregelt ist, dennoch aber dringend einer rechtlichen Lösung zugeführt werden muss, denn Polizeiwillkür darf es in einem Rechtsstaat nicht geben, siehe § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse; Begriffsbestimmung).

Hier wird davon ausgegangen, dass die Ermächtigungsvoraussetzungen der polizeilichen Generalklausel greifen, denn die sind gering. Außerdem kann davon ausgegangen werden, dass sich keine kontrollierte Person in Kenntnis des Kontrollgrundes geweigert hätte, den Aufforderungen der Polizei Folge zu leisten.

Und wenn sich eine kontrollierte Person tatsächlich geweigert hätte, solch eine Kontrollmaßnahme zu dulden, nachdem sie über den Grund der Kontrolle belehrt wurde, spätestens dann kann angenommen werden, dass solch ein »ablehnendes« Verhalten zumindest von der Mehrheit der Bevölkerung nicht gebilligt worden wäre, denn die kennt in solchen Ausnahmefällen nur einen Wunsch: zu sehen, dass die Polizei alles im Rahmen ihrer Möglichkeiten tut, um Sicherheit gewährleisten zu können.

Und wenn sich Personen dennoch geweigert hätten, zum Beispiel die Nachschau der Polizei im mitgeführte Rucksäcke zu dulden, dann - so zumindest die hier vertretene Rechtsauffassung - wäre es im Hinblick auf die gegebene polizeiliche Ausnahmesituation sicherlich zulässig gesehen, die Maßnahme der Nachschau erforderlichenfalls sogar zu erzwingen.

Warum das so ist, dass wurde bereits oben erörtert, siehe Hand Kelsen und das Prinzip der Zuordnung.

Außerdem:

Polizeiliche Maßnahmen, die auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel ersassen werden, siehe § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse; Begriffsbestimmung), können mit Zwang durchgesetzt werden, wenn das erforderlich und verhältnismäßig ist, was in oben geschilderten Ausnahmesituationen nach der hier vertretenen Rechtsauffassung anzunehmen ist. .

Mit anderen Worten:

Es gibt Anlässe, die so speziell sind, dass sie spezialgesetzlich nicht geregelt sein können, von der Polizei aber dennoch mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln gehandhabt werden müssen, oder, wie dies das folgende Beispiel illustriert, um ein schwer beschädigtes Sicherheitsgefühl der Allgemeinheit wieder in normale Bahnen bringen zu können.

Mehr dazu in den folgenden Randnummern.

01.8.2 Razzien im Anschluss an die Ereignisse i.d. Silvesternacht 2015/16

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Im Anschluss an die Ereignisse auf der Domplatte in Köln in der Silvesternacht 2015/16 kam es nicht nur in Köln, sondern auch in anderen Städten, zu einer Vielzahl von Kontrollmaßnahmen, die sich vorrangig gegen Personen richteten, die dem äußeren Erscheinungsbild nach aus dem nordafrikanischen Raum oder aus anderen Staaten nach Deutschland gekommen waren, um hier Asyl zu finden.

In Düsseldorf stellten in der ersten Januarhälfte 2016 zum Beispiel Hunderte Polizisten das sogenannte »Maghreb-Viertel« auf den Kopf, um Kleinkriminelle aufzufinden, die sich dort versteckt haben sollten.

In einer Meldung auf sueddeutsche.de vom 17.01.2016 heißt es u.a.:

300 Beamte, 294 kontrollierte Personen, 40 Festnahmen:

Ergänzend dazu heißt es:

Schon länger hatte die Polizei in Düsseldorf das sogenannte Maghreb-Viertel im Stadtteil Oberbilk im Blick. Es gilt als Treff von Taschendieben, Straßenräubern und Drogendealern. Am Samstagabend nun durchsuchten rund 300 Polizisten Lokale und Spielkasinos in den marokkanisch geprägten Vierteln. Insgesamt überprüfte die Polizei nach eigenen Angaben 18 Etablissements und 294 Personen, »vorwiegend Männer nordafrikanischer Abstammung«. 40 von ihnen wurden vorläufig festgenommen; 38, weil sie sich illegal im Land aufhalten könnten. Ein Mann sei bereits zur Abschiebung ausgeschrieben worden und ein weiterer wegen Hehlerei festgenommen. Die Beamten zeigten sieben Personen wegen Drogendelikten und eine wegen Diebstahls, Betruges und eines möglichen Verstoßes gegen das Waffengesetz an. Sie fanden zudem sechs Mobiltelefone, die aus Straftaten stammten. [En07] 7

In anderen Medien hieß es ebenfalls, dass diese Razzien nichts mit den Ereignissen auf der Domplatte zu tun hätten.

Wie dem auch immer sei.

Es kann davon ausgegangen werden, dass auch andernorts vermehrt Personen von der Polizei kontrolliert wurden, die dem äußeren Erscheinungsbild nach aus den Maghreb-Staaten, also aus dem nordafrikanischen Raum oder aus anderen Ländern Afrikas stammten.

Mit anderen Worten:

Ob es sich dabei um »Racial Profiling« gehandelt haben könnte, diese Frage wurde nach den Silvesterereignissen auf der Kölner Domplatte damals gar nicht gestellt. Sie wäre von einer aufgebrachten Öffentlichkeit auch nicht verstanden worden.

Dass es nicht zu Verwaltungsstreitverfahren gekommen ist, dürft der hohen Wahrscheinlichkeit zuzusprechen sein, dass die kontrollierten Personen gar keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit polizeilichen Einschreitens aufkommen lassen konnten, weil in ihren Heimatländern polizeiliche Befugnisse für solche Kontrollmaßnahmen wahrscheinlich gar nicht benötigt werden.

Warum sollte das in Deutschland nicht auch so sein?

Das vermag aber dennoch keine Personenkontrollen zu rechtfertigen, die sich gegen Personen richten, die erkennbar einer ethnischen Minderheit angehören.

Wie dem auch immer sei.

Die Thematik des »Racial Profiling« wird weiter unten erörtert. Vorab sei nur der Hinweis erlaubt, dass Kontrollen auf der Grundlage ethnischer Merkmale (Hautfarbe, Kleidung etc.) rechtswidrig sind, siehe Art. 3 Abs. 1 GG.

01.8.3 Personenkontrollen auf Weihnachtsmärkten nach Attentat in Berlin

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Nach dem Attentat auf dem Weihnachtsmarkt in Berlin, der 12 Menschen das Leben kostete, entschloss sich die Polizei bundesweit dazu, auf Weihnachtsmärkten nicht nur eine verstärkte »waffenstrotzende« Polizei zu zeigen, sondern dort eingesetzte Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte auch mit der Durchführung von Personenkontrollen zu beauftragen, wozu auch die Nachschau in mitgeführten Taschen und Rucksäcken gehörte.

Beschwert hat sich, so zumindest meine Wahrnehmung, niemand gegen diese Form polizeilicher Maßnahmen, deren Ziel es war, für mehr »Sicherheit auf Weihnachtsmärkten« zu sorgen. Unbeantwortet blieb in diesem Zusammenhang somit auch die Frage nach der Rechtmäßigkeit solcher Kontrollen, denn es darf wohl kaum angenommen werden, dass in allen Städten, in denen Weihnachtsmärkte zur Vorweihnachtszeit gehören, diese Märkte zu »gefährlichen Orten« erklärt wurden.

Und wenn Polizeibeamte bei der Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben auf den Weihnachtsmärkten zu kontrollierende Besucher wie folgt belehrt hätten, dann wäre das mehr als kontraproduktiv gewesen.

Aber entscheiden Sie selbst:

[Belehrungsbeispiel:] Ich bitte Sie, kurz stehen zu bleiben. Damit Sie wissen, worum es geht: Sie befinden sich an einem gefährlichen Ort und an solchen Orten ist die Polizei dazu befugt, ihre Identität festzustellen und sich davon zu überzeugen, dass Sie in Ihrer Handtasche/Ihrem Rucksack keine gefährlichen Gegenstände mitführen. Ich muss Sie also bitten, sich auszuweisen und mir die Nachschau in Ihrer Handtasche/Ihrem Rucksack zu gewähren.

Eine solche Belehrung hätte zum Beispiel ausgereicht, um in NRW auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 3 (Identitätsfeststellung) eine solche Kontrolle durchführen zu können, wenn der Weihnachtsmarkt von der Polizeiführung zuvor als »gefährlichen Ort« eingestuft worden wäre.

Eine solche Einstufung wäre aber nur mit Hängen und Würgen auf der Grundlage der o.g. Befugnis möglich gewesen, denn »Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass auf einer Vielzahl von Weihnachtsmärkten allein in einer Großstadt signifikant viele Straftaten begangen werden, durch die Personen oder der Weihnachtsmarkt als Objekt selbst gefährdet wäre, lagen wohl nicht vor, zumindest reichen für solch eine Einstufung »Vermutungen« nicht aus.

Wie dem auch immer sei.

Zumindest nach meinem Polizeiverständnis wäre es viel zielführender gewesen, das polizeiliche Vorgehen wie folgt zu kommunizieren:

[Belehrungsbeispiel:] Ich bitte Sie, kurz stehen zu bleiben. Sie wissen ja, dass nach dem Attentat in Berlin die Besucher eines Weihnachtsmarktes zurzeit besonders geschützt werden müssen. Ich gehe davon aus, dass Sie damit einverstanden sind, mir einen Blick in Ihre Handtasche/Ihren Rucksack zu gewähren.

Die zu erwartende Antwort lautet:

Selbstverständlich. Ich finde es gut, dass die Polizei für Sicherheit sorgt.

Mit anderen Worten:

Solch eine Aufforderung wäre, den Nachweis einer Ermächtigung vorausgesetzt, ebenfalls auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel möglich gewesen, siehe § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse; Begriffsbestimmung), weil eine spezialgesetzliche Befungnis zumindes im PolG NRW nicht zur Verfügung steht.

Anders ausgedrückt:

Hätte sich die Polizei anders verhalten, hätte das die verängstigte Öffentlichkeit sicherlich nicht mehr verstanden.

Noch anders ausgedrückt:

Es gibt Situationen, in denen werden für banale polizeiliche Maßnahmen keine Befugnisse von davon betroffenen Personen verlangt. In solchen Situationen akzeptieren die Besucher eines Weihnachtsmarktes oder die eines anderen Volksfestes, wo ebenfalls solche Kontrollen durchgeführt wurden, dass sie sich auf eine bestimmte Weise verhalten sollen, weil anders ein Gefühl von Sicherheit nicht aufgebaut werden kann.

Diese Sicht der Dinge wurde bereits vor 57 Jahren von dem wohl bedeutendsten Rechtsgelehrten und Demokratieexperten des 20. Jahrhunderts, Hans Kelsen, vertreten. Das von Kelsen entwickelte »Prinzip der Zuordnung« macht deutlich, dass auch in einem modernen Rechtsstaat ohne »Anwendung menschlicher Vernunft« Recht weder vernünftig angewendet noch mit Vernunft durchgesetzt werden kann.

01.9 Kontrollen als Normalzustand

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Was in Ausnahmesituationen von der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung akzeptiert und für erforderlich und angemessen gehalten wird (Ausnahmen gibt es immer), kann jedoch nicht »eins zu eins« auf Normalzeiten übertragen werden.

Mit anderen Worten:

Was in Ausnahmefällen akzeptiert wird, trifft, wenn Personenkontrollen zum Normalfall werden, wahrscheinlich in der breiten Bevölkerung auf Ablehnung, zumindest dann, wenn sie selbst am eigenen Leib erfahren, dass es kaum noch möglich ist, unkontrolliert mit dem Auto von Münster nach Dortmund oder nach Düsseldorf oder nach Essen, oder nach Osnabrück oder anderswohin zu fahren.

Spätestens dann, wenn verdachtsunabhängige Kontrollen der Polizei zum persönlichen Ärgernis geworden sind, ohne dass die Sicherheitslage solche Kontrollen sinnvoll bzw. zielführend erscheinen lässt, spätestens dann formiert sich Widerstand gegen »lästig gewordenes polizeiliches Kontrollieren«, egal ob man die nun

  • Schleierfahndung

  • Strategische Fahndung
    oder

  • Verdachtsunabhängige Kontrolle zur Kriminalitätsbekämpfung nennt.

Und nun zu einer anderen aber dennoch im engen Sachzusammenhang mit dem bisher Erörterten stehenden polizeilichen Personenkontrolle, bei der ethnische Auffälligkeiten (Hautfarbe, Kleidung etc.) als Motiv für polizeiliches Einschreiten von einschreitenden Polizeibeamten geltend gemacht werden.

02 Racial Profiling und verdachtsunabhängige Kontrollen

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Racial Profiling ist kein Rassismus, sondern als eine polizeiliche Strategie zu verstehen, die sich gegen Personen richtet, denen aufgrund ihres ethnischen Andersseins unterstellt wird, dass von ihnen vermehrt Gefahren für die Innere Sicherheit ausgehen.

Mit anderen Worten:

Racial Profiling beruht auf dem Vorurteil, das Menschen mit anderer Hautfarbe, bzw. Personen, die erkennbar anderen Kulturen angehören, krimineller als Deutsche sind und somit einer intensiven Kontrolle bedürfen.

Solch eine Strategie ist mit Art. 3 GG nicht vereinbar.

Dort heißt es:

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden.

Polizeiliche Maßnahmen, die hauptsächlich mit Argumenten begründet werden, die sich auf die Hautfarbe oder andere Formen erkennbaren Andersseins kontrollierter Personen beziehen, sind rechtswidrig.

Mehr dazu in den folgenden Randnummern unter Einbeziehung der Rechtsauffassung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH).

02.1 EU-Recht 2010

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[EuGH 2010:] Im sogenannten Melki-Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom Juni 2010 stellten die Richter fest, dass nationale Regelungen, welche die Polizei ausdrücklich, faktisch oder auch »versteckt« zum Zweck der Migrationskontrolle zu Personenkontrollen ermächtigen, rechtsstaatlichen Anforderungen der Normenklarheit und der Normenbestimmtheit erfüllen müssen, um willkürliche Kontrollen ausschließen zu können.

Die Richter wiesen darauf hin, dass Befugnisse der Mitgliedsstaaten, die Polizeibehörden dazu ermächtigen, unabhängig vom Verhalten und Vorliegen besonderer Umstände Personen kontrollieren zu können, nur dann in Betracht kommen, wenn die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung erkennbar sei.

Außerdem dürfen solche Kontrollen für davon betroffene Personen nicht belastender als übliche Grenzübertrittskontrollen sein.

Die von der Bundesregierung geltend gemachten Einwände, dass sich verdachtsunabhängige Identitätskontrollen in Grenzgebieten nach Zweck, Inhalt, Art der Durchführung und somit auch von »üblichen« Grenzkontrollen unterscheiden könnten, ließen die EU-Richter nicht gelten [En08] 8.

Mit anderen Worten:

Verdachtsunabhängige Personenkontrollen von Migranten ohne nachvollziehbaren Grund sind sowohl im Grenzbereich (30-km-Tiefe) als auch andernorts nur auf der Grundlage eindeutiger und normenklarer polizeilicher Befugnisse zulässig.

02.2 OVG Rheinland-Pfalz 2012

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Im Oktober 2012 stellten die Richter des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Rheinland-Pfalz fest, dass die Kontrolle einer Person, einzig wegen ihrer Hautfarbe nicht mit dem Gleichheitsgebot des Grundgesetzes vereinbar ist. Dieser Rechtsstreit konnte beendet werden, nachdem Vertreter der Bundespolizei sich für die Kontrolle im Zug entschuldigt hatten. Dies geht aus einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz hervor [En09] 9.

Dieses Urteil hatte der Vorsitzende der deutschen Polizeigewerkschaft als »schöngeistige Rechtspflege« bezeichnet. »Man sieht wieder einmal, die Gerichte machen schöngeistige Rechtspflege, aber richten sich nicht an der Praxis aus. Die Entscheidung sei zu respektieren, die Polizeiarbeit mache sie aber nicht leichter«. [En10] 10

[Hinweis:] Eine solche Aussage in der Öffentlichkeit lässt den Rückschluss zu, dass der Vertreter der Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG) den Art. 3 GG (Gleichheitsgrundsatz) offensichtlich nicht gelesen hat.

02.3 Bundesregierung auf Kleine Anfrage 2012

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Dass Personenkontrollen allein wegen der »ethnischen Herkunft« nicht zulässig sind, kann auch der Antwort der Bundesregierung aus dem Jahr 2012 auf eine Kleine Anfrage der Linksfraktion entnommen werden, in der es u.a. heißt, dass »die äußere Erscheinung einer Person unter Umständen eines von mehreren Kriterien sein könne, die zu einem Handeln der Beamten führen können, niemals jedoch das alleinige Kriterium«.

Sinngemäß heißt es in der Antwort der Bundesregierung, dass 25 Prozent aller unerlaubten Einreisen im Zusammenhang mit dem Transportmittel Bahn festgestellt werden.

Die festgestellten Straftaten zeigen die Erforderlichkeit der diesbezüglichen Ausübung polizeilicher Befugnisse.

[An anderer Stelle heißt es:] »In der Bundespolizei werden entsprechende Hinweise und Anzeigen (vorgetragener Beschwerden gegen verdachtsunabhängige Kontrollen = AR) sehr ernst genommen und mit den zur Verfügung stehenden Mitteln und Verfahren (insbesondere nichtförmliche Beschwerdeverfahren, förmliche Dienst- bzw. Fachaufsichtsbeschwerde bzw. Gerichtsverfahren) einer Klärung zugeführt.«

An anderer Stelle heißt es:

»Die bestehenden Verfahren zur Klärung von möglichem Fehlverhalten durch Beamte der Bundespolizei haben sich bewährt. Darüber hinaus wird die Bundespolizei bereits regelmäßig durch eine Vielzahl nationaler und internationaler Organisationen, welche sich die Wahrung der Menschenrechte im weitesten Sinne zum Ziel gesetzt haben, kontrolliert«. [En11] 11

Aus diesem Grunde sieht die Bundesregierung auch keinerlei Veranlassung, von bewährten Methoden Abstand zu nehmen.

[Hinweis:] Ob diese Aussage der Bundesregierung aus dem Jahr 2012 auch heute noch aufrechterhalten wird, kann bezweifelt werden. Zumindest lässt sowohl das Urteil des VG Köln aus dem Jahr 2015 als auch das Urteil des OVG Münster in gleicher Sache aus dem Jahr 2018, die Position der Bundesregierung zumindest in Frage zu stellen.

Mehr dazu in den folgenden Randnummern.

03 Racial Profiling im Bochumer Hauptbahnhof

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Die nachfolgend skizzierte polizeiliche Einsatzlage ereignete sich im November 2013. Abschließend entschieden wurde darüber jedoch erst im August 2018 durch das OVG Münster.

Insbesondere die Entscheidung des OVG Münster gab und gibt auch heute noch Anlass, sich zu fragen, was die Polizei eigentlich noch darf, wenn sie Personen kontrolliert.

Bevor auf diese Frage eine Antwort gefunden werden kann, ist es jedoch erforderlich, den Anlass zu kennen, über den ein langjähriger Rechtsstreit geführt wurde.

[Anlass:] Am Abend des 12.11.2013, gegen 22.00 h, betrat die später Klage führende Person, bei der es sich erkennbar um einen Mann aus dem nordafrikanischen Raum handelte, die Bahnhofshalle des Hauptbahnhofs Bochum und begab sich zu den Aufgängen zu den Bahnsteigen.

Die Beamten fiel der spätere Kläger auf, weil dieser auffällig verhielt, indem er abrupt stehen blieb, sich seine Kapuze über den Kopf zog, den Kopf senkte und zur Seite schaute, als er an den Beamten vorbeiging, um sich dann hinter einen gläsernen Aufzugsschacht zu stellen und von dort aus die Beamten zu beobachten.

Dieses merkwürdige Verhalten nahmen zwei Beamte der Bundespolizei zum Anlass, die Person zu überprüfen, indem sie den Mann aufforderten, sich auszuweisen.

Der Mann erkundigte sich nach dem Grund bzw. nach der Rechtmäßigkeit der Maßnahme. Währenddessen war die Lebensgefährtin des Klägers, die sich als Rechtsanwältin zu erkennen gab, hinzugekommen und beteiligte sich an der Diskussion.

Als die Beamten die Aufforderung an den Mann wiederholten, sich auszuweisen, bestanden im Gegenzug der Kläger und die Zeugin auf Vorlage des Dienstausweises.

Da der Kontrollbeamte seinen Dienstausweis nicht bei sich führte, begab man sich - weil alle damit einverstanden waren - gemeinsam und freiwillig zur Wache der Bundespolizei, die sich außerhalb der Bahnhofshalle befindet, ohne dass den Beamten vor Ort der Ausweis des Klägers ausgehändigt und somit vor Ort auch nicht kontrolliert werden konnte.

Die Kontrolle des Ausweises erfolgte erst im nahegelegenen Dienstgebäude der Bundespolizei, nachdem der Kontrollbeamte sich mit seinem Dienstausweis als Polizeibeamter ausgewiesen hatte. Die Lebensgefährtin des kontrollierten Mannes kündigte eine Dienstaufsichtsbeschwerde an.

[Dienstaufsichtsbeschwerde:] In der Dienstaufsichtsbeschwerde wurde vorgetragen, dass die Beamten auf den Kläger zugekommen und ihn aufgefordert hätten, sich auszuweisen. Nach dem Grund für die Kontrolle gefragt habe er zur Kenntnis nehmen müssen, dass er aufgrund seiner Hautfarbe kontrolliert worden sei und die Polizei nach Nordafrikanern, Syrern sowie Drogenabhängigen suche, die sich illegal im Bundesgebiet aufhielten. In dieser Situation habe er, der Kläger, die Beamten darauf aufmerksam gemacht, dass er Deutsch mit örtlichem Akzent spreche, so dass er kein Ausländer sein könne. Seine zwischenzeitlich hinzugekommene Lebensgefährtin sei schließlich auch nicht kontrolliert worden.

[Klageerhebung:] Der Kläger wandte sich an das zuständige Verwaltungsgericht mit der Bitte, die Feststellung der Rechtswidrigkeit der durchgeführten Identitätsfeststellung festzustellen. Der Kläger führt dazu aus, die Beamten der Bundespolizei seien in dem belebten Bahnhof zielgerichtet, offensichtlich allein wegen seiner Hautfarbe, auf ihn zugegangen und hätten ihn vor den Augen etlicher Reisender mit den Worten: »Personenkontrolle, Ihren Ausweis bitte!«, angesprochen, während er vor dem Aufzug zum Gleis 5 gestanden habe. Er habe auf die Aussage der Beamten, es handele sich um eine Routinekontrolle, da man nach Nordafrikanern und Syrern suche, entgegnet, nie in diesen Ländern gewesen zu sein. Wahrgenommen habe er die Beamten erstmals, als sie auf ihn zugekommen seien. Anders als von Beklagtenseite vorgetragen, habe er kein Verhalten an den Tag gelegt, welches die Annahme einer Gefahrenlage hätte begründen können; weder habe er seine Kapuze ins Gesicht gezogen noch sich den Blicken der Beamten durch Verstecken hinter dem Aufzugsschacht entzogen bzw. diese von dort aus beobachtet.

Die polizeiliche Maßnahme stelle einen Eingriff in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Der nachhaltige Grundrechtseingriff sowie ein Rehabilitationsinteresse begründeten sein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Personenkontrolle. Die im Bahnhof vorgenommene und von anderen beobachtete Maßnahme habe ihn mit dem Makel des scheinbar gefährlichen Störers versehen. Auch sei nicht ausgeschlossen, dass anlässlich weiterer Aufenthalte im Hauptbahnhof in Bochum abermals seine Identität festgestellt würde.

Als Rechtsgrundlage für die Kontrolle komme, so die Einlassung des Klägers, lediglich § 22 Abs. 1a BPolG in Betracht, denn die Beamten hätten vorrangig feststellen wollen, ob er unerlaubt eingereist sei. Die Maßnahme sei im Übrigen nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 bzw. Nr. 4 BPolG ebenfalls nicht gerechtfertigt. Eine konkrete Gefahr hätten auch die Beamten nicht festgestellt. Ferner sei zu berücksichtigen, dass eine auch nur zum Teil aufgrund der Hautfarbe durchgeführte polizeiliche Maßnahme gegen Art. 3 Abs. 3 GG verstoße.

[Einlassung der Beamten, die die Personenkontrolle durchgeführt haben:] In der Stellungnahme der Beamten heißt es u.a.: Der Kläger habe sich nach Betreten der Bahnhofshalle auffällig verhalten. Nachdem er die Polizei bemerkt habe, habe er seinen Gang gestoppt und in dem überdachten Bahnhof die Kapuze seines Windbreakers über seinen Kopf gezogen. Als er an ihnen vorbei gegangen sei, habe er die Kapuze auf der ihnen zugewandten Seite ins Gesicht gezogen und auf den Boden geschaut. Er habe dann bei einem der Fahrstuhlschächte gestoppt und den Schacht als Sichtschutz genutzt, während er hinter dem Schacht hervorgeschaut und sie beobachtet habe. Das äußere Erscheinungsbild des Klägers habe auf einen afrikanischen Migrationshintergrund schließen lassen. Er habe eine braune weit geschnittene, knöchellange Hose, zerschlissene Sportschuhe und einen grünen Windbreaker und einen längeren Kinnbart getragen, wie dies auch bei Personen aus der islamistischen/salafistischen Szene der Fall sei.

In der Stellungnahme der Kontrollbeamten heißt es weiter, dass das Lagebild der Bundespolizei Bochum unter anderem durch die zunehmenden Migrationsbewegungen aus dem afrikanischen Raum und zudem durch die salafistische Szene geprägt sei, die den Bahnhof für Reisebewegungen nutze.

So sei im Dezember 2012 in Bochum ein hochrangiger Al-Quaida-Unterstützer festgenommen worden. Das Verhalten des Klägers habe – vor diesem Hintergrund - einen ausreichenden Gefahrenverdacht für eine Identitätsfeststellung nach § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG begründet. Der Kläger habe sich im Gefahrenbereich eines Schutz- und Sicherungsobjektes aufgehalten und personenbezogene Gründe für die Maßnahme hätten vorgelegen. Die Lebensgefährtin der kontrollierten Person, die sich als Rechtsanwältin vorgestellte, habe den Beamten eine rassistisch motivierte Kontrolle vorgeworfen, wiederholt den polizeirechtlichen Gefahrenbegriff erläutert, ihn unter Druck gesetzt und die Vorlage seines Dienstausweises verlangt.

[Einlassung der Polizeibehörde:] Die beklagte Polizeibehörde Bochum trug vor, die Klage abzuweisen. Sie macht zur Begründung zunächst Ausführungen zur allgemeinen Lage am Hauptbahnhof Bochum, insbesondere zu Taschen- und Handgepäckdiebstählen, illegaler Migration, Extremismus sowie zu der Betäubungsmittel- und Trinkerszene. Es sei eine Zunahme von Eigentumsdelikten in Form von Taschen- und Handgepäckdiebstählen in Zügen und auf Bahnhöfen festzustellen. Diese würden in bis zu Zweidritteln der Fälle von männlichen Tätern (von 20 Jahren bis Mitte 30) begangen, die aus Nordafrika stammten.

Personen mit dieser Herkunft agierten im Bereich des Bahnhofs ferner als Dealer. Auch hätten die Sicherheitsbehörden in der zweiten Jahreshälfte 2013 eine Zunahme der Reisetätigkeit von Personen festgestellt, die als islamistische Gefährder eingestuft seien. In Bochum gebe es eine vom Verfassungsschutz als extremistisch bewertete aktive salafistische Szene.

Ergänzend zur Gefährdungslage im Bochumer Hauptbahnhof räumte die Beklagte [Polizei Bochum] ein, dass der Hauptbahnhof nicht mehr explizit als gefährdetes Objekt ausgewiesen sei, aber auf der Strecke zwischen den beiden so eingestuften Hauptbahnhöfen in Essen und Dortmund liege. Ein Lagebild ergebe sich zudem auch durch die tägliche Beurteilung vor Ort, so dass das Verhalten des Klägers im Zusammenhang mit den damaligen Lageerkenntnissen die Voraussetzungen für die Maßnahme begründet habe. Der Kläger habe sich nach Angaben der eingesetzten Beamten nach Betreten des Hauptbahnhofs auffällig verhalten. Konkret habe er sich so verhalten, als ob er etwas zu verbergen gehabt habe und nicht habe erkannt werden wollen. So habe er seine Gehgeschwindigkeit deutlich verlangsamt bzw. sei stehen geblieben, nachdem er die Beamten gesehen habe. Nach Bemerken der Beobachtung habe er in der Bahnhofshalle die Kapuze seines Windbreakers aufgesetzt. Während er in Richtung der Bahnsteige an den Beamten vorbei gegangen sei, habe er sich die Kapuze tief ins Gesicht gezogen und sein Gesicht abgewandt bzw. den Kopf etwas nach unten geneigt. In Höhe der Aufgänge zu den Bahnsteigen sei der Kläger stehen geblieben. Es habe für die Beamten so ausgesehen, als ob der Kläger den Aufzugschacht als Sichtschutz nutzte, um sich zu verstecken. Da der Aufzugschacht von Glas umgeben sei, hätten die Beamten sehen können, dass der Kläger sie von dort beobachtet habe. So habe er ab und zu links und rechts am Aufzugschacht vorbei zu den Beamten geschaut. Aufgrund dieses Verhaltens des Klägers, seines äußeren Erscheinungsbildes - der dunkelhäutige Kläger habe eine weit geschnittene Hose und einen Kinnbart getragen –, seines Alters sowie der polizeilichen Erkenntnisse habe der Verdacht bezüglich der Begehung oder Verdeckung einer Straftat nahegelegen. Nach kriminalistischer Erfahrung seien es regelmäßig Taschendiebe, Drogendealer und Drogenabhängige, die ein Erkanntwerden verhindern wollten. Auch Vorbereitungshandlungen in Bezug auf einen extremistischen Anschlag seien nicht ausgeschlossen gewesen. Ferner komme es am Hauptbahnhof zu Straftaten durch Verstöße gegen Vorschriften des Passgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes, für deren Verfolgung die Bundespolizei insbesondere nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 BPolG ebenfalls zuständig sei.

Vor diesem Hintergrund hätten sich die Beamten zu der Maßnahme gegenüber dem Kläger veranlasst gesehen. Das Anhalten und Herausgabeverlangen von Personaldokumenten stelle den Beginn einer Identitätsfeststellung dar, die von § 23 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 3 S. 2 BPolG bzw. von § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG gedeckt sei. Die Identitätsfeststellung habe hier der Aufklärung eines begründeten Gefahrenverdachts dienen sollen. Nach der Aufforderung an den Kläger, sich auszuweisen, habe man sich dann einvernehmlich auf die Wache begeben, wo nach Vorlage des Dienstausweises durch einen der Kontrollbeamten der Kläger kurz seinen Personalausweis vorgezeigt habe. Auf die Aushändigung des Ausweises durch den Kläger sei aus Gründen der Deeskalation verzichtet worden. Auch habe der Umstand, dass der Kläger sich offenkundig nur am Bahnhof aufgehalten habe, um auf seine Lebensgefährtin zu warten, zu der Feststellung geführt, dass keine Verdachtsmomente mehr vorlagen. Aus diesen Gründen sei eine weitere Fortsetzung der Identitätsfeststellung nicht erforderlich gewesen.

[Hinweis:] Soweit die zu beurteilende polizeiliche Einsatzlage, die in einem langjährigen Verwaltungsstreitverfahren, das sich über zwei Instanzen erstreckte, einer rechtlichen Klärung zugeführt wurde.

Bevor die Rechtsauffassung der Erstinstanz, des angerufenen Verwaltungsgerichtes Köln, dargestellt wird, bitte ich Sie, sich in die Rolle eines so genannten »objektiven Beobachters« zu versetzen. Das ist eine Person, die keine juristischen Maßstäbe, sondern lediglich ihre Vernunft gebraucht, um intuitiv entscheiden zu können, ob das, was oben skizziert wurde, vernünftig und somit rechtmäßig oder aber unvernünftig und somit unrechtmäßig war.

Wenn Sie ihre Rechtsauffassung als beurteilendes »vernünftiges« Wesen getroffen haben, bitte ich Sie, Ihre Rechtsauffassung mit den Rechtsauffassungen der Verwaltungsgerichte abzugleichen, die über diesen Vorgang erstinstanzlich zu entscheiden hatten.

Mehr dazu in den folgenden Randnummern.

03.1 VG Köln 2015

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Über den oben skizzierten polizeilichen Lebenssachverhalt entschied das VG Köln mit Urteil vom 10.12.2015 - 20 K 7847/13. Das Urteil kann über den folgenden Link in Gänze eingesehen werden.

Urteil VG Köln

Im Folgenden werden die das Urteil tragenden Aussagen vorgestellt und mit ergänzenden Anmerkungen versehen, die als solche gekennzeichnet sind.

[Rn. 39:] Die Klage ist nur teilweise begründet.

[Rn. 40:] Die am 12.11.2013 durchgeführte polizeiliche Maßnahme stellt sich nur insoweit als rechtswidrig dar, als durch die Beamten der Bundespolizei auf der Wache der Personalausweis des Klägers kontrolliert wurde.

[Persönliche Anmerkung:] Von Personen, die dazu bereit sind, freiwillig den Kontrollbeamten zu folgen, um in einem polizeilichen Dienstgebäude den Dienstausweis des Kontrollbeamten einsehen zu können, müssen es sich gefallen lassen, dass die Polizei wissen muss, mit wem sie es zu tun hatte.

Ob dafür auf die Kontrollbefugnis zurückgegriffen werden kann, auf die die Personenkontrolle zum Beginn der Maßnahme gestützt wurde, darüber lässt sich streiten. Festzustellen ist aber, dass die Person freiwillig mit zur Polizeiwache kam, um sich dort durch die Einsichtnahme in den Dienstausweis des Beamten davon überzeugen zu können, tatsächlich von einem Polizeibeamten angesprochen worden zu sein.

Wie dem auch immer sei.

Festzustellen ist, dass es zu einem wesentlichen Element rechtsstaatlichen polizeilichen Handelns gehört, dass eine Behörde und somit auch die für diese Behörde handelnden Amtswalter nachweisen können müssen, gegen wen sie polizeiliche Maßnahmen getroffen haben, wenn davon auszugehen ist, dass solch ein Nachweis einer Personenkontrolle erforderlich sein könnte.

Mit anderen Worten:

Amtswalter, die nicht dazu in der Lage sind, auf Verlangen zu einem späteren Zeitpunkt nachweisen zu können, gegen wen sie wann und wo polizeiliche Maßnahmen getroffen haben, gefährden oftmals die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen. Diese Gefahr galt es im o.g. Fall zu begegnen, indem durch die Feststellung der Personalien der Person der Nachweis möglich ist, dass diese Person tatsächlich von der Polizei kontrolliert wurde.

Wird darauf verzichtet, verliert die Polizei die Fähigkeit, bei Bedarf nachweisen zu können, welche Person es tatsächlich war, zumal damit zu rechnen war, dass diese Person später behaupten würde, dass einschreitende Polizeibeamte geltendes Recht missachtet hätten.

Anders ausgedrückt:

Polizeibeamte, die eine Person entlassen, ohne deren ladungsfähige Anschrift festgestellt zu haben, obwohl das erforderlich gewesen wäre, gefährden die »Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen«, einem anerkannten Rechtsgut der Allgemeinheit.

Dazu später mehr.

Zuerst einmal zu den Ausführungen im Urteil des VG Köln, die das Verhalten der Bundespolizei am Kontrollort betreffen, also die Personenkontrolle im Hauptbahnhof Bochum.

Diesbezüglich heißt es in der Randnummer 41 des Urteils des VG Köln wie folgt:

[Rn. 42:] Die Aufforderung zur Ausweisvorlage zum Zwecke der Identitätsfeststellung war auf der Grundlage des § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG gerechtfertigt.

[Rn. 43:] Nach § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG kann die Bundespolizei die Identität einer Person feststellen, wenn die Person sich u.a. in einer Anlage oder Einrichtung der Eisenbahnen des Bundes (§ 3 BPolG) aufhält und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort Straftaten begangen werden sollen, durch die in oder an diesem Objekt befindliche Personen oder das Objekt selbst unmittelbar gefährdet sind, und die Feststellung der Identität auf Grund der Gefährdungslage oder auf die Person bezogener Anhaltspunkte erforderlich ist.

Mit anderen Worten:

Unter den Voraussetzungen dieser Ermächtigung können verdachtsunabhängige Personenkontrollen durchgeführt werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an so genannten »gefährlichen Orten« Straftaten begangen werden sollen, durch die in oder an diesen Objekten befindliche Personen oder diese Objekte selbst unmittelbar gefährdet sind, und die Feststellung der Identität auf Grund der Gefährdungslage oder auf die Person bezogener Anhaltspunkte erforderlich ist.

Ob diese Voraussetzungen an die Örtlichkeit tatsächlich gegeben waren, wird im Urteil an anderer Stelle erneut aufgegriffen.

Da aber, selbst nach Einlassung der Polizei Bochum der Hauptbahnhof Bochum nicht mehr als ein »gefährlicher Ort« eingestuft war, dürfte es auch einem Richter nicht möglich sein, den Hauptbahnhof Bochum entsprechend aufzuwerten.

Wie dem auch immer sei.

Im Urteil heißt es weiter:

[Rn. 44:] Unter Identitätsfeststellung wird die Erhebung und Überprüfung derjenigen Personalien einer Person verstanden, aus denen sich die Identität des Betroffenen ergibt, d.h. Zielrichtung der Maßnahme muss – anders als bei der Befragung nach § 22 BPolG – die Identifizierung sein. Die Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Passes genügt in jedem Fall, sofern keine konkreten Anhaltspunkte für dessen Fälschung, Verfälschung oder sonstige Unstimmigkeiten wie etwa Verdacht des unrechtmäßigen Besitzes vorliegen.

[Rn. 46:] § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG gestattet Identitätsfeststellungen im Zusammenhang mit polizeilichen Schutz- und Sicherungsaufgaben an besonders gefährdeten Objekten, die durch die Norm abschließend aufgezählt sind, so u.a. in Anlagen oder Einrichtungen der Eisenbahnen des Bundes (§ 3 BPolG).

[Rn. 47:] Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 BPolG hat die Bundespolizei die Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die den Benutzern, den Anlagen oder dem Betrieb der Bahn drohen. Bahnanlagen sind nach § 4 Abs. 1 der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) u.a. Grundstücke und Bauwerke einer Eisenbahn und damit u.a. Bahnhofsgebäude.

[Rn. 48:] Der Kläger hat sich unstreitig im Hauptbahnhof Bochum aufgehalten.

[Rn. 49:] Aufgrund ihrer Zweckbestimmung sind Bahnhöfe nach § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG als latent gefährdete Objekte eingestuft. Die Anwendung der Norm erfordert daher keine konkrete Gefahr, sofern die Tatbestandsmerkmale vorliegen und die Maßnahme erforderlich ist.

[Hinweis:] Diese Sichtweise ignoriert die Einlassung der Polizei Bochum, der entnommen werden kann, dass es sich bei dem Hauptbahnhof Bochum nicht um einen »gefährlichen Ort« handelt.

[Rn. 50:] § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG setzt das Vorliegen von Tatsachen voraus, die die Annahme rechtfertigen, dass in oder an dem Objekt Straftaten begangen werden, durch die Personen in den Objekten oder die Objekte selbst unmittelbar gefährdet werden.

[Rn. 51:] Tatsachen in diesem Sinne können eigene Beobachtungen und Erkenntnisse sowie Informationen anderer Behörden, eingehende Hinweise oder Anzeigen sein, die eine bestimmte Verdachtslage begründen. Nicht ausreichend sind reine Vermutungen. Als Straftaten kommen nur solche in Betracht, die einen inhaltlichen Zusammenhang zum Schutz- und Sicherungsauftrag der Bundespolizei entfalten, wie beispielsweise Eigentumsdelikte, Anschläge oder sonstige Körperverletzungsdelikte.

[Rn. 53:] Die Beklagte [hier die Bundespolizei = AR] hat hinreichend nachvollziehbare Fakten dargelegt, aus denen sich ergibt, dass im Bereich des Hauptbahnhofs in Bochum derartige Straftaten begangen wurden bzw. deren Begehen künftig zu erwarten ist. Sie hat insoweit auf eigene Lageerkenntnisse betreffend Drogenkriminalität, Taschen- und Handgepäckdiebstähle verwiesen und zur Untermauerung die polizeiliche Kriminalstatistik Tatort Bochum für den Zeitraum 01.07. bis 31.10.2013 und hinsichtlich der dargelegten Zunahme von Eigentumsdelikten die @rtus-Bund Recherche Tatort Bochum vorgelegt.

[Bei der @rtus-Bund-Datei und der @rtus-Recherche handelt es sich um Datenbanken, die von der Bundespolizei benutzt werden können = AR.].

Sie hat dazu ferner ausgeführt, dass gerade Taschendiebstahlshandlungen und auch Diebstähle in Zügen mehrheitlich von männlichen Tätern im Alter von ca. 20 Jahre bis Mitte 30 begangen werden, die aus Nordafrika, aber auch aus Schwarzafrika stammten. Dieser Personenkreis bildet nach den Erkenntnissen der Beklagten auch die Haupttätergruppe im Bereich Drogenkriminalität, soweit es um den Verkauf von Drogen geht. Mobil agierende Dealer pendelten u.a. zwischen Essen und Hagen.

[Rn. 54:] Darüber hinaus hat die Beklagte [die Polizei Bochum = AR] die Annahme einer Gefährdungslage auch auf Erkenntnisse zum Extremismus/Islamismus gestützt. Zwar hat die Beklagte im Zeitpunkt der streitgegenständlichen Maßnahme die Gefährdungslage im Zusammenhang mit dem islamistischen Terrorismus in Bezug auf den Hauptbahnhof in Bochum geringer eingeschätzt als noch Ende 2010 und auch geringer als beispielsweise für die Hauptbahnhöfe Essen und Dortmund (...). Dennoch hat sie auch insoweit auf eine Gefährdungslage – vor dem Hintergrund einer in Bochum existenten islamistischen/salafistischen Szene – abgestellt, die für den Hauptbahnhof Bochum von Relevanz ist.

[Rn. 55:] Nicht erfasst sein dürften insoweit allerdings die in § 12 Abs. 1 Nr. 2 BPolG genannten Straftaten, da es sich bei Verstößen u.a. gegen das AufenthG nicht um gefährdende Straftaten handelt.

[Rn. 56:] Die - auf Tatbestandsebene verlangte – Erforderlichkeit der Maßnahme gegenüber dem Kläger hat die Beklagte hier nicht auf die benannte Gefährdungslage gestützt, sondern auf personenbezogene Anhaltspunkte. Derartige Anhaltspunkte können sich insbesondere aus den Umständen oder dem Ort des Antreffens sowie aus dem Verhalten des Betroffenen ergeben.

[Rn. 57:] Die Beamten der Beklagten haben hier zu Recht ein Verhalten des Klägers angenommen, dass vor dem Hintergrund der benannten Tatsachenlage die Erforderlichkeit der Identitätsfeststellung des Klägers zunächst begründete.

[Rn. 58:] Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme sowie der Gesamtwürdigung der Geschehnisse und des Vorbringens der Beteiligten ist die Kammer zu der Überzeugung gelangt, dass die Beamten der Beklagten zutreffend von einem ungewöhnlichen bzw. auffälligen Verhalten des Klägers ausgingen.

[Rn. 59:] Die Kammer folgt insoweit den glaubhaften Angaben der Zeugen POK N. und PHM X.

Diese haben schlüssig und nachvollziehbar das Verhalten des Klägers nach Betreten des Bahnhofs am 12.11.2013 beschrieben.

[Rn. 60:] So hat der Zeuge POK N. bereits in seiner schriftlichen Stellungnahme vom 20.12.2013 - und damit zeitnah zur Maßnahme - detailliert geschildert, dass der Kläger - nachdem er die Bahnhofshalle betreten und sie bemerkt habe - seinen Gang gestoppt und in dem überdachten Bahnhof die Kapuze seines Windbreakers über seinen Kopf gezogen habe. Als er dann an ihnen vorbei gegangen sei, habe er die Kapuze auf der ihnen zugewandte Seite ins Gesicht gezogen und auf den Boden geschaut. Er habe bei einem der Fahrstuhlschächte gestoppt und den Schacht als Sichtschutz genutzt, während er hinter dem Schacht hervorgeschaut und sie beobachtet habe.

[Rn. 61:] Der Zeuge hat diese Wahrnehmungen bezüglich des Klägers in der mündlichen Verhandlung glaubhaft bekräftigt. Er hat nochmals dargelegt, den Kläger wahrgenommen zu haben, als dieser den Bahnhof betreten habe. Die Kapuze habe der Kläger über den Kopf gezogen, als er an ihnen vorbei gegangen sei, anschließend habe dieser sich - aus seiner Sicht hinter dem Aufzugsschacht - gewissermaßen verborgen. Er – der Zeuge - habe aufgrund dessen mehrere Verdachtsaspekte im Kopf gehabt. Er sei aber durch das Auftreten der Zeugin L. nicht mehr dazu gekommen, die Verdachtsmomente gegenüber dem Kläger zu erwähnen.

[Rn. 62:] Die Ausführungen des Zeugen POK N. sind durch die glaubhaften Angaben des Zeugen PHM X. bestätigt worden. Dabei wirkten die Aussagen der Zeugen nicht abgesprochen. Denn das gleichermaßen wahrgenommene auffällige Verhalten des Klägers führte bei den Zeugen zu doch nicht völlig deckungsgleichen Bewertungen. So führte der Zeuge PHM X. aus, er habe sich gedacht, was das denn für ein Verhalten sei. Er habe das Verhalten als sehr merkwürdig, gewissermaßen fast schon als eine Provokation empfunden. Er hätte den Kläger auch nicht gleich kontrolliert, sondern erst noch abgewartet. In der Regel werde aber eine Person, die sich so verhalte wie der Kläger, kontrolliert. Die Angaben des Zeugen PHM X. wirkten dabei besonders lebensnah und authentisch.

[Rn. 63:] Die Angaben des Klägers und der Zeugin L. waren nicht geeignet, die Angaben der Zeugen POK N. und PHM X. zu entkräften.

Nach weiterer Prüfung der Einlassungen aller Verfahrensbeteiligten zu den Gegebenheiten unmittelbar vor Beginn der Personenkontrolle heißt es im Urteil weiter:

[Rn. 66:] Es ist danach nichts dafür ersichtlich, dass die Beamten der Beklagten von einer unzutreffenden Tatsachenlage ausgegangen sind.

[Rn. 67:] Die hier getroffene Anordnung der Ausweisvorlage ist dementsprechend nicht zu beanstanden.

[Rn. 68:] Ermessenfehler sind nicht ersichtlich. Der Umstand, dass die Beamten der Beklagten nicht nur die Lageerkenntnisse und das Verhalten des Klägers, sondern auch sein äußeres Erscheinungsbild – das in der von der Beklagten dargelegten Form als zwischen den Beteiligten unstreitig angesehen werden kann - in die Beurteilung und Entscheidung mit einbezogen haben, stellt keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 GG dar. Liegen Erkenntnisse vor, dass Delikte von Personen aus bestimmten Herkunftsländern bzw. von Personen mit einem bestimmten äußeren Erscheinungsbild begangen werden, ist es nicht zu beanstanden, wenn derartige äußere Merkmale, die diesem Täterkreis zuzuordnen sind, sei es beispielsweise die Hautfarbe, das Alter, das Geschlecht und auch die Kleidung bei der Entscheidung mit berücksichtigt werden. Hingegen darf die Hautfarbe des Betroffenen nicht das ausschlaggebende Kriterium für eine Ausweiskontrolle sein.

[Rn. 70:] Nach obigen Ausführungen kann im vorliegenden Fall nicht davon ausgegangen werden, dass die Hautfarbe des Klägers das alleinige bzw. ausschlaggebende Kriterium für die Anordnung der Ausweisvorlage war.

[Rn. 71:] Soweit die Beklagte die Maßnahme (auch) auf § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG gestützt hat, ist dies ebenfalls nicht zu beanstanden.

[Hinweis:] Die Rechtmäßigkeit der Personenkontrolle zur Abwehr einer Gefahr im Sinne von § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG wird im Urteil des VG Köln wie folgt begründet:

[Rn. 72:] Gem. § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG kann die Bundespolizei zur Abwehr einer Gefahr die Identität einer Person feststellen.

[Rn. 73:] Zwar kann das Vorliegen einer konkreten Gefahr hier nicht festgestellt werden. Auch bestehen nach zum Teil vertretener Ansicht Zweifel, ob die Identitätsfeststellung überhaupt ein taugliches Mittel zur Abwehr konkreter Gefahren ist.

[Rn. 75:] Identitätsfeststellungen auf dieser Grundlage sind aber jedenfalls als sogenannte Gefahrerforschungseingriffe zulässig. Besteht ein durch Tatsachen begründeter Gefahrenverdacht, das heißt, hält die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein einer Gefahr für möglich, ist sich aber nicht sicher, so ist sie berechtigt, Maßnahmen zu treffen, die zur weiteren Erforschung und Aufklärung des Sachverhalts erforderlich sind.

[Rn. 76:] Insofern stellt der Gefahrerforschungseingriff eine vorläufige Maßnahme dar; der Adressat der Maßnahme wird vorsorglich für den Fall des Vorliegens einer Gefahr bis zu dem Zeitpunkt in Anspruch genommen, an dem das Vorliegen einer Gefahr negiert werden kann. Bestätigt sich der Verdacht nicht, ist die Maßnahme sofort abzubrechen.

[Rn. 78:] Die Sachlage, wie sie sich für die Beamten nach obigen Ausführungen darstellte, begründete die Annahme eines Gefahrenverdachtes hinsichtlich der Begehung von Straftaten und rechtfertigte daher die Aufforderung zur Ausweisvorlage als Gefahrerforschungseingriff. Unbeachtlich war insoweit, dass die Beamten dabei zugleich auch Aspekte gedanklich nicht ausgeschlossen haben, die den Bereich der Strafverfolgung – hier von Straftaten nach dem AufenthG – betrafen.

[Rn. 79:] Zur Klarstellung sei darauf hingewiesen, dass ein Handeln auf der Grundlage von § 22 Abs. 1a BPolG – wie der Kläger es angenommen hat - erkennbar nicht bezweckt war und die entsprechenden Voraussetzungen auch nicht vorgelegen hätten.

[Rn. 80:] § 22 BPolG regelt ein Befragungsrecht und beinhaltet die Identitätsfeststellung lediglich als Begleitmaßnahme, wenn sich aus der Befragung die Erforderlichkeit der Identitätsfeststellung ergibt.

[Rn. 82:] Vorrangiges Ziel der Maßnahme war hier aber die Identifizierung des Klägers. Darüber hinaus war die Maßnahme nicht entsprechend § 22 Abs. 1a BPolG auf die Verhinderung oder Unterbindung einer unerlaubten Einreise gerichtet. Denn die Beamten sind erkennbar nicht davon ausgegangen, dass sich der Kläger auf einem Einreiseweg befand, haben sie doch übereinstimmend angenommen, dass der Kläger den Bahnhof durch den Haupteingang und damit von außen kommend betreten hat. Vielmehr diente die Maßnahme primär der Aufklärung eines im Zeitpunkt des Handelns nicht näher konkretisierten Gefahrenverdachtes hinsichtlich der Begehung von Straftaten.

[Rn. 83:] Die am 12.11.2013 durchgeführte polizeiliche Maßnahme stellt sich jedoch insoweit als rechtswidrig dar, als durch die Beamten der Bundespolizei auf der Wache der Personalausweis des Klägers kontrolliert wurde.

[Rn. 84:] Wie sich aus § 23 Abs. 3 Satz 2 BPolG ergibt, kann die Identitätsfeststellung eine mehraktige Maßnahme sein. Bei entsprechendem Anlass ist zu prüfen, ob noch weitere Schritte zur Identitätsfeststellung erforderlich sind.

[Rn. 85:] Hier konnten die Beamten der Beklagten nach dem Gespräch mit dem Kläger und der Zeugin L. im Bahnhofsgebäude nicht mehr von einem Gefahrenverdacht in Bezug auf die Person des Klägers ausgehen. Die Beklagte selbst hat dazu im Rahmen der Klageerwiderung ausgeführt, der Umstand, dass der Kläger sich offenkundig nur am Bahnhof aufgehalten habe, um auf seine Lebensgefährtin zu warten, habe zu der Feststellung geführt, dass keine Verdachtsmomente mehr vorlagen. Die Kammer teilt diese Auffassung.

[Rn. 86:] Auch die Beamten selbst haben nicht dargelegt, dass sie dem Kläger und seiner Lebensgefährtin die Angaben zu den Umständen ihres Aufenthaltes auf dem Bahnhof nicht geglaubt haben. Die Annahme eines Gefahrenverdachts hinsichtlich der Begehung von Straftaten – seien es Eigentums- oder BtM-Deklikte - konnte danach berechtigterweise in Bezug auf den Kläger nicht mehr aufrechterhalten werden. Auch sprach erkennbar nichts mehr für eine Zugehörigkeit des Klägers zum salafistischen bzw. extremistischen Personenkreis. Entsprechendes gilt für Straftaten wegen Verstoßes gegen das Passgesetz bzw. AufenthG.

[Rn. 87:] Die Beamten der Beklagten hätten daher nach dem Gespräch im Hauptbahnhof von weiteren Schritten zur Identitätsfeststellung auf der Wache Abstand nehmen müssen. Zwar beruhte das Mitgehen zur Wache nicht auf einer polizeilichen Aufforderung, der Kläger und die Zeugin L. sind vielmehr freiwillig – um den Dienstausweis des Zeugen POK N. zur Vorbereitung einer Dienstaufsichtsbeschwerde einzusehen – mit zur Wache gegangen. An dem Verlangen, den Ausweis des Klägers zu sehen, hielt der Zeuge POK N. jedoch bis zuletzt fest.

[Persönliche Anmerkung:] Offensichtlich verkennen die Richter des VG Köln im hier zu erörternden Sachzusammenhang der Einsichtnahme in den Ausweis des Klägers in der Polizeidienststelle die Tatsache, dass in einem Rechtsstaat das Rechtsgut der Allgemeinheit, nämlich das »ordnungsgemäße Funktionieren des Staates und seiner Einrichtungen« durch einen Verzicht auf die Einsichtnahme in den Ausweis der Person, gefährdet worden wäre, denn die Feststellung der Identität des späteren Klägers war erforderlich, allein um die Bundespolizei in die Lage zu versetzen, nachweisen zu können, welche Person wann und von wem kontrolliert wurde.

Eine Polizei, die dazu nicht in der Lage ist, obwohl sie erkennt, dass solch ein Nachweis in der Zukunft geboten sein wird, um nachweisen zu können, dass tatsächlich der namentlich bekannte Beschwerdeführer in der von ihm angegebenen Zeit und an einem von ihm bezeichneten Ort kontrolliert wurde, ist als ein wesentliches Element des ordnungsgemäßen Funktionierens des Staates seiner Einrichtungen und somit auch der Polizei anzusehen. Eine Polizei, die dazu nicht in der Lage ist, nur weil sie meint oder - nach Ansicht der Richter des VG Köln - meinen sollte, dazu nicht ermächtigt zu sein, verletzt nicht nur bürokratische, sondern auch rechtsstaatlich einzufordernde Grundstandards.

Mit anderen Worten:

Eine Person, die schon während der Kontrolle zu erkennen gibt, dass sie gegen die getroffene polizeiliche Maßnahme eine Dienstaufsichtsbeschwerde einreichen wird, sollte, nein, solch eine Person muss der Polizei bekannt sein, um den - wenn auch bürokratischen Nachweis - erbringen zu können, dass diese Person tatsächlich von der Polizei an dem Tag und zu der Zeit und aus dem festzuhaltenden Grund kontrolliert wurde.

Wie dem auch immer sei.

Eine Justiz, die in einem Rechtsstaat fahrlässig übersieht oder nicht zur Kenntnis nehmen will, wie ein Rechtsstaat auch im Kleinen funktionieren muss, um ernstgenommen werden zu können, trägt nicht unwesentlich dazu bei, den Rechtsstaat Bundesrepublik Deutschland zu beschädigen.

Übrigens:

Wäre die Kontrolle vor Ort so abgelaufen, wie das im Regelfall zu erwarten ist, dann wäre die ganze Angelegenheit in weniger als 5 Minuten erledigt gewesen, denn die Einsichtnahme in Ausweispapiere und der sich daran anschließende Datenabgleich dauert kaum mehr als 2 Minuten. Der Rest ist Begrüßung, Belehrung und Verabschiedung.

Vernunft ist aber nicht jedermanns Sache. Und wenn bei der Kontrolle keine weiteren Anhaltspunkte festgestellt werden konnten, die es erforderlich machen würden, die ladungsfähige Anschrift der kontrollierten Person festzustellen, dann hätten die Beamten dem Mann einen guten Tag gewünscht und ihre Streife fortgesetzt, und zwar ohne die ladungsfähige Anschrift des Mannes in einem Notizbuch vermerkt zu haben.

Übrigens: Die im Rahmen eines Datenabgleichs in das polizeiliche Informationssystem eingegenenen personenbezogenen Daten (Hausname und Geburtsdatum reichen aus) werden nicht gespeichert.

Mit anderen Worten:

Die Polizeibeamten hätten die kontrollierte Person im Hauptbahnhof Bochum mit hoher Wahrscheinlichkeit genauso behandelt, wie einen Fahrzeugführer, der zum Zweck einer allgemeinen Verkehrskontrolle angehalten wird. Auch in solchen Fällen reicht es aus, die Papiere zu kontrollieren, das Fahrzeug in Augenscheinnahme zu nehmen, einen Datenabgleich durchzuführen und eine gute Weiterfahrt zu wünschen, wenn nichts Auffälliges dabei festgestellt wird.

03.2 OVG Münster 2018

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Die beim OVG Münster eingereichte Klage der im Bochumer Hauptbahnhof kontrollierten Person richtete sich gegen den Teil der Urteilsfindung in der ersten Instanz, die vom VG Köln als rechtmäßig befunden worden war, nämlich die Personenkontrolle im Hauptbahnhof Bochum.

Das VG Köln war von der Annahme ausgegangen, dass die Identität des Klägers sowohl auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG - verdachtsunabhängige Personenkontrolle an einem gefährlichen Ort - als auch auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen) vor Ort im Bochumer Hauptbahnhof zum Zweck der Gefahrenabwehr hätte festgestellt werden dürfen.

[Hinweis:] Dieser erstinstanzlichen Rechtsauffassung folgten die Richter des OVG Münster nicht. Zu den anderen - in der Erstinstanz behandelten Rechtsfragen - äußerte sich das OVG Münster nur am Rande.

Mit Urteil vom 07.08.2018 - 5 A 294/16 erklärten die Richter des OVG Münster die vom VG Köln für rechtmäßig gehaltene Personenkontrolle im Bochumer Hauptbahnhof für rechtswidrig. [En12] 12

Im Tenor des Urteils heißt es:

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 10. Dezember 2015 wird geändert, soweit die Klage abgewiesen worden ist.

Es wird festgestellt, dass die Aufforderung der Beamten der Beklagten an den Kläger am 12. November 2013, seine Ausweispapiere vorzuzeigen, rechtswidrig gewesen ist.

Gemeint ist hier die Personenkontrolle im Hauptbahnhof Bochum.

Im Folgenden werden die das Urteil tragenden Entscheidungsgründe des Urteils zitiert.

Entscheidungsgründe:

[Rn. 35:] Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Identitätsfeststellung nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG, wonach die Bundespolizei zur Abwehr einer Gefahr die Identität einer Person feststellen kann, lagen vor.

[Rn. 36:] Die Polizeibeamten handelten zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 1 BPolG. Eine solche Gefahr lag in Form eines Gefahrenverdachts vor.

[Rn. 37:] Für die Annahme einer Gefahr im Sinne des § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG bzw. der entsprechenden Ermächtigungsgrundlagen anderer Polizeigesetze ist ein solcher Gefahrenverdacht ausreichend. Er ist gegeben, wenn die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein einer Gefahr für möglich hält, sich aber nicht sicher ist, ob diese vorliegt. Besteht ein solcher durch Tatsachen begründeter Gefahrenverdacht, so ist die Polizei auf der Grundlage der Vorschrift berechtigt, die Maßnahmen zu treffen, die zur weiteren Erforschung und Aufklärung des Sachverhalts erforderlich sind.

[Rn. 39:] Es ist gerade kennzeichnend für die Identitätsfeststellung durch Befragung und Verlangen des Vorzeigens von Ausweispapieren (vgl. § 23 Abs. 3 BPolG), dass hierdurch nicht schon eine konkrete Gefahr abgewehrt wird, sondern vielmehr die weitere Gefahrenabwehr durch Aufklärung des Sachverhalts ermöglicht werden soll.

[Rn. 41:] Die handelnden Polizeibeamten konnten einen entsprechenden Verdacht des Vorliegens einer Gefahr annehmen. Angesichts der erheblichen Anzahl von Straftaten am C1. Hauptbahnhof reichte hierfür das von ihnen beobachtete auffällige Verhalten des Klägers aus, das den Schluss zuließ, dass dieser jedenfalls möglicherweise versuchte, seiner Identifizierung durch die Polizeibeamten zu entgehen, indem er sich die Kapuze über den Kopf zog und sich den Blicken der Polizeibeamten durch ein Verweilen hinter dem Aufzugschacht entzog. Dies konnte bei den handelnden Polizeibeamten aus der maßgeblichen ex-ante-Sicht den Eindruck erwecken, dass der Kläger möglicherweise eine Straftat begehen oder verdecken wollte.

[Rn. 42:] Der Senat folgt insoweit der Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts, das ein entsprechendes Verhalten des Klägers festgestellt hat. Dieses hat sich hierfür auf die übereinstimmenden und in sich stimmigen Aussagen der handelnden Polizeibeamten gestützt. Es hat insbesondere ausgeführt, der Kläger habe sich möglicherweise unwillkürlich in Ansehung der Blicke der Polizeibeamten wie von diesen beschrieben verhalten. Anlass, die Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts in Zweifel zu ziehen, besteht nicht.

[Rn. 44:] Der Kläger hat mit der Berufung keine neuen Anhaltspunkte vorgetragen, die eine Wiederholung der Einvernehmung der Zeugen erforderlich machen würde. Soweit er in der mündlichen Verhandlung die Auffassung vertreten hat, die Beweiswürdigung sei fehlerhaft gewesen, weil das Verwaltungsgericht nicht ausreichend berücksichtigt habe, dass sich die als Zeugen vernommenen Polizeibeamten vorab mit der Prozessvertreterin der Beklagten getroffen hätten, folgt der Senat nicht. Allein die von der Beklagten schon in der ersten Instanz eingeräumte Tatsache, dass ein solches Treffen stattgefunden habe, ist nicht geeignet, die Zeugenaussagen als unglaubhaft zu beurteilen. Es ist nicht ersichtlich und wird durch den Kläger auch nicht im Ansatz substantiiert vorgetragen, inwieweit hierbei eine von den tatsächlichen Geschehnissen abweichende Absprache der Polizeibeamten erfolgt sei.

[Rn. 45:] Der Kläger war auch gemäß § 17 BPolG möglicher Adressat der Maßnahme.

[Rn. 46:] Die Aufforderung, den Personalausweis vorzuzeigen, war auch im Sinne des § 15 Abs. 1 BPolG erforderlich. Soweit der Kläger vorträgt, die Beamten hätten ihn nach dem Zweck seines Aufenthalts befragen und daran anschließend gegebenenfalls mit ihm auf seine Lebensgefährtin warten müssen, dringt er nicht durch. Ein solches Vorgehen war kein gleich geeignetes, weniger beeinträchtigendes Mittel. Eine entsprechende Rangfolge von Befragung und dem Verlangen nach Aushändigung der Ausweispapiere schreibt § 23 Abs. 3 Satz 1 und 2 BPolG nicht vor. Beide Vorgehensweisen der Polizei haben unterschiedliche Zielrichtungen, so dass nicht von einer gleichen Eignung ausgegangen werden kann. Es ist zudem nicht erkennbar, dass eine solche Maßnahme weniger beeinträchtigend gewesen wäre, da je nach persönlicher Situation des Betroffenen die Frage nach dem Zweck des Betretens des Hauptbahnhofs als genauso belastend empfunden werden kann, wie die Aufforderung zur Vorlage von Ausweispapieren. Letztere Maßnahme stellt einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar, bei Ersterem mag sich bei einem Bürger jedoch das Gefühl einer staatlichen Verhaltenskontrolle aufdrängen. Bezüglich der vom Kläger gerügten stigmatisierenden Wirkung ist ebenfalls nicht erkennbar, inwieweit diese mit einer Befragung durch die Polizeibeamten in geringerem Umfang einhergegangen wäre als mit der Aufforderung zum Vorzeigen eines Ausweispapiers.

Aber, hier beginnt die Rechtswidrigkeit der Personenkontrolle:

[Rn. 47:] Die Maßnahme erfolgte allerdings ermessensfehlerhaft, da die Ausübung des Ermessens gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG verstieß.

[Rn. 48:] Bei der Ausübung des Ermessens nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG sind neben dem das Gesetz leitenden Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr, die Wertungen der Verfassung und insbesondere deren Grundrechte zu berücksichtigen.

[Rn. 50:] Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG darf niemand wegen seines Geschlechts, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Die Verfassungsnorm konkretisiert den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und setzt damit der dort eingeräumten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers wie auch den Handlungsspielräumen der Verwaltung feste Grenzen.

[Rn. 52:] Eine nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG grundsätzlich verbotene Differenzierung liegt auch dann vor, wenn eine Maßnahme an ein dort genanntes Merkmal kausal, als (mit-)tragendes Kriterium („wegen“) neben anderen Gründen in einem Motivbündel, anknüpft.

[Rn. 54:] Die Berücksichtigung der Hautfarbe innerhalb eines Motivbündels ist demnach grundsätzlich ebenfalls eine an ein durch Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG verpöntes Merkmal anknüpfende Behandlung.

[Rn. 56:] Dies gilt jedenfalls dann, wenn nicht festgestellt werden kann, dass ein inkriminiertes Motiv [zur Last gelegt = AR] für die Entscheidung offensichtlich irrelevant war, mit anderen Worten die Entscheidung auch ohne jenen Aspekt zwingend identisch ausfallen musste. Hypothetischer Betrachtungen, ob die Entscheidung auch ohne jenes Merkmal in rechtmäßiger Weise identisch getroffen hätte werden können, bedarf es jedoch nicht. Dies entspricht allgemeinen Grundsätzen der Ermessensfehlerlehre.

[Rn. 58:] Ausnahmsweise kann allerdings eine an sich verbotene Anknüpfung an eines der in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG genannten Merkmale – wie auch im Falle anderer vorbehaltlos gewährleisteter Grundrechte – nach Maßgabe verfassungsimmanenter Grenzen im Rahmen einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung gerechtfertigt sein.

[Hinweis:] Gemeint sind besonders schwerwiegende Gründe, die es möglich machen können, von der o.g. Regel abzuweichen. In Bezug auf polizeiliche Maßnahmen gegen Personen, die aufgrund ethnischer Besonderheiten als Migranten wahrgenommen werden können, kommen zum Beispiel in Betracht, wenn im Anschluss an einen Raub nach einem farbigen Tatverdächtigen gesucht wird, der nordafrikanische Wurzeln haben könnte und auffällig gekleidet ist. Polizeibeamte, die bei solchen Fahndungshinweisen »Weiße« kontrollieren, oder farbige Personen, die ganz normal gekleidet sind, haben offensichtlich den falschen Beruf ergriffen.

[Rn. 60:] Eine ausschließliche Anknüpfung an die Hautfarbe ist, bei den hier in Rede stehen polizeilichen Standardmaßnahmen, nach Auffassung des Senats allerdings grundsätzlich nicht rechtfertigungsfähig. Denn hierdurch wird das in Art. 3 Abs. 3 GG enthaltene Verbot negiert. Ob in Sonderkonstellationen hiervon Ausnahmen anzuerkennen sind, bedarf vorliegend keiner Entscheidung.

[Persönliche Anmerkung:] Hätte es sich bei der von den Beamten der Bundespolizei kontrollierten Person nicht um eine Person mit erkennbarem Migrationshintergrund (dunkle Hautfarbe), sondern um eine Person gehandelt, die zur so genannten »Mehrheitsbevölkerung« gehört, also über eine weiße Hautfarbe verfügt, so dass eine Kollusion mit Art. 3 Abs. 1 GG im oben erörterten Sinne gar nicht in Betracht hätte kommen können, dann wären die Richter des OVG möglicherweise oder doch eher wahrscheinlich?, zu der Rechtsauffassung gekommen, dass diese Kontrolle durchaus rechtmäßig gewesen wäre, denn bekanntermaßen können ja auch »weiße« Menschen durch auffälliges Verhalten die Ursache dafür setzen, von Polizeibeamten kontrolliert zu werden.

Wie dem auch immer sei.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer, in der der Versuch unternommen wird, den streitbaren Sachverhalt und das polizeiliche Einschreiten so zu begründen, wie es der Gleichheitsgrundsatz gebietet.

Mit anderen Worten:

Unter Verzicht auf die Hautfarbe und unter Verzicht von Sätzen und Wörtern, die auch nur andeutungsweise einen Bezug zu Art. 3 Abs. 1 GG haben könnten, weil es aus Rechtsgründen gar nicht notwendig ist, solch einen Bezug herzustellen.

Dazu gleich mehr.

Zurück zur Entscheidung des OVG Münster:

In der Urteilsbegründung heißt es weiter:

[Rn. 62:] Eine Rechtfertigungsmöglichkeit besteht für den Bereich der polizeilichen Standardmaßnahmen jedenfalls, wenn die Anknüpfung an die Hautfarbe nur ein Motiv in einem Motivbündel ist.

[Rn. 64:] Dies setzt aber entsprechend der Bedeutung der besonderen Diskriminierungsverbote gem. Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG ein kollidierendes Gut mit Verfassungsrang voraus. Hier kommt insbesondere die staatliche Pflicht in Betracht, Leib und Leben sowie das Eigentum der Bürger vor unrechtmäßigen Zugriffen Dritter zu schützen. Die kollidierenden Verfassungsgüter müssen hierbei in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden, der sowohl der Wertung des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG, grundsätzlich nicht an die dort genannten Eigenschaften anzuknüpfen, als auch der für eine wirksamen Aufgabenerfüllung erforderlicher Einschätzungsspielräume der Ordnungs- und Polizeibehörden Rechnung trägt.

[Rn. 66:] Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Anknüpfung an die Merkmale des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG wiederum stigmatisierende Wirkung zukommen kann, weshalb erhöhte Anforderungen an die Rechtfertigung eines entsprechenden Grundrechtseingriff bestehen.

[Rn. 68:] Daraus folgt, dass bei Vorliegen belastbarer Anhaltspunkte für eine bestimmte äußerlich erkennbare Tätergruppe bei der polizeilichen Arbeit auch auf die entsprechenden Charakteristika innerhalb eines Motivbündels abgestellt werden darf, und zwar auch dann, wenn diese Charakteristika eines der Diskriminierungsverbote des Art. 3 Abs. 3 GG betreffen. Die sich auf solche Anhaltspunkte berufende Behörde trifft allerdings eine erhöhte Darlegungslast, weshalb diese Anknüpfung zur effektiven Gefahrenabwehr erforderlich ist. Nur diese Darlegungslast ermöglicht es, zwischen beiden Verfassungsgütern praktische Konkordanz herzustellen.

[Rn. 70:] Der erhöhten Darlegungslast kann aufgrund der Bedeutung des betroffenen Diskriminierungsverbots nicht durch bloße Behauptungen genügt werden. Angesichts der Schwierigkeiten in diesem Bereich belastbares Datenmaterial vorzulegen - insbesondere würde eine Erfassung von Tätern nach Hautfarbe wiederum gegen das Diskriminierungsverbot verstoßen - dürfen die Anforderungen hier jedoch auch nicht überspannt werden. Es reicht aus, ist aber gleichzeitig auch erforderlich, dass die jeweilige Polizeibehörde anhand von auf die Örtlichkeit oder Situation bezogenen Lagebildern eine erhöhte Delinquenz bestimmter Zielgruppen darlegt. Dies verlangt zumindest eine Unterfütterung der Behauptungen durch konkret geschilderte Erkenntnisse. Ob daneben unter Umständen auch die ergänzende Heranziehung von Statistiken in Betracht kommt, kann hier dahinstehen. Dies setzt jedenfalls voraus, dass bei der Erstellung der Statistik Vorurteile reproduzierende Verzerrungseffekte ausgeschlossen werden.

[Hinweis:] Die Richter erhöhen an dieser Stelle die Messlatte statistischen Datenmaterials im Hinblick auf die Einordnung von Kriminalitätsbrennpunkten zu »gefährlichen Orten« im Sinne des Polizeirechts.

Wie die von den Richtern für erforderlich gehaltene Umsetzung gelingen soll, dabei auch die Deliktshäufigkeit von Personen mit Migrationshintergrund zu erfassen, ist eine nicht zu beantwortende Frage, weil die Erhebung solcher Daten von Personen, die aufgrund der Regelung im Art. 3 Abs. 1 GG nicht benachteiligt werden dürfen, bereits ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot wäre, worauf an anderer Stelle in diesem Urteil auch hingewiesen wird.

Konsequenterweise heißt es im Urteil:

[Rn. 71:] Gemessen an diesen Maßstäben stellt sich die polizeiliche Maßnahme als rechtswidrig dar. Der Senat folgt insoweit der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass die Hautfarbe des Klägers, ein – wenn auch nicht der allein oder wesentlich ausschlaggebende – Anknüpfungspunkt für die Identitätsfeststellung war. Das Verwaltungsgericht hat sich hierfür unter anderem auf die von den Polizeibeamten gefertigten schriftlichen Stellungnahmen und deren Zeugenaussagen gestützt. Aus diesen ergibt sich deutlich, dass die Hautfarbe des Klägers für den entscheidenden Polizeibeamten ein mitausschlaggebender Aspekt für die Entscheidung zur Identitätsfeststellung war. Anlass, an dieser Sachverhaltswürdigung zu zweifeln, besteht nicht. Die Beklagte selbst hat diese Anknüpfung nicht bestritten.

[Rn. 72:] Es ist nicht dargetan und auch sonst nicht ersichtlich, dass die Kontrolle auch bei einer Person weißer Hautfarbe hätte durchgeführt werden müssen, so dass das Anknüpfen an die Hautfarbe unerheblich wäre. Zwar hat der Zeuge PHM X. ausgeführt, der Kläger habe die Kontrolle gewissermaßen durch sein Verhalten provoziert. Er hat aber selbst hinzugefügt, dass er den Kläger nicht kontrolliert hätte, während sich sein Kollege zu der Kontrolle entschloss. Eine letztlich von der Hautfarbe unabhängige Kontrolle wird damit nicht nahe gelegt.

[Hinweis:] In Bezug auf den fett hervorgehobenen Satz ist anzumerken, dass die größte Schwäche sowohl in der Einlassung der Beamten als auch in der Stellungnahme der Polizeibehörde Bochum darin liegt, nachgewiesen zu haben,  dass eine Person mit dunkler Hautfarbe nur deshalb kontrolliert wurde, weil solch eine Kontrolle auch bei Personen möglich und zulässig gewesen wäre, die nicht über diese erkennbar ethnischen Merkmale verfügen.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

[Rn. 73:] Die Beklagte hat auch keine dem dargestellten Maßstab genügenden Anhaltspunkte vorgetragen, die das Anknüpfen an die Hautfarbe des Klägers rechtfertigen könnten. Sie hat sich insoweit insbesondere darauf berufen, dass Taschendiebstähle am Bahnhof mehrheitlich, etwa in zwei Dritteln der Fälle von männlichen Tätern (ca. 20 bis Mitte 30 Jahre) aus den Maghreb-Staaten begangen würden. Bei Diebstählen in Zügen seien ebenfalls mehrheitlich nordafrikanische Staatsangehörige, aber durchaus auch Schwarzafrikaner tatverdächtig. Weiterhin sei es in jener Zeit vermehrt zu illegaler Migration gekommen. Zudem hätten sich in C. Anhänger des Salafismus aufgehalten und in jener Zeit sei seine verstärkte Reisetätigkeit dieser Gruppe zu verzeichnen gewesen. Schließlich gebe es am Hauptbahnhof C. eine Betäubungsmittel- und Trinkerszene. Der Handel mit Betäubungsmittel gehe dabei überwiegend von nord- und schwarzafrikanischen Tätern aus. Die Beklagte hat eine polizeiliche Kriminalstatistik vorgelegt und angegeben, es sei nicht mehr nachvollziehbar, ob damals schriftliche Lagebilder oder Lageerkenntnisse vorgelegen hätten.

[Rn. 74:] Mit diesem Vortrag hat die Beklagte den Darlegungsanforderungen nicht genügt. Aus ihrer Kriminalitätsstatistik „Schwerpunkt C. ergibt sich, soweit hier von Belang, im Wesentlichen, dass die Anzahl an Straftaten, in denen Tatverdächtige ermittelt wurden, von 2012 zu 2013 leicht gesunken, die Anzahl der Diebstahlsdelikte jedoch gestiegen ist. Von den insgesamt ermittelten Tatverdächtigen hatten 161 im Jahr 2012 bzw. 129 im Jahr 2013 die deutsche und 25 bzw. 36 keine deutsche Staatsangehörigkeit. Weitere Unterlagen hat die Beklagte nicht vorgelegt. Die Statistik deckt nur einen Teil der am C1. Hauptbahnhof begangenen Straftaten ab, eine Delinquenz von ausländischen Tätern in einer Größenordnung von zwei Dritteln begangener Straftaten legt sie nicht ansatzweise dar. Auch die Aussage der Beklagten, dass Diebstähle weit überdurchschnittlich vorkämen, bleibt ohne Aussagekraft, da schon der Bezugspunkt nicht offen gelegt wird und es weiterer Darlegungen bedurft hätte, welchen Zusammenhang es zwischen einer überdurchschnittlichen Anzahl an Diebstählen und ausländischen Tätergruppen, und zwar solchen mit schwarzer Hautfarbe, gab.

[Hinweis:] Kompliziertes und filigranes Polizeirecht verführt dazu, dieses Recht auch dort anzuwenden, wo es gar nicht benötigt wird. Mit anderen Worten: Um die Personenkontrolle im Hauptbahnhof Bochum verwaltungsgerichtsfest begründen zu können, hätte es ausgereicht, sich auf das zentrale Wort des Polizeirechts zu beschränken. Dieses Wort heißt: Gefahr.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

[Rn. 75:] Die behauptete erhöhte Delinquenz nordafrikanischer Täter – zu denen der Kläger, der deutscher Staatsangehöriger ist, in Trinidad und Tobago geboren wurde und dessen Vater aus Nigeria und dessen Mutter aus Österreich stammen, ersichtlich ohnehin nicht gehört – wird auch im Übrigen und auch bezüglich der Betäubungsmitteldelikte nicht belegt. Der Vortrag der Beklagten, es sei nicht mehr nachvollziehbar, ob damals schriftliche Lagebilder oder sonstige schriftliche Lageerkenntnisse vorlagen, geht zu ihren Lasten. Denn wenn sie (auch) an die Hautfarbe anknüpfende Standardmaßnahmen vorsehen will, so muss sie die dem zugrundeliegenden Erkenntnismittel für den Zeitraum, in dem eine Klage erhoben werden kann, vorhalten. Dies ist hier – soweit es solche Erkenntnisse je gab – nicht geschehen. Der Kläger hat ca. fünf Wochen nach dem Vorfall Klage erhoben, die Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsakts konnte jedenfalls innerhalb eines Jahres zulässig erhoben werden.

[Rn. 77:] Die weiteren von der Beklagten angeführten Gesichtspunkte rechtfertigen ebenfalls keine Anknüpfung an die Hautfarbe des Klägers. Bezüglich der Diebstähle in Zügen gilt das soeben Ausgeführte entsprechend. Völlig unergiebig ist die Aussage, diese würden »auch« von Schwarzafrikanern begangen. Denn nach der allgemeinen Lebenserfahrung wird es kaum eine Bevölkerungsgruppe geben, die keine Taschendiebstähle begeht. Die fehlende Plausibilität einer Bekämpfung illegaler Einreisen bei einer von außen den Hauptbahnhof betretenden Person hat schon das Verwaltungsgericht dargelegt. Schließlich rechtfertigt auch eine in C. zur damaligen Zeit existierende salafistische Szene nicht die Identitätsfeststellung. Die Bundespolizei selbst hatte in dem »Befehl Nummer 5 der Bundespolizeidirektion [...] für Maßnahmen der Bundespolizei im Zusammenhang mit der Gefährdungslage islamistischer Terrorismus« anders als nach dem Vorgängerbefehl Nummer 1 den Hauptbahnhof C. nicht mehr als dauerhaft gefährdetes Objekt eingestuft. Inwieweit die von der Beklagten angeführte, verstärkte Reisetätigkeit von Salafisten die erfolgte Anknüpfung an die Hautfarbe rechtfertigen konnte, hat die Beklagte selbst nicht deutlich gemacht.

[Rn. 78:] War die Ermessensausübung damit fehlerhaft, so ist eine Korrektur dieser Erwägungen nach Erledigung des Verwaltungsakts nicht mehr möglich.

[Rn. 80:] Die Möglichkeit, die konkrete Identitätsfeststellung neu und ohne Rückgriff auf die ermessensfehlerhafte Berücksichtigung der Hautfarbe des Klägers zu begründen, besteht also nicht.

[Rn. 81:] Erweisen sich die Ermessenserwägungen für ein auf § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG gestütztes Vorgehen damit als rechtswidrig, so gilt das Gleiche für die vom Verwaltungsgericht parallel herangezogene Vorschrift des § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG. Auch im Rahmen dieser Vorschrift war das Anknüpfen an die Hautfarbe auf Basis der von der Beklagten vorgetragenen Erkenntnisse mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG nicht vereinbar.

[Rn. 82:] Es kann deshalb dahinstehen, ob das Handeln - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - auf § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG gestützt werden konnte. Allein eine generell erhöhte Kriminalität an den von der Vorschrift genannten gefährdeten Orten dürfte für die Heranziehung der Vorschrift dabei nicht ausreichen, da diese - auf eine Anknüpfung an die Störereigenschaft verzichtende Vorschrift - der Abwehr von objektbezogenen Gefahren dient. Anknüpfungspunkt ist demnach nicht, dass der Ort »gefährlich« ist im Sinne eines vermehrten Vorkommens von Straftaten, sondern dass aufgrund von im Einzelfall vorliegenden Tatsachen die Annahme gerechtfertigt ist, dass das Objekt selbst oder die sich darin befindlichen Personen »gefährdet« sind.

[Rn. 84:] Die Maßnahme war schließlich – wie schon das Verwaltungsgericht ausgeführt hat – nicht auf § 22 Abs. 1a BPolG gestützt. Denn bezüglich des den Hauptbahnhof von außen betretenden Klägers fehlte es an Anhaltspunkte für eine illegale Einreise. Zudem sind die Polizeibeamten gerade nicht verdachtsunabhängig vorgegangen, sondern haben nach ihren eigenen glaubhaften Aussagen aufgrund bestimmter verdachtsbegründender Anhaltspunkte gehandelt.

03.3 Was lernt die Polizei aus solchen Urteilen?

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Finger weg von Personenkontrollen, zumindest dann, wenn Personen kontrolliert werden sollen, deren äußeres Erscheinungsbild den Rückschluss zulässt, dass es sich dabei um Personen mit Migrationshintergrund handelt?

Nein, sicherlich nicht.

Selbstverständlich verletzen Polizeibeamte beim Einschreiten das Diskriminierungsverbot des Art. 3 Abs. 1 GG, wenn sie eine Person nur deshalb oder zumindest überwiegend nur deshalb kontrollieren, weil es sich um eine farbige Person handelt.

Das ist völlig unstreitig.

Von einschreitenden Polizeibeamten muss somit erwartet werden, dass sie Personen, egal welcher Hautfarbe, nur dann kontrollieren, wenn die dafür erforderlichen gesetzlichen Voraussetzungen greifen. Das bedeutet, dass jede Person, die an »gefährlichen Orten« angetroffen wird, verdachtsunabhängig kontrolliert werden kann.

Sollen an anderen Orten Personen kontrolliert werden, dann ist das, ebenfalls unabhängig von der Hautfarbe möglich, wenn die Voraussetzungen für eine Personenkontrolle gegeben sind, die durch eine Verhaltensauffälligkeit möglich wird, die sich als eine Gefahr, zumindest aber als eine Anscheinsgefahr anzusehen ist.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

Was den Lerngehalt der beiden Urteile anbelangt, ist festzustellen, dass hier zwei Verwaltungsgerichte, denen eine sorgfältige Prozessvorbereitung möglich ist und die nicht nur auf Kommentarmeinungen, sondern auch auf Rechtsdatenbanken zugreifen können, um ihre Rechtsauffassung »rechtsfehlerfrei« ausformulieren können, bei ihrer Urteilsfindung dennoch so eklatant voneinander abweichen.

Auf den Gedanken, dass es sich bei der Einsichtnahme in den Ausweis des späteren Klägers in der Polizeiwache um eine eigenständige Maßnahme der Gefahrenabwehr handeln könnte, ist keiner der beteiligten Richter gekommen.

Nicht nur Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte, sondern auch interessierte Laien werden sich fragen, wie ist das möglich?

Diese Frage kann hier nicht beantwortet werden.

Mir kommt es an dieser Stelle mehr darauf an, nachzuweisen, das Polizeirecht weder kompliziert, noch unverständlich sein muss, denn dort, wo Polizeirecht erlebt wird, vor Ort in unmittelbarer Kommunikation zwischen der Polizei und den Betroffenen polizeilicher Maßnahmen, entscheidet sich, ob Polizeirecht richtig oder falsch angewendet wird.

04 Verwaltungsgerichtsfeste fiktive Einlassung

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In Anlehnung an den Ablauf der Personenkontrolle im Bochumer Hauptbahnhof wäre es nach meiner Auffassung besser gewesen, sich auf Elemente des Polizeirechts zu berufen, die unstrittigerweise Identitätsfeststellungen zulassen und somit einer verwaltungsgerichtlichen Klärung standgehalten können, ohne dadurch auf unzulässige Art und Weise rechtliche Bewertungen »an den Haaren herbeiziehen« zu müssen.

Was damit gemeint ist, soll die nachfolgende fiktive Einlassung aufzeigen. Diese Einlassung schildert die Durchführung der Personenkontrolle aus der Sicht eines fiktiven Beamten, der die diese Kontrolle durchgeführt hat und sich im Anschluss aufgefordert wird, sich zur durchgeführten Personenkontrolle zu äußern.

Fiktive Einlassung:

Am 24.09.2018 befand ich mich mit meinem Kollegen PHM A. auf Streifengang im Hauptbahnhof Bochum. Gemeinsam kontrollierten wir dort eine zuvor verhaltensauffällig gewordene Person. Da sich mein Kollege selbst zu diesem Einsatz schriftlich äußert, werde ich die Gründe, die zur Personenkontrolle führten, nur aus meiner Sicht darlegen.

Mir war bewusst, dass es sich bei dem Hauptbahnhof Bochum zum Zeitpunkt der Personenkontrolle nicht um eine Örtlichkeit handelte, die als »gefährlicher Ort« im Sinne von im Sinne von § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG angesehen werden konnte, so dass im Hauptbahnhof Bochum die Voraussetzungen für eine verdachtsunabhängige Kontrolle nicht gegeben waren.

Dennoch weiß ich, dass es sich bei dem Kontrollort um eine Örtlichkeit handelt, an der häufig Straftaten begangen werden und, da dort reger bis starker Personenverkehr stattfindet, sich dort auch Personen aufhalten, die im Fahndungssystem der Polizei zur Aufenthaltsermittlung oder gar zur Festnahme ausgeschrieben sind.

Deshalb bestreife ich den Hauptbahnhof, der früher den Status eines gefährlichen Ortes hatte, immer mit erhöhter Aufmerksamkeit, so dass ich insbesondere bei der Wahrnehmung von Verhaltensauffälligkeiten von Personen sofort dazu in der Lage bin, beurteilen zu können, ob diese Verhaltensauffälligkeiten ausreichen, um eine Personenkontrolle rechtfertigen zu können.

Gegen 22.00 h fiel mir das Verhalten eines dunkelhäutigen Mannes auf.

Er verlangsamte deutlich seine Gehgeschwindigkeit und blieb stehen, als er mich sah. Zeitgleich zog er sich in einem überdachten Raum die Kapuze seiner Windjacke über den Kopf, um dann, mit mir abgewandtem und nach unten geneigtem Kopf an mir vorbei in Richtung Bahnsteig zu gehen. In Höhe der Aufgänge zu den Bahnsteigen blieb der Mann hinter dem gläsernen Aufzugsschacht stehen, so dass ich ihn weiter beobachten konnte. Von dort aus, zumindest war das mein Eindruck, beobachtete der Mann mich und meinen Kollegen. Mir fiel auf, dass er sowohl links als auch rechts am Aufzugsschacht vorbei in unsere Richtung schaute.

Dieses auffällige Verhalten war für mich Anlass genug, meinen Kollegen kurz anzuschauen, dem dieses Verhalten ebenfalls aufgefallen sein muss, denn sein kurzes, zustimmendes Nicken signalisierte mir, dass wir beide eine Kontrolle des Mannes für geboten hielten.

Auf dem Weg zu dem Mann bat ich meinen Kollegen, die Eigensicherung zu übernehmen, was bedeutet, dass ich den Mann kontrollieren würde.

Natürlich war mir aufgefallen, dass es sich bei der Person um einen Mann mit ethnischem Migrationshintergrund handelte (dunkler, nordafrikanischer Typ mit Kinnbart). Diese Merkmale sind für mich aber in keinster Weise entscheidungsbestimmend bzw. im Hinblick auf zu treffende polizeiliche Maßnahmen von Relevanz, denn ich weiß, dass aus verfassungsrechtlichen Gründen niemand wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden darf.

Diese verfassungsrechtliche Verpflichtung halte ich für ein wesentliches Grundelement unserer verfassungsrechtlichen Ordnung, so dass für mich die Missachtung eines Verfassungsgebots mit meinem Berufsverständnis nicht vereinbar ist.

Mit anderen Worten:

Wenn ich Personen kontrolliere, ist es für mich selbstverständlich, Personen nur als Träger von Rechten zu sehen, was für mich Voraussetzung dafür ist, dass nur auf der Grundlage polizeilicher Befugnisse in die Rechte von Personen eingegriffen werden darf, wenn die Ermächtigungsvoraussetzungen das zulassen.

Anders wäre es mir auch nicht möglich, den Grundsatz der »Gleichheit vor dem Gesetz« zur Anwendung kommen zu lassen.

Wenn von der Person, die ich im Bochumer Hauptbahnhof kontrolliert habe, vorgetragen wird, dass ich den Mann nur deshalb kontrolliert habe, weil er einer ethnischen Minderheit angehört, trifft das nicht zu. Ich hätte, ein gleiches oder vergleichbar auffälliges Verhalten vorausgesetzt, auch jede andere Person im Hauptbahnhof kontrolliert, die - wie oben beschrieben - verhaltensauffällig geworden ist.

Grund für die Personenkontrolle waren somit ausschließlich die Verhaltensauffälligkeiten der Person.

Dazu gleich mehr.

Zuvor möchte ich beschreiben, wie ich das von mir festgestellte auffällige Verhalten intuitiv rechtlich bewertet habe, weil im Zusammenhang mit polizeilichen Sofortmaßnahmen komplizierte rechtliche Überlegungen innerhalb von Sekundenbruchteilen abgerufen werden können müssen, denn anders lassen sich polizeiliche Einsatzlagen nicht handhaben.

Mit anderen Worten:

Die nachfolgenden Argumente gehören zu meinem Rechtswissens, das von mir zwar in Sekundenschnelle abgerufen, aber nicht in der gleichen Zeitspanne verbalisiert werden kann, wie das in dieser schriftlichen Einlassung geschieht.

Der nachfolgend beschriebene Prozess lief folglich in meinem Hirn in Sekundenbruchteilen ab.

Aufgrund des festgestellten Verhaltens der von mir zu kontrollierten Person ging ich davon aus, dass es sich bei der Einsatzlage zumindest um eine Anscheinsgefahr handelte. Darunter ist eine Sachlage zu verstehen, die bei verständiger Würdigung eines objektiven Betrachters zumindest den Anschein einer konkreten Gefahr erweckt. Ich bin mir sicher, dass auch ein objektiver Beobachter das von mir festgestellte Verhalten als »auffällig« angesehen hätte.

Ich nehme aber für mich in Anspruch, dass ich als erfahrener Polizeibeamter mich von einem objektiven Beobachter - einem jedermann - dadurch unterscheide, indem bedingt durch meine Berufserfahrung meine Wahrnehmung dahingehend geschärft wurde, Gefahrensituationen, zu denen auch Anscheinsgefahren gehören, besser wahrnehmen und erkennen zu können, als das einem jedermann möglich ist.

Außerdem habe ich verinnerlicht, dass, in Anlehnung an die ständige Rechtssprechung, es zur Begründung einer Anscheinsgefahr ausreicht, wenn Polizeibeamte aufgrund ihrer Berufserfahrung einen Lebenssachverhalt als potenziell gefährlich erkennen und als solchen bewerten.

Im Zusammenhang mit durchzuführenden Identitätsfeststellungen kann und darf ich somit so genannte Anscheinsstörer in Anspruch nehmen. Das sind Personen, die nicht eindeutig als Störer identifiziert und folglich nur als Anscheinsstörer in Anspruch genommen werden können.

Mit anderen Worten:

Ein Anscheinsstörer ist für mich eine Person bereits dann (auch wenn ich mich irren sollte), wenn ich diese Person kontrolliere, weil ich auf der Grundlage nachvollziehbare Gründe eine Personenkontrolle für sinnvoll und angemessen halte. In diesem Fall hielt ich es für zulässig, zur Verhütung bzw. zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten, den verhaltensauffälligen Mann zu kontrollieren, weil davon auszugehen ist, dass eine Person unmittelbar nach einer Polizeikontrolle zumindest in unmittelbarer Nähe zum Kontrollort (also im Hauptbahnhof Bochum) keine Straftaten begehen wird, weil die Person damit rechnen muss, mit dieser Tat dann in Verbindung gebracht zu werden.

Um dieses Ziel (Verhinderung bzw. Verhütung von Straftaten) zu erreichen, wurde der Mann von mir kontrolliert. Der mit solch einer Kontrolle verbundene Eingriff in die Grundrechte davon betroffener Personen ist im »Normalfall« so gering, dass es schwerfällt, wirklich von einem Grundrechtseingriff zu sprechen, denn in den meisten Fällen dauert eine solche Kontrolle kaum länger als 2 bis 3 Minuten.

Sie besteht darin, dass die Person den Ausweis zu Kontrollzwecken aushändigt und die Polizei einen Datenabgleich durchführt, und wenn sich keine weiteren Verdachtsmomente ergeben, der kontrollierten Person der Ausweis wieder ausgehändigt und der Person ein guter Tag gewünscht wird.

Nur wenn bei solch einer Kontrolle verdachtserhärtende Fakten bekannt werden, kommen weitergehende Maßnahmen in Betracht.

Insoweit handelt es sich bei einer Identitätsfeststellung auch um eine Maßnahme zur Verdachtsgewinnung, was durch die ständige Rechtssprechung anerkannt ist.

Zusammenfassend möchte ich feststellen, dass die von mir beobachteten Verhaltensauffälligkeiten in Verbindung mit den Rechtsfolgen, die normalerweise solch eine Kontrolle ausmachen, die von mir durchgeführte Personenkontrolle rechtfertigten.

Mit diesem Hintergrund von Sicherheit im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der Durchführung der unmittelbar bevorstehenden Personenkontrolle sprach ich den Mann wie folgt an:

Guten Tag, wir sind Beamte der Bundespolizei. Bitte weisen Sie sich aus. Grund dafür ist, dass Sie sich auffällig verhalten haben und ich diese Verhaltensauffälligkeit für ausreichend erachte, sie aufzufordern, mir Ihren Ausweis kurz auszuhändigen, damit ich Ihre Personendaten mit dem Fahndungsbestand der Polizei abgleichen kann. Dieser Abgleich dauert nur einen kurzen Augenblick, so dass, wenn es sich bei Ihnen um einen unbescholtenen Bürger handelt, diese Kontrolle in 2 bis 3 Minuten beendet sein wird. Bitte händigen Sie mir jetzt Ihren Ausweis aus.

Aus der von mir gedachten und nur wenige Minuten umfassenden Kontrolle des Mannes wurde jedoch nichts, denn sowohl die zu kontrollierende Person als auch die hinzugekommene Lebensgefährtin, die sich als Rechtsanwältin ausgab, verstrickten mich in eine Diskussion über die Rechtmäßigkeit der von mir beabsichtigten Maßnahme, die von beiden als unrechtmäßige Kontrolle bewertet wurde, so dass vor Ort, also im Hauptbahnhof Bochum, eine Ausweiskontrolle allein durch Kommunikation nicht durchgeführt werden konnte.

Vielmehr wurde ich aufgefordert, mich selbst durch Vorzeigen meines Dienstausweises auszuweisen, obwohl ich als uniformierter Polizeibeamter für jedermann sichtbar als Amtswalter einer Behörde zu erkennen war. Da ich meinen Dienstausweis nicht mitführte und die Kontrolle nicht eskalieren sollte, schlug ich vor, gemeinsam zur Wache der Bundespolizei zu gehen, um mich dort als Polizeibeamter ausweisen zu können.

Damit waren beide Personen einverstanden, so dass wir gemeinsam zur nahegelegenen Wache der Bundespolizei gingen, wo ich mich - wie zugesagt - durch Vorlage meines Dienstausweises als Polizeibeamter auswies.

Im Gegenzug dazu hielt ich es nicht nur für geboten, sondern auch für erforderlich, auf Einsichtnahme in den Ausweis der Person zu bestehen, die von mir bereits im Bochumer Hauptbahnhof aufgefordert worden war, sich auszuweisen.

Widerwillig wurde mir der Ausweis gezeigt, nicht ausgehändigt.

Dennoch war es mir möglich, die ladungsfähige Anschrift der Person notieren zu können. Ob das notwendig war, um eine Straftat zu verhüten, zumindest aber vorbeugend zu bekämpfen, sei dahingestellt, eher nicht. Tatsache ist aber, dass es zum Funktionieren des Staates und seiner Einrichtungen gehört, also auch für die Bundespolizei unverzichtbar ist, nachweisen zu können, welche Person zu welchem Zeitpunkt von welchem Beamten der Bundespolizei kontrolliert wurde. Dieser Nachweis ist, wenn dafür ein hinreichender Grund vorhanden ist, unverzichtbares Element eines gut funktionierenden Rechtsstaates.

Da die Lebensgefährtin des kontrollierten Mannes bereits angekündigt hatte, die erlebte Kontrolle zum Gegenstand einer Dienstaufsichtsbeschwerde zu machen, ging ich davon aus, bei Bedarf nachweisen zu müssen, wer solch eine Dienstaufsichtsbeschwerde in Aussicht gestellt hatte.

Für den Fall, dass ich dazu nicht in der Lage gewesen wäre, hätte man mir zu Recht eine mehr als fahrlässige Amtsausführung attestieren können/müssen.

Mit anderen Worten:

Die Notierung der ladungsfähigen Anschrift war erforderlich, um eine konkrete Gefahr abzuwehren, die ein Sicherheitsgut der Allgemeinheit bedrohte, nämlich das Sicherheitsgut des reibungslosen »Funktionierens des Staates und seiner Einrichtungen«.

Solche Gefahren können von Beamten der Bundespolizei auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 BPolG (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen) dadurch abgewehrt werden, indem die ladungsfähige Anschrift von Personen festgestellt wird, von der solche Gefahren ausgehen.

Da die Person, deren Identität festgestellt wurde, angedroht hatte, die Kontrolle zum Gegenstand einer Dienstaufsichtsbeschwerde zu machen, wurde dessen ladungsfähige Anschrift deshalb zur »Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen« von mir festgehalten.

Die Identität der Lebensgefährtin wurde nicht festgestellt.

Unterschrift

[Persönliche Anmerkung:] Ich bin mir sicher, dass solch eine Einlassung sowohl vor dem VG Köln als auch vom OVG Münster Bestand gehabt hätte.

Warum?

Es ist nicht immer zielführend, die gesamte Vielfalt von Begründungsalternativen auszuschöpfen, die komplizierte Polizeigesetze heute bieten, um simples polizeiliches Einschreiten zu rechtfertigen, denn in der Vielfalt von Begründungen liegt auch die Gefahr des Widerspruchs gegen vorgetragene Rechtsauffassungen, siehe VG Köln und OVG Münster.

Für mich machen beide Urteile deutlich, dass juristische Spitzfindigkeiten nicht dazu geeignet sind, für mehr Rechtssicherheit beim Einschreiten von Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten zu sorgen.

Übrigens:

Ein Verwaltungsgericht kann nur das prüfen, was Gegenstand der Klage ist.

Und je mehr Begründungsalternativen die Polizeibehörde aufführt, um polizeiliches Handeln zu rechtfertigen, um so größer die damit verbundene Gefahr, dass dadurch auch Verwaltungsgerichte verwirrt werden.


Ende des Kapitels

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Verdachtsunabhängige Personenkontrollen - Racial Profiling
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05 Quellen

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Endnote_01
Hans Kelsen
Reine Rechtslehre
Studienausgabe der 2. Auflage 1960
Herausgegeben von Matthias Jestaedt
Mohr Siebeck Verlag Österreich
Seite 42
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Endnote_02
Verdachtsunabhängige Personenkontrollen
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.02.2018 - 1 S 1468/17
http://www.landesrecht-bw.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE
180000691&psml=bsbawueprod.psml&max
=true&doc.part=L&doc.norm=all
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Endnote_03
Zulässigkeit einer polizeilichen Personenkontrolle im Grenzgebiet
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 13.02.2018 - 1 S 1468/17
http://www.landesrecht-bw.de/jportal/?quelle=jlink&docid=
MWRE180000691&psml=bsbawueprod.psml&
max=true&doc.part=L&doc.norm=all
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Endnote_04
WDR Arena vom 12.09.2018
Ein Jahr Regierung Laschet - was hat’s NRW gebracht?
https://www1.wdr.de/mediathek/video/sendungen/video
-wdr-arena-ein-jahr-regierung-laschet---
was-hats-nrw-gebracht-100.html
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Endnote_05
Pressemitteilung OVG Hamburg
Verfassungswidrigkeit von Gefahrengebieten
http://justiz.hamburg.de/aktuelle-presseerklaerungen/
4496244/pressemitteilung/
Siehe auch Urteil
http://justiz.hamburg.de/contentblob/4496240/d
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Endnote_06
Hans Kelsen
Reine Rechtslehre
Studienausgabe der 2. Auflage 1960
Herausgegeben von Matthias Jestaedt
Mohr Siebeck Verlag Österreich - Seite 163
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Endnote_07
Suzeddeutsche.de vom 17.01.2016
Razzia im Maghreb-Viertel^
https://www.sueddeutsche.de/politik/
duesseldorf-razzia-im-maghreb-viertel-1.2821925
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Endnote_08
Suzeddeutsche.de vom 17.01.2016
Razzia im Maghreb-Viertel
https://www.sueddeutsche.de/politik/
duesseldorf-razzia-im-maghreb-viertel-1.2821925
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Endnote_09
Racial Profiling - Oberverwaltungsgericht Rheinland-
Pfalz, Beschluss vom 29.10.2012 - - 7 A 10532/12.OVG
http://www.anwaltskanzlei-adam.de/index.php?id=106,824,0,0,1,0
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Endnote_10
Racial Profiling - Taz.de - 31.10.2012 - Rassistische Kontrollen verboten
http://www.taz.de/1/archiv/digitaz/artikel/?ressort=a1&dig=2012%
2F10%2F31%2Fa0043&cHash=aa89fd03a
14712c8845a17015c4c26ba
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Endnote_11
Racial Profiling - Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke - Drucksache 17/11971, vom 20.12.2012:
http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/119/1711971.pdf
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Endnote_12
Personenkontrolle im Bochumer Hauptbahnhof war rechtswidrig.
OVG Münster, Urteil vom 07.08.2018 - 5 A 294/16
https://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_nrw/j2018/5
_A_294_16_Urteil_20180807.html
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Verdachtsunabhängige Personenkontrollen - Racial Profiling
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