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Musterpolizeigesetz - Teil 2:

Alfred Rodorf
August 2017

01 Sapere aude!
01.1 Drohende Gefahren
01.2 Drohende Veränderungen durch Sprache
02 Musterpolizeigesetze der 1. und 2. Generation
02.1 IMK fordert 2017 in Dresden ein neues Musterpolizeigesetz
20.2 Generalklausel MEPolG 1977 und PolG NRW 2018
02.3 Identitätsfeststellung im MEPolG 1977 u.i. Länderpolizeigesetzen
02.4 ID-Feststellung in Hamburg
02.5 ID-Feststellung in Hessen
02.6 ID-Feststellungen nach Strafprozessrecht
03 Das Dilemma des Gesetzgebers
03.1 Verfassungsschutzbericht 2017
03.2 Regelungsbedarf aus der Sicht des Gesetzgebers
03.3 Liberalismus versus Ordnung
03.4 Die Heimlichkeit ist das Problem
03.5 Die Unschuldsvermutung gilt auch im Gefahrenabwehrrecht
03.6 Polizei und der Gefahrenverdacht
04 Das Problem des Polizeirechts
05 Quellen

01 Sapere aude!

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Sapere aude! Habe den Mut, dich deines eigenen Verstandes zu bedienen, oder: Wage es, weise zu sein! Dieses Mem der Aufklärung, das einen Bewusstseinsinhalt ausdrückt, dessen Ausformulierung auf Immanuel Kant zurückgeführt wird, ließe sich heute noch durch den Titel eines bekannten Essays von Stéphane Hessel sinnvoll erweitern: Empört Euch!

In seiner Streitschrift »Empört Euch!«, kritisiert der ehemalige französische Widerstandskämpfer und UN-Diplomat Stéphane Hessel mit Vehemenz zahlreiche Missstände in der politischen Entwicklung in der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts.

Das Essay erschien erstmalig 2010.

Dennoch kann ausgeschlossen werden, dass Hessel mit den von ihm kritisierten Missständen auch an die Vielfalt des polizeilichen Eingriffsrechts in Deutschland und an die kaum noch lesbaren Polizeigesetze gedacht hat, die in den 16 deutschen Bundesländern in den Jahren nach dem Erscheinen seines Essays mit Sorgfalt und Akribie ausformuliert wurden und dafür sorgten, dass der »Normalbürger« nicht mehr verstehen kann, was die Polizei darf.

Sogar Polizeibeamte sind nicht mehr dazu in der Lage, viele polizeiliche Befugnisse ohne vorheriges und sorgfältiges Studieren von Kommentaren zu verstehen.

Wie dem auch immer sei.

Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung seiner Streitschrift bezog sich Stéphane Hessel nicht auf ein zusehends sprachlich komplizierter werdendes deutsches Polizeirecht und auf die erst seit Kurzem feststellbare Reaktion des Gesetzgebers auf eine unsicherer gewordene Welt »mehr Sicherheit auf Kosten von Freiheiten produzieren zu wollen«, einem Vorhaben, das im wahrsten Sinne des Wortes als revolutionär bezeichnet werden muss.

Damit keine Missverständnisse auftreten.

Revolution, dieses Wort wurde erstmalig verwendet, um die »Glorreiche Revolution (1688/1689)« mit einem passenden Namen zu versehen. Was dabei herauskam, das lässt sich in dem folgenden bekannten Satz gut zusammenfassen:

»Freedom by God´s blessing restored.«

Mit anderen Worten:

Die Freiheit wurde durch Gottes Segen wiederhergestellt.

Sie haben richtig gelesen.

Die Tatsache, dass das Wort »Revolution« ursprünglich »Restrauration« bedeutete, ist mehr als nur eine semantische Kuriosität, um die Worte von Hannah Arendt (1906 bis 1975) zu gebrauchen, die im Anschluss an den oben sinngemäß wiedergegebenen Satz schreibt: »Selbst die Revolutionen des 18. Jahrhunderts lassen sich nicht begreifen ohne die Erkenntnis, dass Revolutionen erstmals ausbrachen, als Restauration ihr Ziel war, und dass der Inhalt dieser Restauration die Freiheit war.«

Und ein paar Zeilen weiter, unter Bezugnahme auf Tocqueville (1805 bis 1859), heißt es bei Hannah Arendt: »Dass man anfangs hätte glauben können, dass das Ziel der bevorstehenden Revolution nicht der Umsturz des Ancien Regime, sondern seine Wiederherstellung« war. [En01] 1

Und erst als das mit der Wiederherstellung des Ancien Regimes nicht klappen wollte, geriet die Restauration außer Kontrolle und mündete in dem Chaos, das wir heute als Französische Revolution bezeichnen, als Umsturz von unten.

Nun wäre es vermessen, die Entwicklung des deutschen Polizeirechts mit den Ereignissen vergleichen zu wollen, die nach 1789 bis heute Revolutionen auslösten bzw. begünstigt haben. Aber auch »die längste Reise beginnt mit dem ersten Schritt«, einem Mem, das auf Laotse zurückzuführen ist, denn es ist nicht auszuschließen, dass die Revolutionen von heute nicht mehr von unten, sondern wieder von oben ausgelöst werden und nicht immer muss die Richtung »Freiheit« heißen, auch die Richtung »Unfreiheit« kommt durchaus als ein »Revolutionsziel der Macht« in Betracht.

Mit anderen Worten:

Die restaurative (revolutionäre) Kraft des Staates und seiner Organe ist zurzeit dabei, Sicherheit höher zu bewerten als Freiheit.

Eingefordert wird nicht nur die ganze Härte des Gesetzes in Verbindung mit null Toleranz, geschlossenen Grenzen und dem erklärten Ziel, möglichst schnell möglichst viele Menschen (Asylanten) wieder dahin zu bringen, woher sie gekommen sind, sondern auch mehr Videoüberwachung und vor allen Dingen durch die Vorverlagerung polizeilicher Eingriffsbefugnisse in einen Bereich, der bisher vom Gefahrenabwehrrecht nicht erfasst wurde, zu ermöglichen. Gemeint ist der mythologische Bereich »drohender Gefahren« sowie die »drohende terroristische Gefahr«.

Freiheit aber ist, um noch einmal die Worte von Hannah Arendt zu verwenden, »die Freiheit, frei zu sein.«

Wird diese Freiheit verspielt, dürfte sie für lange Zeit in Vergessenheit geraten.

Was also wollen wir?

  • Drohende Gefahren abwehren?
    oder

  • Drohenden Verfall akzeptieren?

Wollen wir in einer freien Gesellschaft leben oder in einer videoüberwachten Zivilgesellschaft? Akzeptieren wir, grundlos kontrolliert zu werden, obwohl sich anlasslos besser und »verdachtsunabhängig« (der Sprachgebrauch der Juristen) sich noch optimaler anhört, denn dieser Begriff setztz bereits ein Nachdenken darüber voraus, was dieser Begriff eigentlich meint.

Anders gefragt:

Wünschen wir uns, vom Staat und seinen Organen in Ruhe gelassen zu werden, wenn für eine Polizeikontrolle kein konkreter Anlass besteht, oder haben wir soviel Angst, dass uns jede Kontrolle, wo immer sie auch durchgeführt wird, sozusagen willkommen ist?

Antworten auf diese komplexe Frage zu finden ist schwer, zumal Freiheit mehr ist, als der Schutz vor staatlichen Eingriffen in die Bewegungsfreiheit, in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung oder in das Recht auf Meinungs- und Glaubensfreiheit.

Freiheit, das ist eine Metapher, an der sich die Macht selbst messen lassen muss und eine Gesellschaft bleibt nur dann auf Dauer gesehen »frei«, wenn sie die »Freiheit der Macht« begrenzt, bzw. ihr zu verstehen gibt, dass die Freiheit einer Zivilgesellschaft tatsächlich wichtiger ist als deren Sicherheit, zumal jede Gesellschaft immer Gefahren ausgesetzt ist und auch Gefahren ausgesetzt bleiben wird, die die Zukunft mit sich bringen wird, denn Veränderungen gehören sozusagen zur Wirklichkeit des Lebens, denn:

Leben war und ist seit Anbeginn der Zeiten lebensgefährlich.

Eine Gesellschaft, die den Prozess der Veränderung - aus welchen Gründen auch immer - dadurch stoppen will, indem sie sozusagen bereitwillig »ihre Füße in flüssigen Beton steckt, um dann geduldig zu warten, bis dieser hart geworden ist«, eine solche Gesellschaft darf sich nicht beklagen, wenn sie ihre Füße plötzlich nicht mehr bewegen kann.

01.1 Drohende Gefahren

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Diese beiden Wörter wurden dadurch zu unbestimmten Rechtsbegriffen, indem sie als eine dem Polizeirecht bisher unbekannte Gefahrenart in Polizeigesetze eingeführt wurden, zum Beispiel in das Polizeiaufgabengesetz des Landes Bayern (PAG BY) oder in das Polizeigesetz des Landes Baden-Württemberg (PolG BW) oder, wie das der Gesetzesvorlage der Landesregierung NRW zum Sicherheitspaket 1 zu entnehmen ist, vergleiche Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018, schon bald Einzug in das PolG NRW halten wird.

Gemeint sind mit »drohenden Gefahren für bedeutsame Rechtsgüter« Gefahren, die zurzeit noch nicht konkret sind, von denen aber nicht ausgeschlossen werden kann, dass sie in einer überschaubaren Zeit - was darunter auch immer verstanden werden mag - Realität werden könnten.

Ergänzend zur »drohenden Gefahr« kennt das PolG BW auch Maßnahmen zur »Verhütung terroristischer Straftaten«. Im Sicherheitspaket 1 der Landesregierung NRW ist dafür der unbestimmte Rechtsbegriff der »drohenden terroristischen Gefahr« vorgesehen.

Im Gegensatz dazu kennt das PAG BY weder das Wort »Terror« noch das Wort »terroristisch«.

Wie dem auch immer sei.

Die drohende Gefahr ist so außergewöhnlich, dass sie bereits dann abgewehrt werden muss, bevor sie sich überhaupt als konkrete Gefahr erkennbar macht.

Und wie ist das mit den anderen drohenden Gefahren, deren negative Auswirkungen zurzeit sogar schon konkret geworden sind?, zum Beispiel Gefahren, die sich aus dem

  • Klimawandel

  • der Verschmutzung der Meere

  • dem zu hohen Nitratgehalt im Grundwasser in vielen Regionen Deutschlands

  • dem zu hohen Stickoxidgehalt in der Luft in vielen bundesdeutschen Großstädten

  • dem Pflegenotstand
    oder sich

  • aus der zunehmenden Kinderarmut in einem der reichsten Länder Europas ergeben?

Diese Gefahren sind nicht gemeint, obwohl es sich bei ihnen wirklich um »drohende Gefahren« handelt, die nicht nur erahnbar, besser gesagt vorstellbar, sondern bereits konkret geworden sind.

Warum sonst regt sich die bundesdeutsche Öffentlichkeit über den türkischen Staatspräsidenten Erdogan auf, wenn er seine in Deutschland lebenden Landsleute auffordert, möglichst viele Kinder zu zeugen und Muslimas dazu auffordert, mindestens 5 Kinder zu gebären?

Dahinter verbirgt sich die Angst vieler Deutscher, möglicherweise schon bald zur Minderheit im eigenen Land zu werden.

Mit anderen Worten:

Fast entsteht der Eindruck, dass, wenn die »drohende Gefahr« und die »drohende terroristische Gefahr« fest mit dem Polizeirecht verbunden sein werden, diese Wörter sich nicht mehr dazu eignen, die wirklich »bedrohlichen Gefahren« als solche zu bezeichnen.

Hat man diese Gefahrenarten erst einmal mit überschaubaren und beherrschbaren Gefahren des Polizeirechts verbunden, dann fehlen einem - Gott sei Dank - die Worte, um die wirklich großen Gefahren so benennen zu können, wie sie sich dem objektiven Betrachter darstellen: als drohende Gefahren, aus denen sich, wenn alles so bleibt, wie es ist, sich schnell »gegenwärtig drohende Gefahren für bedeutsame Rechtsgüter« entwickeln können.

01.2 Drohende Veränderungen durch Sprache

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Wörter können erklären, Wörter können verwirren und Wörter können auch so gebraucht werden, dass sie kaum noch jemand versteht.

Was das mit Polizeirecht zu tun hat?

Sehr viel, denn seit den 1970er Jahren hat sich das Polizeirecht nicht nur sprachlich, sondern auch inhaltlich stark verändert. Und wer die neuen Polizeigesetze liest, kann zumindest erahnen, in welch eine Richtung hin sich das Polizeirecht in naher Zukunft entwickeln könnte/wird.

Die Tendenz lässt sich wie folgt zusammenfassen:

Vom verständlichen Polizeirecht zum spezialisierten Polizeirecht und vom überregulierten Polizeirecht zum unverständlichen Polizeirecht, einem Prozess, dem zurzeit der Vorrang eingeräumt wird, denn was nicht mehr verstanden werden kann, das braucht man auch nicht mehr zu erklären.

Mehr dazu in den folgenden Randnummern.

02 Musterpolizeigesetze der 1. und 2. Generation

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Als Reaktion auf einen Beschluss der Innenministerkonferenz (IMK) wurden vom Arbeitskreis II in den Jahren von 1972 bis 1976 mehrere Musterentwürfe eines einheitlichen Polizeigesetzes (MEPolG) erarbeitet.

Der letzte Entwurf wurde am 25. November 1977 beschlossen.

Er beinhaltete unverbindliche Grundsätze für die Polizeigesetzgebung der deutschen Länder.

In dieser Zeit entstand die so genannte zweite Generation der Polizeigesetze. Die erste Generation waren Regelungen, die darum bemüht waren, eine strikte Trennung zwischen uniformierter Vollzugspolizei und so genannter Polizeiverwaltung herbeizuführen.

Ab den 1970er Jahren (2. Generation) wurden dann, unter den Ereignissen der 1968er-Bewegung, die Befugnisse der Polizei zusehends erweitert, wozu auch die Straftatenvorsorge gehörte, die der Abwehr konkreter Gefahren vorgelagert wurde.

Dabei handelte es sich um Befugnisse, die darauf abstellten, die erhöhte Wahrscheinlichkeit der Begehung von Straftaten abwehren zu können.

Die dritte Generation von Polizeigesetzen entstand in den 1980er Jahren, bedingt durch die Aufnahme heimlicher polizeilicher Maßnahmen in die Polizeigesetze, zum Beispiel durch die Observation als polizeilicher Maßnahme zur Gefahrenabwehr.

Aber auch das 1983 vom BVerfG konzipierte neue Grundrecht der »informationellen Selbstbestimmung« machte es erforderlich, die Polizeigesetze entsprechend zu modifizieren.

Im 21. Jahrhundert wird die Entwicklung des Polizeirechts maßgeblich durch die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität und durch die Bekämpfung des internationalen Terrorismus beeinflusst.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

02.1 IMK fordert 2017 in Dresden ein neues Musterpolizeigesetz

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Vor gut einem Jahr wurde die Forderung, ein Musterpolizeigesetz zu erarbeiten, auf der 206. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder vom 12. bis 14.06.17 in Dresden vereinbart und wie folgt formuliert.

Dort heißt es im TOP 52, Nr. 4:

Sie [die IMK = AR] beauftragt den AK II, zur Erarbeitung eines Musterpolizeigesetzes eine länderoffene Arbeitsgruppe unter Beteiligung des BMI einzurichten, um hohe gemeinsame gesetzliche Standards und eine effektive Erhöhung der öffentlichen Sicherheit zu erreichen. [En02] 2

Im Umfeld der IMK-Konferenz wurden als erforderliche Veränderungen des modernen Polizeirechts eingefordert:

  • Standards bei der Terrorbekämpfung

  • Standards beim Umgang mit Gefährdern und bei der Ermittlung von Gefährdern

  • Erweiterte Befugnisse durch Aufnahme der Schleierfahndung in die Polizeigesetze

  • Abgestimmtes Vorgehen gegen so genannte »Reichsbürger«. Diesbezüglich heißt es im Verfassungsschutzbericht 2017, zitiert nach Tagesschau.de vom 24.07.2018 wie folgt: »Die »Reichsbürger«-Szene hat [...] starken Zulauf. Inzwischen werden rund 16.500 Personen dieser Szene zugerechnet, rund 3700 mehr als noch im Verfassungsschutzbericht 2016, heißt es im Bericht von 2017. [...]. »Reichsbürger« und »Selbstverwalter« seien teils zu »schwersten Gewalttaten« bereit und weisen eine »hohe Affinität zu Waffen« auf.« [En03] 3

Die Zeit von Juni 2017 (IMK-Beschluss in Dresden) bis heute, gut ein Jahr später, lässt trotz der oben lediglich skizzierten präkären Sicherheitslage die Aussage zu, dass dieser Ankündigung, eine Musterpolizeigesetz zu erarbeiten, bisher noch keine Taten gefolgt sind. Vielmehr lässt sich feststellen, dass lediglich bereits bestehende Polizeigesetze fortgeschrieben oder bald durch neue, modifizierte Polizeigesetze »abgelöst« werden. Ein Zeichen dafür, dass die Sache mit dem Musterpolizeigesetz wohl noch lange dauern wird.

Mit anderen Worten:

Nach dem IMK-Beschluss in Dresden wurden in einigen Bundesländern die dort vorhandenen Polizeigesetze umfangreich »renoviert«. Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte in diesen Bundesländern erlaubt nunmehr das Polizeigesetz:

  • Staatstrojaner zur Gefahrenabwehr zum Zweck der Durchführung einer Quellen-TKÜ einzusetzen

  • Predictive Policing zu praktizieren. Darunter ist ein Analyseverfahren zu verstehen, dass, ausgehend von Falldaten, die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Straftaten zur Steuerung des Einsatzes von Polizeikräften berechnet

  • Ausbau der polizeilichen Videoüberwachung

  • Ausweitung der Befugnisse zur DNA-Analyse etc.

[Hinweis:] Es kann davon ausgegangen werden, dass sicherheitspolitische Überlegungen den Landesregierungen einiger Länder wichtiger waren, als auf den »Sankt-Nimmerleins-Tag« der Zusammenkunft des AK II warten zu wollen, der ein einheitliches Musterpolizeigesetz erarbeiten soll.

Solch ein Musterentwurf würde im Übrigen auch ohne parlamentarische Kontrolle und unter Ausschluss der Öffentlichkeit erarbeitet.

Mit anderen Worten:

Proteste wie in Bayern oder in NRW gegen die neuen Polizeigesetze wären dann gar nicht möglich gewesen, weil der AK II nicht öffentlich tagt und Tagungsergebnisse nur in dem Umfang an die Medien weitergegeben werden, wie das die Pressestelle des AK II für zielführend hält.

Wie dem auch immer sei.

In den folgenden Randnummern soll aufgezeigt werden, wie sprachlich und inhaltlich die Befugnisse in Länderpolizeigesetzen sowohl der dritten als auch der heutigen Generation so weit aufgebläht wurden, dass diese Gesetze kaum noch jemand versteht.

Dieses »Nicht-mehr-verstehen-Können« aber ist, sollte diese Sichtweise zutreffen, eine »Verfallserscheinung«, die nachdenklich stimmen muss, weil Normenklarheit ein Grundwert ist, ohne den Gesetzestreue nicht eingefordert und ein Rechtsstaat, dessen Handeln durch das Grundgesetz beschränkt wird, insgesamt nicht funktionieren kann.

Diesbezüglich heißt es in einem Beschluss des BVerfG vom 23. Februar 2007 - 1 BvR 2368/06 u.a. wie folgt:

[Rn. 46:] Dementsprechend soll der Grundsatz der Normenbestimmtheit und Normenklarheit sicherstellen, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können; ferner ermöglichen die Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass der betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann (...). Der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden (...). [En04] 4

[Hinweis:] Wie sehr sich die vom BVerfG eingeforderte Normenklarheit durch eine zunehmend komplizierter werdende Sprache, die oftmals nur noch unter Zuhilfenahme von Kommentaren »entschlüsselt« werden kann, einen Rechtsstaat zu »zersetzen« vermag, das soll in den folgenden Randnummern an Beispielen illustriert werden.

02.2 Generalklausel MEPolG 1977 und PolG NRW 2018

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Seit es im deutschsprachigen Raum Polizeigesetze gibt, gibt es in diesen Gesetzen »Generalklauseln«.

Zur Historie der Generalklausel nur drei Sätze:

Seit dem 1.6.1931 hat die Generalklausel in ihrer noch heute üblichen Ausformulierung Niederschlag im preußischen Polizeiverwaltungsgesetz gefunden.

Dort heißt es:

»Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird.«

[Hinweis:] Diese Generalklausel umfasste 34 Wörter.

[MEPolG 1977:] Im Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes vom 25. November 1977 hat die Generalklausel folgenden Wortlaut:

§ 8 MEPolG (Allgemeine Befugnisse)

(1) Die Polizei kann die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren, soweit nicht die §§ 9 bis 24 die Befugnisse der Polizei besonders regeln.

(2) Zur Erfüllung der Aufgaben, die der Polizei durch andere Rechtsvorschriften zugewiesen sind (§ 1 Abs. 4), hat sie die dort vorgesehenen Befugnisse. Soweit solche Rechtsvorschriften Befugnisse der Polizei nicht regeln, hat sie die Befugnisse, die ihr nach diesem Gesetz zustehen. [En05] 5

1977 umfasste die Generalklausel bereits 81 Wörter.

Im zu erwartenden modifizierten Polizeigesetz des Landes NRW wird die Generalklausel bereits einen Umfang von 370 Wörtern haben.

Zu erwartende Neufassung der Generalklausel in NRW:

§ 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung)

(1) Die Polizei kann die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende, konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren, soweit nicht die §§ 9 bis 46 die Befugnisse der Polizei besonders regeln.

(2) Zur Erfüllung der Aufgaben, die der Polizei durch andere Rechtsvorschriften zugewiesen sind (§ 1 Abs. 4), hat sie die dort vorgesehenen Befugnisse. Soweit solche Rechtsvorschriften Befugnisse der Polizei nicht regeln, hat sie die Befugnisse, die ihr nach diesem Gesetz zustehen.

(3) Straftaten von erheblicher Bedeutung sind insbesondere Verbrechen sowie die in § 138 des Strafgesetzbuches genannten Vergehen, Vergehen nach § 129 des Strafgesetzbuches und gewerbs- oder bandenmäßig begangene Vergehen nach

1. den §§ 243, 244, 260, 261, 263 bis 264a, 265b, 266, 283, 283a, 291 oder 324 bis 330 des Strafgesetzbuches,

2. § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe c) oder d) des Waffengesetzes,

3. §§ 29 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 oder 29a Abs. 1 Nr. 2 des Betäubungsmittelgesetzes,

4. §§ 96 und 97 des Aufenthaltsgesetzes.

(4) Eine drohende Gefahr liegt vor, wenn im Einzelfall hinsichtlich einer Person bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person innerhalb eines absehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wird.

(5) Sofern die drohende Gefahr bestimmt und geeignet ist,

1. die Bevölkerung auf erhebliche Weise einzuschüchtern,

2. eine Behörde, eine nationale oder internationale Organisation oder ein Organ der Meinungsäußerung rechtswidrig mit Gewalt oder durch Drohung mit Gewalt zu nötigen oder

3. die politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Grundstrukturen eines Staates, eines Landes, einer nationalen oder einer internationalen Organisation zu beseitigen oder erheblich zu beeinträchtigen, handelt es sich um eine drohende terroristische Gefahr.

Unter den Voraussetzungen der Nummern 1 bis 3 liegt diese auch dann vor, wenn lediglich das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass die Person innerhalb eines absehbaren Zeitraums eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wird.

[Hinweis:] In dem Kommentar zum »Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes«, damals verfasst von Gerd Heise, Leitender Ministerialrat im Innenministerium Nordrhein-Westfalen und Dr. Reinhard Riegel, Regierungsdirektor im Bundesministerium des Innern, reichten für die Kommentierung der Generalklausel zwei DIN-A4-Seiten völlig aus.

Heute würden allein die beiden Sprachfiguren »drohende Gefahr« und die »drohende terroristische Gefahr« mit so wenig Raum kaum hinreichend erläutert werden können.

02.3 Identitätsfeststellung im MEPolG 1977 u.i. Länderpolizeigesetzen

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Im Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes vom 25. November 1977 hat die Maßnahme der Identitätsfeststellung folgenden Wortlaut:

§ 9 MEPolG Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen

(1) Die Polizei kann die Identität einer Person feststellen,

1. zur Abwehr einer Gefahr,

wenn sie sich an einem Ort aufhält

a) von dem auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte erfahrungsgemäß anzunehmen ist, dass dort

aa) Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben,

bb) sich Personen ohne erforderliche Aufenthaltserlaubnis treffen oder

cc) sich Straftäter verbergen, oder

b) an dem Personen der Prostitution nachgehen,

3. wenn sie sich in einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel, Amtsgebäude oder einem anderen besonders gefährdeten Objekt oder in unmittelbarer Nähe hiervon aufhält und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass in oder an Objekten dieser Art Straftaten begangen werden sollen, durch die in oder an diesen Objekten befindliche Personen oder diese Objekte selbst unmittelbar gefährdet sind, oder

4. an einer Kontrollstelle, die von der Polizei eingerichtet worden ist, um Straftaten im Sinne von § 100a der Strafprozessordnung oder § 27 des Versammlungsgesetzes zu verhindern.

(2) Die Polizei kann zur Feststellung der Identität die erforderlichen Maßnahmen treffen. Sie kann den Betroffenen insbesondere anhalten, ihn nach seinen Personalien befragen und verlangen, dass er mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt. Der Betroffene kann festgehalten werden, wenn die Identität auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. Unter den Voraussetzungen von Satz 3 können der Betroffene sowie die von ihm mitgeführten Sachen durchsucht werden.

(3) Die Polizei kann verlangen, dass ein Berechtigungsschein zur Prüfung ausgehändigt wird, wenn der Betroffene auf Grund einer Rechtsvorschrift verpflichtet ist, diesen Berechtigungsschein mitzuführen.

[Hinweis:] Im Absatz 3 des § 9 MEPolG ist eine Maßnahme, die »Prüfung von Berechtigungsscheinen« geregelt, die heute, zumindest im PolG NRW, spezialgesetzlich geregelt ist.

Mit anderen Worten:

Der § 9 MEPolG hat insgesamt 247 Wörter. Dieser Text kann durchaus um 23 Wörter reduziert werden.

Dass es auch heute noch kürzer geht, belegt das Beispiel in der folgenden Randnummer.

02.4 ID-Feststellung in Hamburg

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[Hamburger Sicherheits- und Ordnungsgesetz:] Die kürzeste und klarste Befugnis, die die Identitätsfeststellung zum Zweck der Gefahrenabwehr regelt, ist im Sicherheits- und Ordnungsgesetz Hamburg enthalten.

Dieses Gesetz gilt aber nicht für die Polizei, sondern nur für die Amtswalter von Verwaltungsbehörden.

Dort heißt es:

§ 12 SOG HH (Feststellungen der Personalien)

(1) Die Verwaltungsbehörden sind berechtigt, eine Person anzuhalten und ihre Personalien festzustellen, wenn es zur Gefahrenabwehr erforderlich ist.

(2) Die angehaltene Person darf zur Dienststelle gebracht werden, wenn ihre Personalien auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden können oder wenn der Verdacht besteht, dass ihre Angaben unrichtig sind.

(3) Der angehaltenen Person dürfen nur solche Beschränkungen auferlegt werden, die zur Feststellung der Personalien erforderlich sind.

Festzustellen ist, dass diese Befugnis sich durch einen klaren Duktus und durch einen unmissverständlichen Sprachgebrauch auszeichnet. Auch ein unbedarfter Laie versteht, was die Amtswalter von Verwaltungsbehörden in Hamburg dürfen und was zu erwarten ist, wenn Angaben zur Person verweigert werden. Und auch das »Tatbestandsmerkmal« erforderlich entspricht durchaus der einzufordernden Normenklarheit, denn »erforderlich kann eine Maßnahme nur dann sein, wenn es sich bei dieser Maßnahme um die mildeste zulässiger Maßnahmen handelt, die zur Erfüllung einer nachzuweisenden polizeilichen Aufgabe in Betracht kommt.«

Für die Hamburger Polizei gilt diese Befugnis jedoch nicht.

Identitätsfeststellungen, die von der Polizei für erforderlich gehalten werden, sind nur auf der Grundlage von § 4 des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei des Landes Hamburg in der Fassung vom 8.12.2016, möglich.

Diese Befugnis umfasst 527 Wörter, die im Folgenden zitiert werden:

§ 4 (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen)

(1) Die Polizei darf die Identität einer Person feststellen,

1. soweit es im Einzelfall erforderlich ist zur Abwehr einer bevorstehenden Gefahr oder einer Aufgabe der Amts- oder Vollzugshilfe,

2. wenn sie an einem Ort angetroffen wird, von dem Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort

a) Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung verabreden, vorbereiten oder verüben,

b) Personen angetroffen werden, die gegen aufenthaltsrechtliche Straf- oder Ordnungswidrigkeitenvorschriften verstoßen,

c) sich gesuchte Straftäter verbergen,

3. wenn sie in einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel, Amtsgebäude oder einem besonders gefährdeten Objekt oder in dessen unmittelbarer Nähe angetroffen wird und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass in diesem Objekt oder in dessen unmittelbarer Nähe Straftaten begangen werden sollen, durch die Personen oder das Objekt gefährdet sind,

4. an einer Kontrollstelle, die von der Polizei eingerichtet worden ist, um eine Straftat nach § 129 a des Strafgesetzbuchs, auch in Verbindung mit § 129 b Absatz 1 StGB, eine der in dieser Vorschrift bezeichneten Straftaten oder eine Straftat nach § 250 Absatz 1 Nummer 1 oder 2, nach § 255 des Strafgesetzbuchs in den vorgenannten Begehungsformen oder nach § 27 Absatz 1 und Absatz 2 Nummer 3 Buchstabe a des Versammlungsgesetzes vom 15. November 1978 mit der Änderung vom 9. Juni 1989 (Bundesgesetzblatt I 1978 Seite 1790, 1989 Seite 1059) zu verhüten, soweit auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass solche Straftaten begangen werden sollen.

(2) 1 Die Polizei darf an einem Ort, für den durch Rechtsverordnung nach § 42 des Waffengesetzes vom 11. Oktober 2002 (BGBl. 2002 I S. 3970, 4592, 2003 I S. 1957), zuletzt geändert am 17. Juli 2009 (BGBl. I S. 2062, 2088), in der jeweils geltenden Fassung und nach § 1 SOG das Führen von Waffen im Sinne des § 1 Absatz 2 des Waffengesetzes und gefährlichen Gegenständen verboten oder beschränkt worden ist, Personen kurzfristig anhalten, befragen, ihre Identität feststellen und sie sowie die von ihnen mitgeführten Sachen durchsuchen, soweit auf Grund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmen ist, dass diese Personen verbotene Waffen oder gefährliche Gegenstände mit sich führen. 2 Die Durchsuchungsbefugnisse aus Satz 1 treten mit Ablauf des 30. Juni 2020 außer Kraft.

(3) Zur Feststellung der Identität dürfen Namen, frühere Namen, Vornamen, Geburtsdatum, Geburtsort, Geschlecht, Staatsangehörigkeit und Anschrift erhoben werden.

(4) 1 Zur Feststellung der Identität darf die Polizei die erforderlichen Maßnahmen treffen. 2 Sie darf

1. den Betroffenen anhalten,

2. den Betroffenen oder Auskunftspersonen nach seiner Identität befragen,

3. verlangen, dass der Betroffene mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt,

4. den Betroffenen festhalten,

5. den Betroffenen und die von ihm mitgeführten Sachen nach Gegenständen durchsuchen, die zur Identitätsfeststellung dienen können,

6. den Betroffenen zur Dienststelle bringen,

7. in den Fällen des Absatzes 1 unter den Voraussetzungen des § 7 erkennungsdienstliche Maßnahmen durchführen.

3 Maßnahmen nach den Nummern 4 bis 6 dürfen nur getroffen werden, wenn die Identität auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann oder wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Angaben unrichtig sind.

(5) Die Polizei darf verlangen, dass ein Berechtigungsschein zur Prüfung ausgehändigt wird, wenn der Betroffene auf Grund einer Rechtsvorschrift oder einer vollziehbaren Auflage in einem Erlaubnisbescheid verpflichtet ist, diesen Berechtigungsschein mitzuführen.

[Persönliche Anmerkung:] Die Fragen, die sich stellen, wenn nur die beiden oben zitierten Eingriffsbefugnisse des Bundeslandes Hamburg miteinander verglichen werden, dürften offenkundig sein:

  • Weshalb die eine so kurz und die andere so lang?
    Und:

  • Warum muss die Polizei so gegängelt werden?

  • Sind die Amtswalter der Ordnungsbehörden besser ausgebildet, um beurteilen zu können, wann eine Identitätsfeststellung erforderlich ist?
    Oder:

  • Sind die Amtswalter der Ordnungsbehörden weniger qualifiziert, so dass ihnen komplizierte Befugnisse gar nicht zugemutet werden können?

Auf diese Fragen soll hier nicht näher eingegangen werden, weil sich diese Fragen nicht mit Vernunft beantworten lassen.

Begründen lässt sich dieser Widerspruch nur durch die »normative Kraft des Faktischen«, einer Sprachfigur, die auf den Rechtsgelehrten Georg Jellinek (1851 bis 1911) zurückgeht und der einen Zustand beschreibt, den die Rechtsordnung anerkennt.

02.5 ID-Feststellung in Hessen

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Während § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) zurzeit noch mit 299 Wörtern auskommt, ist mit einem deutlichen »Wörteranstieg« zu rechnen, wenn der § 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung), der allein einen Umfang von 256 Wörtern hat, Aufnahme in das PolG NRW finden sollte.

Dann nämlich ist die Identitätsfeststellung in zwei Befugnissen geregelt, so dass der gesamte Text im PolG NRW, der die Identitätsfeststellung umfasst, dann aus insgesamt 555 Wörter bestehen wird.

Das ist auch exakt die Anzahl von Wörtern, mit denen im Polizeigesetz des Landes Hessen die Identitätsfeststellung geregelt ist.

§ 18 HSOG (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen)

(1) Die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden können die Identität einer Person feststellen, wenn dies zur Abwehr einer Gefahr, zur Erfüllung der ihnen durch andere Rechtsvorschriften zugewiesenen weiteren Aufgaben (§ 1 Abs. 2) oder zum Schutz privater Rechte (§ 1 Abs. 3) erforderlich ist.

(2) Die Polizeibehörden können die Identität einer Person feststellen, wenn

1. die Person sich an einem Ort aufhält,

a) von dem auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass dort

Aa) Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben,

bb) sich Personen ohne erforderlichen Aufenthaltstitel treffen oder

cc) sich Straftäterinnen oder Straftäter verbergen, oder

b) an dem Personen der Prostitution nachgehen,

2. dies zur Leistung von Vollzugshilfe (§ 1 Abs. 5) erforderlich ist,

3. die Person sich in einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel, Amtsgebäude oder einem anderen besonders gefährdeten Objekt oder in dessen unmittelbarer Nähe aufhält und tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass in oder an diesen Objekten Straftaten begangen werden sollen, durch die in oder an diesen Objekten befindliche Personen oder diese Objekte selbst unmittelbar gefährdet sind, und dies auf Grund der Gefährdungslage oder auf die Person bezogener Anhaltspunkte erforderlich ist,

4. die Person sich im räumlichen Umfeld einer Person aufhält, die in besonderem Maße als gefährdet erscheint, und tatsächliche Anhaltspunkte die Maßnahme zum Schutz der Person rechtfertigen,

5. die Person an einer Kontrollstelle angetroffen wird, die von der Polizeibehörde auf öffentlichen Straßen oder Plätzen oder an anderen öffentlich zugänglichen Orten eingerichtet worden ist, um eine der in § 100a der Strafprozessordnung bezeichneten Straftaten oder eine Straftat nach § 27 des Versammlungsgesetzes zu verhüten; die Einrichtung von Kontrollstellen ist nur mit Zustimmung des für die Polizei zuständigen Ministeriums oder von ihm benannter Stellen zulässig, es sei denn, dass Gefahr im Verzug vorliegt,

6. die Person in Einrichtungen des internationalen Verkehrs, auf Straßen oder auf Bundeswasserstraßen, soweit auf Grund von Lageerkenntnissen oder polizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass diese von erheblicher Bedeutung für die grenzüberschreitende Kriminalität sind, angetroffen wird zur vorbeugenden Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität oder

7. sich die Person in einem Fahrzeug befindet, das zur Gezielten Kontrolle ausgeschrieben ist.

(3) 1Die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden können die zur Feststellung der Identität erforderlichen Maßnahmen treffen. 2Sie können insbesondere die Person anhalten, den Ort der Kontrolle absperren, die Person nach ihren Personalien befragen, verlangen, dass die Person mitgeführte Ausweispapiere aushändigt, und erkennungsdienstliche Maßnahmen anordnen.

(4) Die Polizeibehörden können die Person festhalten, sie und die von ihr mitgeführten Sachen nach Gegenständen durchsuchen, die zur Identitätsfeststellung dienen, sowie die Person zur Dienststelle bringen.

(5) 1Erkennungsdienstliche Maßnahmen können nur angeordnet und Maßnahmen nach Abs. 4 können nur durchgeführt werden, wenn die Identität auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. 2Gegen eine Person, die nicht nach den §§ 6 oder 7 verantwortlich ist, können erkennungsdienstliche Maßnahmen gegen ihren Willen nicht durchgeführt werden, es sei denn, dass sie Angaben über die Identität verweigert oder bestimmte Tatsachen den Verdacht einer Täuschung über die Identität begründen.

(6) Werden die Personalien bei der betroffenen Person erhoben, ist diese auf den Grund für die Identitätsfeststellung hinzuweisen, sofern der Zweck der Maßnahme hierdurch nicht beeinträchtigt wird.

(7) Die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden können verlangen, dass Berechtigungsscheine, Bescheinigungen, Nachweise oder sonstige Urkunden zur Prüfung ausgehändigt werden, wenn die betroffene Person auf Grund einer Rechtsvorschrift verpflichtet ist, diese Urkunden mitzuführen.

[Hinweis:] Die verdachtsunabhängige Schleierfahndung ist im Hessischen Polizeigesetz im § 18 Abs. 5 HSOG (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen) geregelt.

Im § 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung), verbirgt sich die Schleierfahndung hinter der o.g. Überschrift.

Am Rande vermerkt:

Auf Zeit online vom 14. Juni 2017 heißt es in Bezug auf verdachtsunabhängige Personenkontrollen (Schleierfahndung) unter der Überschrift: »Nadel im Heuschober« wie folgt:

In Hessen wurden beispielsweise von 2001 bis 2015 im Rahmen von Schleierfahndungen 1,6 Millionen Fahrzeuge und 3,2 Millionen Personen kontrolliert. Von ihnen waren lediglich 0,9 Prozent zur Festnahme oder nur zur Aufenthaltsermittlung ausgeschrieben. Und nur für das Jahr 2014 meldete das Land fünf Fälle von einer zufälligen Entdeckung von grenzüberschreitender Kriminalität wie Menschenschmuggel. [En06] 6

Übrigens:

Für die »verdachtsunabhängige Kontrolle« benötigt das HSOG lediglich 73 Wörter, siehe § 18 Abs. 5 HSOG, während das PolG NRW, siehe § 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) für die gleiche Maßnahme 256 Wörter benötigt.

Es kann davon ausgegangen werden, dass trotz der vielen Wörter im PolG NRW dadurch die Effektivität solcher Maßnahmen nicht größer werden wird, als das in Hessen der Fall ist.

02.6 ID-Feststellungen nach Strafprozessrecht

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154 Wörter reichen dem Bundesgesetzgeber aus, um die Maßnahme der Identitätsfeststellung zum Zweck der Strafverfolgung normenklar und verständlich zu regeln.

Die Befugnis hat folgenden Wortlaut:

§ 163b (Maßnahmen zur Identitätsfeststellung)

(1) 1Ist jemand einer Straftat verdächtig, so können die Staatsanwaltschaft und die Beamten des Polizeidienstes die zur Feststellung seiner Identität erforderlichen Maßnahmen treffen; § 163a Abs. 4 Satz 1 gilt entsprechend. 2Der Verdächtige darf festgehalten werden, wenn die Identität sonst nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. 3Unter den Voraussetzungen von Satz 2 sind auch die Durchsuchung der Person des Verdächtigen und der von ihm mitgeführten Sachen sowie die Durchführung erkennungsdienstlicher Maßnahmen zulässig.

(2) 1Wenn und soweit dies zur Aufklärung einer Straftat geboten ist, kann auch die Identität einer Person festgestellt werden, die einer Straftat nicht verdächtig ist; § 69 Abs. 1 Satz 2 gilt entsprechend. 2Maßnahmen der in Absatz 1 Satz 2 bezeichneten Art dürfen nicht getroffen werden, wenn sie zur Bedeutung der Sache außer Verhältnis stehen; Maßnahmen der in Absatz 1 Satz 3 bezeichneten Art dürfen nicht gegen den Willen der betroffenen Person getroffen werden.

[Hinweis:] Festzustellen ist, dass die Polizei auf der Grundlage dieser Befugnis die Identität von Tatverdächtigen feststellen kann, soweit ein hinreichender Tatverdacht besteht.

Um die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Identitätsfeststellung zum Zweck der Strafverfolgung oder aber zum Zweck der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten festlegen zu können, reichten 154 Wörter aus, das sind immerhin 93 Wörter weniger, als die Anzahl der Wörter im § 9 MEPolG aus dem Jahr 1977, der damals schon 247 Wörter benötigte, modernere Polizeigesetze benötigen dafür - wie oben bereits ausgeführt - weitaus mehr Text.

Mit anderen Worten:

In einem Musterpolizeigesetz, das dringend benötigt wird, sollten polizeiliche Befugnisse so ausformuliert werden, dass der Bürger erkennen kann, womit er zu rechnen hat und die Polizei weiß, welche Mittel ihr zur Verfügung stehen, um Maßnahmen rechtsfehlerfrei anwenden zu können, die zur Abwehr von Gefahren in den weitaus meisten Fällen sofort getroffen werden müssen.

Im Interesse des Bürgers sollten polizeirechtliche Befugnisse auch dann normenklar ausformuliert werden, wenn es sich um planbare polizeiliche Maßnahmen handelt. Die sorgfältige Vorbereitung solcher Einsätze würde dadurch nicht beeinträchtigt.

Polizeigesetze, die, um sie überhaupt verstehen zu können, ein Studium voraussetzen, sind für den Bestand eines Rechtsstaates eher eine Gefahr als von Nutzen, denn wenn Bürger nicht mehr verstehen, was der Gesetzgeber geregelt haben will, besser gesagt, ihnen im öffentlichen Diskurs nicht nachvollziehbar erklärt wird, welche Probleme »rechtlich geklärt« werden müssen und welche Maßnahmen dafür unverzichtbar sind, dann ist dies das Ende von Politik.

Wie heißt es doch so schön bei Hannah Arendt, ich zitiere wörtlich:

»Auf die Frage nach dem Sinn von Politik gibt es eine so einfache und in sich so schlüssige Antwort, dass man meinen möchte, weitere Antworten erübrigten sich ganz und gar.

Die Antwort lautet:

Der Sinn von Politik ist Freiheit.« [En07] 7

[Persönliche Anmerkung:] Ich habe nicht den Eindruck, dass die Bemühungen der Politik, das Polizeirecht zu verschärfen, diesem Freiheitsanspruch Rechnung tragen. Nicht nur die Fortschreibung des Polizeirechts spricht dagegen, auch der kaum wahrnehmbare Diskurs in der Öffentlichkeit über die Notwendigkeit, Polizeirecht so zu verändern, wie das zurzeit geschieht, weisen in diese Richtung.

Mir drängt sich vielmehr der Eindruck auf, dass Politiker, die nicht mehr wissen, was Aufgabe von Politik ist, dabei sind, sich und ihre Kaste selbst aufzulösen.

Zumindest lassen aktuelle Umfrageergebnisse in Deutschland zum allgemeinen Vertrauen in die Regierung diesen Schluss zu. Im Frühjahr 2018 gaben rund 42 Prozent der Befragten in Deutschland an, der Regierung eher nicht zu vertrauen. [En08] 8

Noch schlimmer sind die Umfrageergebnisse in Bezug auf das Vertrauen in Politiker unterschiedlicher Politikebenen:

Die Prozentzahlen bringen die prozentuale Zustimmung der Befragten darüber zum Ausdruck, wie groß ihr Vertrauen in die nachfolgend benannten Zielgruppen sind:

  • 12 % Landespolitiker

  • 5 % Bundespolitiker

  • 4 % Deutsche Spitzenpolitiker

39 Prozent der Befragten vertrauten am meisten ihrem Bürgermeister bzw. ihrem Ortsvorsteher. [En09] 9

[Persönliche Anmerkung:] Wie sich der Fall Sami A., ein nach Tunesien rechtswidrig abgeschobener Gefährder, der gegen Androhung eines Zwangsgeldes durch das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen von der Stadt Bochum nunmehr aus Tunis zurückgeholt werden muss, auf das Vertrauen der Bevölkerung in die Sicherheitsbehörden und in diesen Rechtsstaat auswirken wird, bleibt abzuwarten. Zurzeit scheint die Rückführung (Stand 28.07.2018) nur daran zu scheitern, dass Sami A. nicht im Besitz eines Reisepasses ist.

Insgesamt ein Trauerspiel.

03 Das Dilemma des Gesetzgebers

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Die Sprache vermittelt nicht absolute, sondern hinreichende Genauigkeit. Möglichst präzis sollte sie dort sein, wo Begriffe und Tatsachen behandelt werden, so zum Beispiel in Lehr- und Gesetzesbüchern.

Insoweit ist zunächst nichts dagegen einzuwenden, wenn das polizeiliche Eingriffsrecht sprachlich exakt und juristisch korrekt formuliert wird.

Ob dazu jegliche Form von »Überregulierung« gehört, kann und muss jedoch hinterfragt werden. Überregulierung, damit ist eine Sprache gemeint, die sich so in filigranen Einzelheiten verliert, das die Gesetzesanwender und das sind im Falle des Polizeirechts die vor Ort einschreitenden Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten gar nicht mehr intuitiv wissen können, was der Gesetzgeber im Einzelnen ihnen überhaupt erlaubt.

Sich bei der Anordnung und Durchsetzung polizeilicher Maßnahmen nur auf sein »Rechtsgefühl« verlassen zu können, reicht zwar in den meisten Fällen aus, vermag aber nicht den Mangel zu überdecken, dass auch bei Sofortmaßnahmen nicht die Intuition allein, sondern das Wissen darüber, dass die getroffene Maßnahme auch tatsächlich rechtmäßig ist, handlungsbestimmend sein muss.

Und dieses Wissen, hier verstanden in dem Sinne, sicher zu sein, dass das polizeiliche Eingriffsrecht getroffene Maßnahmen auch tatsächlich zulässt, das wird immer schwieriger, je filigraner in Eingriffsbefugnissen Rechtseingriffe geregelt sind.

Mit anderen Worten:

Wenn das Maß des Erträglichen überschritten wurde, und das scheint im polizeilichen Gefahrenabwehrrecht heute bereits der Fall zu sein, dürfte der Satz des Mephistopheles in Goethes »Faust« zuzutreffen, wenn dieser sagt: »Denn alles, was entsteht, ist wert, dass es zugrunde geht«.

Dieses Schicksal aber könnte dem Polizeirecht erspart werden, wenn es tatsächlich gelingen würde, ein Musterpolizeigesetz zu erstellen, das normenklare Befugnisse enthält, von denen auch angenommen werden kann, dass sie vor dem Bundesverfassungsgericht Bestand haben werden.

Ob das bei den 2018 verabschiedeten Polizeigesetzen der Fall sein wird, bleibt abzuwarten.

03.1 Verfassungsschutzbericht 2017

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Im Juli 2018 wurde der Verfassungsschutzbericht des Jahres 2017 den Medien präsentiert. Die im hier zu erörternden Sachzusammenhang besorgniserregenden Fakten werden im Folgenden kurz aufgelistet:

  • 18.000 Reichsbürger, darunter mindestens 900 Rechtsextreme, werden als eine ernst zu nehmende Gefahr benannt. Die Szene wird auf ca. 24 000 Sympathisanten geschätzt, von denen ca. 13 000 gewaltbereit sein sollen. Reichsbürgern traut man inzwischen sogar Terror zu.

  • Die Ausschreitungen rund um den G20-Gipfel in Hamburg haben im Erfassungszeitraum zu einem Anstieg linksextremer Gewalttaten geführt. Der Verfassungsschutz zählte knapp 1.650 linksextreme Gewaltdelikte, 2016 wurden etwa 1.200 gezählt. Allein in Hamburg wurden laut der Behörde 2017 insgesamt 832 »Gewalttaten gegen Polizei und Sicherheitsbehörden« begangen.

  • Im islamistischen Spektrum beobachtet der Verfassungsschutz eine »Kräfteverschiebung« hin zu »gewaltorientierten« Gruppen. Es gebe inzwischen 774 islamistische Gefährder in Deutschland, so viele wie nie zuvor. Die Salafistenszene wächst, zuletzt hat die Behörde ihr etwa 10.800 Menschen zugerechnet. Das Bundesamt warnt vor einer »weiterhin hohen Anschlagsgefahr«: Es könne jederzeit ein Terroranschlag in Deutschland verübt werden. Insgesamt habe der Verfassungsschutz bis Ende 2017 mehr als 960 Personen verzeichnet, die in Richtung Syrien oder Irak gereist sind, um sich dort Terrorgruppen wie dem IS anzuschließen. Inzwischen haben sich, laut Seehofer, mehr als 1.000 Personen dem IS angeschlossen. Ungefähr ein Drittel von ihnen sei wieder nach Deutschland zurückgekehrt. Diese Rückkehrer gelten als Risikopersonen. [En10] 10

03.2 Regelungsbedarf aus der Sicht des Gesetzgebers

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Was der Gesetzgeber zur Abwehr der oben skizzierten und im Verfassungsschutzbericht benannten Gefahren für geboten hält, kann hier nur punktuell skizziert werden:

  • Erweiterung des Gefahrenbegriffs in den polizeirechtlichen Befugnissen zur Gefahrenabwehr, Beispiel: drohende Gefahr und drohende terroristische Gefahr

  • Erweiterung der Videoüberwachung

  • Einführung einer verdachtsunabhängigen Kontrollbefugnis für die Polizei

  • Einführung der Quellen-TKÜ bereits im Vorfeld konkreter Gefahren (drohende Gefahr und drohende terroristische Gefahr)

  • Aufenthalts- und Kontaktverbote

  • Einsatz elektronischer Fußfesseln

  • Strafbarkeit der Missachtung polizeilicher Anordnungen

  • Freiheitsentzug durch länger andauernden Präventivgewahrsam.

[Hinweis:] Dass solche Eingriffsbefugnisse in einem liberalen Rechtsstaat die Grenzen der Freiheit berühren, die zu schützen dieser Rechtsstaat vorgibt, das liegt sozusagen offen auf der Hand.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

03.3 Liberalismus versus Ordnung

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Im so genannten »Masterplan Migration« der von Bundesinnenminister Horst Seehofer am 4.7.2018 den Medien präsentiert wurde, nimmt das Wort »Ordnung« eine dominante Stellung ein.

Der wohl zentrale Satz dieses »Masterplans« lautet:

Ordnung braucht klare Vorgaben:

In Bezug auf polizeirelevante Aussagen heißt es dort u.a.:

37. Bessere Identifizierung und Sicherheitsprüfung von Drittstaatsangehörigen durch:

  • Verbesserung des technischen Verfahrens zur Feststellung von Sicherheitsbedenken

  • generelle Einbeziehung der Bundespolizei und Ermöglichung der Übermittlung und Nutzung der AZR-Nummer zur eindeutigen Identifizierung in den Sicherheitsüberprüfungsverfahren

  • Schaffung einheitlicher Prozesse und Abgleichmöglichkeiten bei der Sicherheitsüberprüfung von Drittstaatsangehörigen

  • Ausbau des Ausländerzentralregisters (AZR) zum alleinigen zentralen Ausländerdateisystem und Abschaffung dezentraler Ausländerdateien in den Ausländerbehörden

  • dabei Fortentwicklung hin zu einer stärkeren Automatisierung

  • Einführung eines standardisierten Prozesses aller beteiligten Behörden zur besseren und schnelleren Identifizierung von Mehrfach- und Intensivtätern mit dem Ziel, erforderliche polizeiliche (Gefahrenabwehr, Strafverfolgung) sowie asyl- und aufenthaltsrechtliche Maßnahmen (Widerrufsprüfung, Aufenthaltsbeendigung) eng aufeinander abzustimmen

  • Verbesserung der Identifizierungsfunktion bei allen Drittstaatsangehörigen durch Speicherung und konsequentem Abgleich biometrischer Daten und eindeutiger Ordnungsmerkmale

  • Herabsetzung des Mindestalters für die Abnahme von Fingerabdrücken auf den Zeitpunkt der Vollendung des sechsten Lebensjahres

  • Ausweitung der Speichertatbestände im AZR zur besseren Steuerung von Rückführungen und freiwilligen Ausreisen sowie gewährten Ausreiseförderungen und bessere Identifizierung bei Rückführungen und

  • Aufbau eines europäischen Kerndatensystems zur europaweiten Verifizierung und Überprüfung von Identitäten, einschließlich des Austauschs mit Drittstaaten. [En11] 11

[Hinweis:] Fast gewinnt man beim Lesen dieses Teils des Masterplanes den Eindruck, dass Ordnung nur doch durch eine funktionierende digitale Technik möglich ist.

Was hat Technik mit Liberalismus zu tun?

Liberalismus ist nicht zwangsläufig das Gegenteil von Ordnung, zumindest dann nicht, wenn, in Anlehnung an die Werke von Judith Shklar, die »ethische Überlegenheit des Liberalismus gegenüber anderen politischen Ordnungsverständnissen« daraus abgeleitet wird, »dass er [der Liberalismus = AR] durch seine institutionellen Mechanismen das historische jeweils Schlimmste an Verletzungen des Menschen zu verhindern vermag.« [En12] 12

Mit anderen Worten:

Ziel des politischen Liberalismus ist es nicht, wünschenswerte Zustände herbeizuführen, sondern verdammungswürdige Zustände zu verhindern.

Im Sinne von Judith Shklar bedeutet das, nicht »die Sichtweise der Herrschenden, sondern die der »kleinen Leute« vor dem Missbrauch von Macht zu bewahren.

Wenn man der Sichtweise von Judith Shklar folgt, dann lässt sich durch jede idealisierende Beschreibung von Ordnung nur der Versuch staatlicher Macht verstehen, noch mehr Kontrolle ausüben zu wollen.

Das ist in einem liberalen Staat aber nicht der Kern staatlicher Aufgabenzuweisung.

Bei Judith N. Shklar heißt es diesbezüglich:

»Wenn Regierungseinrichtungen eine einzige, vordringliche Funktion besitzen, dann sei es die, darauf zu achten, dass die Rechte des Einzelnen gewährleistet sind, weil es unsere Integrität als natürliche Wesen oder Gottesgeschöpfe verlange. Man könne durchaus argumentieren, eine vollkommene oder optimale Gesellschaft setze sich allein aus »Rechte einfordernden Bürgern« zusammen.«

Und an anderer Stelle heißt es:

»Der Liberalismus der Furcht [...] betrachtet den Missbrauch öffentlicher Macht in allen Regimes mit gleichem Unbehagen. Ihn beunruhigen die Exzesse der offiziellen Funktionsträger auf allen Ebenen des Staates und er unterstellt ihnen die Neigung, Arme und Schwache besonders stark zu belasten; das wird nur allzu deutlich, vergleicht man die Geschichte der Armen mit der Geschichte der jeweiligen Eliten. Jedes Blatt im Buch der politischen Geschichte rechtfertigt die Annahme zur Genüge, dass es immer Vertreter staatlicher Behörden geben wird, die sich im Großen wie im Kleinen regelmäßig gesetzwidrig und brutal verhalten werden, wenn man sie nicht daran hindert.« [En13] 13

Mit anderen Worten:

Der Liberalismus im Sinne von Judith N. Shklar besteht darin, derjenigen Furcht entgegenzuwirken, die durch willkürliche, unerwartete, unnötige und unerlaubte Ordnungsmacht hervorgebracht wird.

Und zum Ende ihres Essays heißt es:

»Es war einst das Merkmal des Liberalismus, kosmopolitisch zu sein und die Verletzung von Leben und Freiheit der Mitglieder jedweder Rasse oder Gruppe überall auf der Erde zu seiner ureigenen Angelegenheit zu erheben. Es ist ein empörendes Paradox, dass gerade der Erfolg des Liberalismus in manchen Ländern das politische Einfühlungsvermögen seiner Bürger hat verkümmern lassen. Das scheint der Preis zu sein, den man zu zahlen hat, wenn man die Freiheit für selbstverständlich erachtet, aber es ist gut möglich, dass es nicht der Einzige ist. [...]. Die Sorge um die Freiheit des Menschen kann nicht bei den Bedürfnissen der eigenen Gesellschaft oder des eigenen Clans haltmachen.

Sobald wir dies aber tun, haben wir uns einen Schritt auf den Liberalismus der Furcht zubewegt und uns einen Schritt von den aufregenderen, aber weniger drängenden Formen liberalen Denkens entfernt.« [En14] 14

Dem ist nichts hinzuzufügen, außer der Feststellung, dass sich die freie (liberale) Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland langsam aber sicher zu einem Ordnungsstaat entwickelt, in dem Freiheit bald nur noch als »Freihandel ohne Grenzen« bzw. als »Flüchtlingsfreies Europa« verstanden wird, in dem kapitalkräftige Investoren, egal woher sie kommen, willkommen sind, in dem aber kein Platz für Flüchtlinge ist, weil dafür außerhalb von Europa Staaten finanziert werden, die - mit welchen Mitteln will man in Europa gar nicht wissen - verhindern, dass Flüchtlinge nach Europa kommen.

Und für die, die schon in Deutschland angekommen sind, müssen Regelungen geschaffen werden, wie sie in großer Anzahl und möglichst schnell wieder dahin gebracht werden können, woher sie kommen.

Und für die, die sich nicht integrieren lassen wollen, möglicherweise sogar als Gefährder in Betracht kommen, müssen Regelungen geschaffen werden, um der »drohenden Gefahr« des Terrorismus angemessen begegnen zu können.

Das ist der Liberalismus von heute.

Die weiteren Verfallserscheinungen des Liberalismus, die sozusagen im Sog der Sehnsucht nach Ordnung zwangsläufig auch »geopfert« werden müssen, werden in den folgenden Randnummern erörtert.

Zuvor soll aber noch, sozusagen abschließend im Hinblick auf den Versuch, das Wesen des Liberalismus in Worte zu kleiden, die bisher wohl überzeugendste Formel über das Wesen des Liberalismus zitiert werden, die auf Immanuel Kant zurückgeht.

Sie lautet:

»Handle nur nach derjenigen Maxime, durch die du zugleich wollen kannst, dass sie ein allgemeines Gesetz werde«.

Unter dieser Annahme (Existenz menschlicher Vernunft, die dazu in der Lage ist, erkennen zu können, was für einen selbst und für andere gut ist) kommt Kant zu der Feststellung, dass »rationale Freiheit darin besteht, das innere Gesetz zum Maßstab des freien Willens zu machen«.

Niemals hat sich ein Philosoph wohl gründlicher in der Natur des Menschen geirrt, als dieser Aufklärer. Auch heute gilt: Nichts als schöne Worte.

Gut ist, was mir nutzt.

03.4 Die Heimlichkeit ist das Problem

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Heimlichkeit und Gefahrenabwehr, das sind Widersprüche in sich selbst. Wie soll eine Gefahr verhindert werden, wenn der Verursacher dieser Gefahr keine Kenntnis davon hat, dass die Polizei ihn für gefährlich hält und ihn möglicherweise bereits beobachtet, bevor er, der Betroffene heimlicher Überwachung, überhaupt Anstalten getroffen hat, konkrete Ursachen für eine Gefahrenlage zu schaffen?

Stereotyp heißt es zum Beispiel bei den neuen Befugnissen zur Telekommunikationsüberwachung im Gesetzesentwurf der Landesregierung NRW wie folgt:

Die Polizei kann ohne Wissen der betroffenen Person die Telekommunikation einer Person überwachen und aufzeichnen.

Was nach diesem Einleitungssatz kommt, ist ein kaum noch zu überbietender Wortschwall juristischer Spitzfindigkeiten.

Heimlichkeit und Rechtsstaat, das sind aber zwei Begriffe, die sich wirklich nur dann miteinander vertragen, wenn heimliche Überwachungsmaßnahmen tatsächlich durch Tatsachen belegt werden können, die einer juristischen Überprüfung standhalten. Ist das nicht der Fall, ist Heimlichkeit immer ein Angriff auf den Wesensgehalt des Grundgesetzes. Heimlichkeit verletzt die Menschenwürde, denn Heimlichkeit macht die davon betroffene Person zu einem Objekt staatlicher Neugierde.

Heimlich durchgeführte Maßnahmen duldete deshalb bisher der Rechtsstaat Bundesrepublik Deutschland nur auf der Grundlage eines bestehenden Tatverdachts im Rahmen erforderlicher Maßnahmen zur Strafverfolgung.

Die nachfolgend aufgeführten Eingriffsbefugnisse, die heimlich, also ohne Wissen der davon betroffenen Personen zum Zweck der Strafverfolgung durchgeführt werden können, setzen voraus, dass »bestimmte Tatsachen den Verdacht begründen, dass jemand als Täter oder Teilnehmer eine schwere Straftat begangen hat, nachgewiesen werden können.

Diese Voraussetzungen fordern zum Beispiel folgende StPO-Maßnahmen:

Nicht ganz so hohe Anforderungen an die Schwere der Straftat fordern die folgenden Eingriffsbefugnisse der StPO.

Mit anderen Worten:

Eine Person kann nur dann als ein Tatverdächtiger angesehen werden, wenn über den Grad von Vermutungen hinausgehend und unter Berücksichtigung kriminalistischer Erkenntnisse bewertbare Hinweise oder Indizien sich die Annahme rechtfertigen lässt, dass die Person, gegen die sich heimliche Maßnahmen richten, als Täter oder Teilnehmer einer bestimmbaren Straftat tatsächlich in Betracht kommt.

Übertragen auf den Bereich der Gefahrenabwehr hieße das, dass heimlich durchgeführte polizeiliche Maßnahmen zu diesem Zweck nur dann in Betracht kommen können, wenn dazu ein konkreter Anlass besteht, also aufgrund von Indizien oder Hinweisen die konkrete Annahme besteht, dass eine Person eine bestimmbare konkrete Gefahr verursachen wird, mit der in naher Zeit zu rechnen ist.

Ist das nicht der Fall, dann ist von der Unschuldsvermutung auszugehen. Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

Festzustellen ist, dass Heimlichkeit nur dann in einem demokratischen Rechtsstaat geduldet werden kann, wenn schwere Straftaten anders nicht aufgeklärt und verfolgt werden können oder, übertragen auf den Bereich der Gefahrenabwehr, abzuwehrende Gefahren so schwerwiegend sind und in allernächster Zeit zu erwarten sind und nur durch heimlich durchgeführte polizeiliche Ermittlungen der Eintritt des Schadens verhindert werden kann.

03.5 Die Unschuldsvermutung gilt auch im Gefahrenabwehrrecht

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In einem Rechtsstaat ist die Unschuldsvermutung ein wichtiger strafrechtlicher Grundsatz. Obwohl die Unschuldsvermutung im Grundgesetz nicht ausdrücklich niedergelegt ist, wird dieses Prinzip dennoch als eine zwingende Folge des Rechtsstaatsprinzips aus Art. 20 GG abgeleitet.

Nach der hier vertretenen Rechtsauffassung findet die Unschuldsvermutung auch im Bereich des Gefahrenabwehrrechts Anwendung, und zwar dann, wenn sich heimliche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr gegen davon betroffene Personen richten, also Personen von der Polizei in Anspruch genommen werden, die gar nicht wissen, dass sich die Polizei für sie interessiert.

Mit Beschluss vom 15.12.1965 - 1 BvR 513/65 haben sich die Richter des BVerfG zu den Voraussetzungen der Anordnung von Untersuchungshaft und der damit auch verbundenen Unschuldsvermutung, wie folgt positioniert:

[Rn. 13:] »In dem Rechtsinstitut der Untersuchungshaft wird das Spannungsverhältnis zwischen dem in Art. 2 Abs. 2 und Art. 104 GG gewährleisteten Rechten des Einzelnen auf persönliche Freiheit und den unabweisbaren Bedürfnissen einer wirksamen Strafverfolgung deutlich sichtbar. Die rasche und gerechte Ahndung schwerer Straftaten würde in vielen Fällen nicht möglich sein, wenn es den Strafverfolgungsbehörden ausnahmslos verwehrt wäre, den mutmaßlichen Täter schon vor der Verurteilung festzunehmen und bis zum Urteil in Haft zu halten. Andererseits ist die volle Entziehung der persönlichen Freiheit durch Einschließung in eine Haftanstalt ein Übel, das im Rechtsstaat grundsätzlich nur dem zugefügt werden darf, der wegen einer gesetzlich mit Strafe bedrohten Handlung rechtskräftig verurteilt worden ist. Diese Maßnahme schon gegen einen einer Straftat lediglich Verdächtigen zu ergreifen kann nur in streng begrenzten Ausnahmefällen zulässig sein. Dies ergibt sich auch aus der grundsätzlichen Unschuldsvermutung, die es ausschließt, auch bei noch so dringendem Tatverdacht gegen den Beschuldigten im Vorgriff auf die Strafe Maßregeln zu verhängen, die in ihrer Wirkung der Freiheitsstrafe gleichkommen. Diese Unschuldsvermutung ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich statuiert, entspricht aber allgemeiner rechtsstaatlicher Überzeugung und ist durch Art. 6 Abs. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention auch in das positive Recht der Bundesrepublik eingeführt worden.«

An anderer Stelle heißt es:

[Rn. 14:] »Dies bedeutet: Die Untersuchungshaft muss in Anordnung und Vollzug von dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beherrscht werden; der Eingriff in die Freiheit ist nur hinzunehmen, wenn und soweit einerseits wegen dringenden auf konkrete Anhaltspunkte gestützten Tatverdachts begründete Zweifel an der Unschuld des Verdächtigen bestehen, andererseits der legitime Anspruch der staatlichen Gemeinschaft auf vollständige Aufklärung der Tat und rasche Bestrafung des Täters nicht anders gesichert werden kann als dadurch, dass der Verdächtige vorläufig in Haft genommen wird.

Und in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit heißt es in dem Beschluss:

[Rn 17:] »In der Bundesrepublik Deutschland hat der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verfassungsrechtlichen Rang. Er ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip, im Grunde bereits aus dem Wesen der Grundrechte selbst, die als Ausdruck des allgemeinen Freiheitsanspruchs des Bürgers gegenüber dem Staat von der öffentlichen Gewalt jeweils nur so weit beschränkt werden dürfen, als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist. Für das Grundrecht der persönlichen Freiheit folgt dies auch aus der besonderen Bedeutung, die gerade diesem Grundrecht als der Basis der allgemeinen Rechtsstellung und Entfaltungsmöglichkeit des Bürgers zukommt und die das Grundgesetz dadurch anerkennt, dass es in Art. 2 Abs. 2 die Freiheit der Person als »unverletzlich« bezeichnet.« [En15] 15

[Hinweis:] Die oben gemachten Ausführungen lassen sich im Analogieverfahren auch auf heimlich durchgeführte Maßnahmen der Gefahrenabwehr übertragen. Insbesondere dann, wenn dem polizeilichen Einschreiten lediglich ein »Gefahrenverdacht« zugrunde liegt.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

03.6 Polizeirecht und der Gefahrenverdacht

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In der Rechtslehre ist umstritten, ob aufgrund eines bloßen Gefahrenverdachts gefahrenabwehrende Maßnahmen getroffen werden können.

In Anlehnung an eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2003 wird hier die Auffassung vertreten, dass ein Gefahrenverdacht nicht ausreicht, um polizeiliche Maßnahmen treffen zu können, durch die auf gravierende Art und Weise in Rechtspositionen eingegriffen wird.

Dafür spricht auch, dass die Polizeigesetze diesen Begriff nicht kennen, bei dem es sich um ein Konstrukt der Rechtslehre handelt.

In der Rechtslehre wird folgende Position vertreten:

[Gefahrenverdacht:] Von einem Gefahrenverdacht ist auszugehen, wenn aus Sicht eines verständigen objektiven Betrachters Anhaltspunkte für eine Gefahr vorliegen. Der Gefahrenverdacht ermächtigt die Behörde zum Beispiel aufgrund der Generalklausel dazu, Maßnahmen zur Gefahrenerforschung zu ergreifen. Diese werden auch dann nicht rechtswidrig, wenn sich der Verdacht später als unbegründet herausstellt. Die Maßnahmen dürfen aber aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes grundsätzlich nur vorläufiger Natur sein.

[Position des Bundesverwaltungsgerichts:] Dieser Sichtweise steht aber die Position des Bundesverwaltungsgerichts entgegen, das 2003 in einem Urteil zu dem unbestimmten Rechtsbegriff des »Gefahrenverdachts« wie folgt Stellung bezog:

»Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein »Besorgnispotenzial«. Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen.«

An anderer Stelle heißt es:

»Ist die Behörde mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor.

Zwar kann auch in derartigen Situationen ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen.

Doch beruht ein solches Einschreiten nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben. Das setzt eine Risikobewertung voraus, die - im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger zwangsläufig neben der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Abschätzung der Hinnehmbarkeit der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der in Betracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlichkeit einschließt, mithin - in diesem Sinne - »politisch« geprägt oder mitgeprägt ist (...).

Eine derart weit reichende Bewertungs- und Entscheidungskompetenz steht den Polizei- und Ordnungsbehörden aufgrund der Verordnungsermächtigungen (...) nicht zu.« [En16] 16

04 Das Problem des Polizeirechts

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Das Problem des Polizeirechts besteht darin, dass die Vorverlagerung von Gefahren auf die Ebene des Gefahrenverdachtes dem Polizeirecht nicht zusteht, siehe Urteil des BVerwG vom 20.08.2003 - BVerwG 6 CN 2.02.

Die einschlägigen Zitate aus diesem Urteil wurden in der vorherigen Randnummer bereits zitiert.

Dennoch wird eine Erweiterung des Gefahrenbegriffs, sozusagen in das »Vorfeld der Entstehung von Gefahren« für unverzichtbar gehalten, um sowohl dem internationalen Verbrechen als auch dem internationalen Terrorismus angemessen begegnen zu können.

Und die Bereitschaft dazu, die dafür erforderlichen Regelungen zu treffen, scheint zumindest politisch mehrheitsfähig zu sein.

Ob das auch das BVerfG so sehen wird, bleibt abzuwarten.

Fakt ist, dass in einer immer komplexer werdenden technischen Welt, die sich zumindest in den Industrieländern heute als eine Informationsgesellschaft definiert, neue Bedürfnisse entstanden sind.

Heute ist es normal, dass Menschen ihre personenbezogenen Daten bereitwillig Privatunternehmungen zur Verfügung stellen, damit diese sicherstellen, dass auch ihre geheimsten Konsumentenwünsche den Anbietern von Waren und Dienstleistungen aller Art zur Verfügung gestellt werden, um eine möglichst punktgenaue Kundenzufriedenheit sicherstellen zu können.

In solch einer Gigabitegesellschaft ist es naheliegend, davon auszugehen, dass Vergleichbares auch vom Staat als dem »Dienstleister von Sicherheit« erwartet werden kann und muss.

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Musterpolizeigesetz - Teil 2
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05 Quellen

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Endnote_01
Hannah Arendt
Die Freiheit, frei zu sein
dtv 2018 - Seite 13
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Endnote_02
Sammlung der zur Veröffentlichung freigegebenen Beschlüsse der 206. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder vom 12. bis 14.06.17 in Dresden
https://www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/
2017-06-14_12/beschluesse.pdf?__blob=publicationFile&v=2
Aufgerufen am 28.07.2018
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Endnote_03
Tagesschau.de vom 24.07.2018 Starker Zulauf bei »Reichsbürgern«
https://www.tagesschau.de/inland/verfassungsschutzbericht-127.html
Aufgerufen am 28.07.2018
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Endnote_04
Normenklarheit
BVerfG, 1 BvR 2368/06 vom 23.2.2007 (Abs. 46, 47, 48)
http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/
DE/2007/02/rk20070223_1bvr236806.html
Aufgerufen am 28.07.2018
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Endnote_05
Zitiert nach
Heise/Riegel
Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes
Boorberg-Verlag
Zweite, neubearbeitete Auflage 1978
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Endnote_06
ZeitOnline vom 14.Juni 2017
https://www.zeit.de/politik/deutschland/2017-06/
schleierfahndung-innere-sicherheit-berlin-bremen-nordrhein-westfalen/seite-2
Aufgerufen am 28.07.2018
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Endnote_07
Hannah Arendt
Was ist Politik
Fragmente aus dem Nachlass
Piper-Verlag 1993 -Seite 28
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Endnote_08
Umfrage in Deutschland zum Vertrauen in die Regierung 2018
https://de.statista.com/statistik/daten/studie/153823/
umfrage/allgemeines-vertrauen-in-die-deutsche-regierung/
Aufgerufen am 28.07.2018
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Endnote_09
Welchen Politikern vertrauen Sie am meisten?
https://de.statista.com/statistik/daten/studie/
191776/umfrage/vertrauen-in-politiker/
Aufgerufen am 28.07.2018
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Endnote_10
Verfassungsschutzbericht: Bewaffnet und unberechenbar
Die Zeit vom 24. Juli 2018
https://www.zeit.de/politik/deutschland/2018-07/
verfassungsschutzbericht-reichsbuerger-selbstverwalter-
rechtsextremisten-horst-seehofer
Verfassungsschutzbericht 2017
24. Juli 2018
https://www.verfassungsschutz.de/de/oeffentlichkeitsarbeit/
publikationen/verfassungsschutzberichte/vsbericht-2017
Aufgerufen am 28.07.2018
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Endnote_11
Masterplan Migration
https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/
themen/migration/masterplan-migration.pdf?__blob=publicationFile&v=5
Aufgerufen am 28.07.2018
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Endnote_12
Judith N. Shklar
Der Liberalismus der Furcht
Matthes & Seitz Berlin 2013
Seite 8
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Endnote_13
Judith N. Shklar
Der Liberalismus der Furcht
Matthes & Seitz Berlin 2013
Seite 38 und 41
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Endnote_14
Judith N. Shklar
Der Liberalismus der Furcht
Matthes & Seitz Berlin 2013
Seite 59
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Endnote_015
Voraussetzungen der U-Haft
BVerfGE 19, 342 - Wencker
Bweschluss vom 15.12.1965 - 1 BvR 513/65
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv019342.html
Aufgerufen am 28.07.2018
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Endnote_16
Gefahrenverdacht
Urteil des BVerwG vom 20.08.2003 - BVerwG 6 CN 2.02
http://www.bverwg.de/entscheidungen/entscheidung.php?ent=200803U6CN2.02.0
Aufgerufen am 28.07.2018
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