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Schleierfahndung

Alfred Rodorf (Juli 2017)

01 Allgemeines zur Schleierfahndung
01.1 Wortbedeutung Schleier
01.2 Wortbedeutung Fahndung
01.3 Was ist eine Schleierfahndung?
01.4 Rechtscharakter einer Schleierfahndung
01.5 Urteil Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern
01.6 Landesregierung Niedersachsen zur Schleierfahndung
01.7 Effektivität verdachtsunabhängiger Kontrollen
01.8 Juni 2017: EuGH zu verdachtsunabhängigen Grenzkontrollen
01.8.1 Voranfrage 1 des AG Kehl beim EuGH
01.8.2 Voranfrage 2 des AG Kehl beim EuGH
02 Plädoyer für ein liberales Polizeirecht
02.1 Wie stellen Sie sich eine Polizei in einem liberalen Rechtsstaat vor?
02.2 Sonstige Änderungen geltenden Polizeirechts im Juni 2017
03 Schlusswort
04 Keine Schleierfahndung im Koalitionsvertrag der CDU/FDP in NRW
05 Quellen

01 Allgemeines zur Schleierfahndung

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Es gibt wohl kaum ein Wort im Polizeirecht vergangener Jahre und erst recht nicht im Polizeirecht von heute, das zu so viel Widerspruch auffordert, wie das Wort Schleierfahndung. Die einen sehen darin polizeiliche Kontrollmaßnahmen, auf die nicht verzichtet werden kann, ohne dadurch die Innere Sicherheit zu gefährden und die anderen glauben, in dieser Sprachfigur das Ende des Rechtsstaates erblicken zu können.

Sogar die Bundeskanzlerin fühlt sich aufgerufen, die Schleierfahndung bundesweit einzufordern.

Auf Zeit.de vom 13.4.2017 heißt es:

Bundeskanzlerin Angela Merkel hat die Bundesländer dazu aufgefordert, beim Kampf gegen den Terror das Sicherheitsniveau anzugleichen. Es gebe »leider noch ein sehr unterschiedliches Niveau von Gesetzen in den einzelnen Bundesländern«, sagte sie den Zeitungen der Funke Mediengruppe. So habe etwa Nordrhein-Westfalen keine Schleierfahndung. Auch präventive Überwachungsmaßnahmen der Polizei, die beispielsweise bei der Beobachtung von Gefährdern wichtig seien, seien nicht überall erlaubt. [En01] 1

Und in der Onlineausgabe »Der Tagesspiegel« vom gleichen Tag heißt es:

Verdachtsunabhängige Personenkontrollen, Schleierfahndung: Solche Methoden zur Bekämpfung von Terror wünscht sich die Bundeskanzlerin in allen Bundesländern. [En02] 2

Bei so viel prominenter Fürsprache muss es sich bei einer Schleierfahndung tatsächlich um ein Instrument der Polizei handeln, das nachhaltig dazu beitragen kann und wird, sowohl der organisierten Kriminalität als auch dem Terrorismus Paroli bieten zu können.

Genug der Unterstellungen.

Um den Sinn und den Zweck einer Schleierfahndung überhaupt angemessen beurteilen und bewerten zu können, ist es unverzichtbar, den Begriff der Schleierfahndung (hinter Schleiern befindet sich ja bekanntermaßen ein Geheimnis) zuerst einmal von seinen nebulösen und zum Teil sogar mythischen Vorstellungen zu befreien. Das geht am besten, indem der Schleier dieser Fahndung gelüftet wird.

In diesem Zusammenhang halte ich es für erforderlich, zuerst einmal zu klären, was aus semantischer Sicht unter den Wörtern Schleier und Fahndung zu verstehen ist.

01.1 Wortbedeutung Schleier

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Im Wörterbuch der Gebrüder Grimm stehen umfangreiche Ausführungen darüber zur Verfügung, wie in der deutschen Sprache das Wort »Schleier« verwendet wird.

Hier nur eine kurze Auswahl:

  • Gestalten der antiken Mythologie sind oftmals ganz von einem Schleier umgeben.

  • Was ist es, das hinter diesem Schleier sich verbirgt? Die Wahrheit ist die Antwort. Kein Sterblicher sagt sie (Schiller 11, 51).

  • Die Verhüllung einer Leiche: Er hub den Schleier auf und das Kind (Mignon) lag in seinen Engelkleidern, wie schlafend (Goethe 20, 255).

  • Sprichwörtliche Redensarten: Der Schleier allein macht die Nonne nicht.

  • Unter einem weißen Schleier sind die Motten verborgen.
    Oder:

  • Werf ich über meines inneren Leibes Gebrechen den Schleier allen Gräuels, den der Scheinheiligkeit (Ludwig 3, 181).
    Oder:

  • Ohne Schleier reden, unverhüllt, gerade heraus.

  • Die Wahrheit ohne Schleier sagen: Doch ich rede frei und ohne Schleier (Herder 1, 219 Suphan).
    Oder

  • Den Schleier von einer Sache lüften, sie aufdecken.

  • Heilig hatte ich mir versprochen, den Schleier nicht zu lüften, der des Vaters Untaten barg (Ludwig 3, 247).

01.2 Wortbedeutung Fahndung

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Im Wörterbuch der Gebrüder Grimm heißt es dazu: Nach einem entwichenen Missetäter fahnden, ihm nachstellen, um seiner wieder habhaft zu werden.

Es ist gleich nach dem Mörder gefahndet worden.

Wortbedeutung von heute:

Es handelt sich um eine eher zufallsbedingte Suche der Polizei nach Personen oder Sachen, die zur Fahndung ausgeschrieben sind.

Oder:

Die planmäßige Suche der Polizei nach Personen und/oder Sachen zur Strafverfolgung oder zur Gefahrenabwehr durch alle Maßnahmen und Einrichtungen der Polizei, die zur Erreichung dieses Ziels zwecktauglich eingesetzt werden können.

Oder:

Einbindung der Öffentlichkeit in die Fahndung nach einem Straftäter.

Wortbedeutung im postmodernen Liberalismus:

Verdachtsunabhängige Fahndung nach Personen, die den Eindruck erwecken, in Zukunft Böses zu planen.

Genug der semantischen Spielereien.

01.3 Was ist eine Schleierfahndung?

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Zuerst einmal ist festzustellen, dass es diese Form der Fahndung bereits seit 1995 im bayrischen Polizeigesetz gibt. Andere Polizeigesetzte zogen nach, so dass auch die Polizeien in anderen Bundesländern zum Beispiel zum Zweck der vorbeugenden Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität dazu ermächtigt wurden, die Identität von Person festzustellen, wenn diese in einer öffentlichen Einrichtung des internationalen Verkehrs oder auf einer Durchgangsstraße angetroffen wurden.

Darüber hinaus enthalten die Polizeigesetze der Länder, die eine Außengrenze haben, die Befugnis, im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km verdachtsunabhängiger Kontrollen durchführen zu können.

Verdachtsunabhängig bedeutet in diesem Zusammenhang, dass Anknüpfungspunkt für eine Schleierfahndung allein der Umstand ist, dass sich jemand, der sich zufälligerweise gerade an einem Ort aufhält, an dem die Polizei eine solche Fahndung (Kontrollmaßnahme) durchführt oder durchführen will, zum Zweck der Identitätsfeststellung angehalten und kontrolliert werden kann.

Hinweise darauf, dass von der Person oder von der Örtlichkeit, an dem die Kontrolle durchgeführt wird, eine Gefahr ausgeht, müssen nicht gegeben sein. Aus diesem Grunde werden Kontrollmaßnahmen im Rahmen von Schleierfahndungen als anlassunabhängige Personenkontrollen bezeichnet.

Mit anderen Worten:

Dort wo die Polizei eine verdachtsunabhängige Kontrolle durchführt, sei es nun eine geplante Kontrolle ähnlich wie die einer allgemeinen Verkehrskontrolle oder eine spontane Kontrolle von Beamten, die eine Person verdachtsunabhängig kontrollieren wollen, weil sie das für zielführend halten, wird durch dieses polizeiliche Vorgehen sozusagen eine Ortshaftung begründet, die es rechtfertigt, allein aus diesem Grunde eine Person an einen von der Polizei zu bestimmenden Kontrollort anzuhalten, um dort deren Identität festzustellen.

Dass die personenbezogenen Daten der angehaltenen Person dann auch einem Datenabgleich unterzogen werden, wird im Rahmen der Rechtsfolgen einer Schleierfahndung nicht diskutiert, obwohl diese Rechtsfolge sozusagen zum Standard polizeilicher Personenkontrollen gehört.

Andererseits geben Schleierfahndungen kontrollierenden Polizeibeamten  das Recht, einen Blick zum Beispiel in den Kofferraum eines Pkw oder in einen mitgeführten Rucksack zu werfen. Der Polizei ist es sogar gestattet, in geöffneten Kofferräumen durch Decken abgedeckte Gegenstände in Augenschein zu nehmen. In diesem Zusammenhang wird davon ausgegangen, dass allein das Hochheben einer Decke noch nicht als Durchsuchung anzusehen ist, denn Durchsuchungen als Rechtsfolge lässt eine Schleierfahndung nicht zu.

Wie dem auch immer sei.

Weigern sich kontrollierte Personen, eine solche verdachtsunabhängige Kontrolle zu dulden, dann ist aus rechtssystematischen Gründen davon auszugehen, dass die Maßnahme erforderlichenfalls auch mit verhältnismäßigem Zwang durchgesetzt werden kann und darf.

Die damit verbundenen Folgen werden im Urteil des EuGH zu verdachtsunabhängigen Kontrollen zumindest angedeutet, das später ausführlich zu erörtern sein wird.

Dass verdachtsunabhängige Kontrollen als Zwangsbefugnisse anzusehen sind, das kann auch dem Urteil des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern entnommen werden, aus dem in diesem Essay weiter unten ebenfalls ausführlich zitiert wird.

Wie dem auch immer sei.

Festzustellen ist, dass die Polizei im Rahmen einer Schleierfahndung überall dort Kontrollen durchführen kann, wo sie das gerade für sinnvoll erachtet. Dass es sich bei den Kontrollorten wohl kaum um unbefahrene Feldwege handeln dürfte, liegt in der Natur der Sache, denn für zwei bis drei Trecker pro Stunde dürfte sich der Kontrollaufwand nicht lohnen.

Mit anderen Worten:

Unter einer bundesweiten Schleierfahndung ist das Vorhandensein einer polizeilichen Befugnis zu verstehen, die es der Polizei in allen Bundesländern erlaubt, überall im öffentlichen Verkehrsraum Personenkontrollen anlasslos und ohne Grund Personenkontrollen durchführen zu können, wo sie das für sinnvoll hält.

01.4 Rechtscharakter einer Schleierfahndung

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Die folgenden Zitate wurden der Kleinen Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 9. Mai 2000 und der Antwort der Landesregierung Niedersachsen vom 16. November 2000 zu verdachtsunabhängigen Personenkontrollen (Schleierfahndung) entnommen, nachzulesen in der Drucksache 14/2020 des niedersächsischen Landtags - 14. Wahlperiode,

Dort heißt es u.a.:

Die »Schleierfahndung« ist eine präventive Kontrollmaßnahme der Verdachtsgewinnung, mit dem Ziel, im Einzelfall erst zu prüfen, ob sich ein konkreter Verdacht begründen lässt. Die grundlose Kontrolle tangiere nicht nur die Persönlichkeit der Betroffenen, so der frühere Düsseldorfer Polizeipräsident Hans Lisken, sondern auch »die Rechtskultur, in der wir leben (wollen)« (Polizei-heute 2/98, S. 42).

In Niedersachsen darf die Polizei solche Kontrollen - im Gegensatz zu anderen Bundesländern - flächendeckend im ganzen Land durchführen. Diese Regelung ohne jede räumliche Begrenzung gilt bundesweit als diejenige mit der »größten Reichweite« (vgl. Die Polizei 2/99, S. 33 ff., 36);

Nach der im niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetz geregelten Schleierfahndung im § 12 Abs. 6 Nds. Gefahrenabwehrgesetz, NGefAG [jetzt § 12 Abs. 6 Nds. SOG (Befragung und Auskunftspflicht), darf die Polizei die jeweils im öffentlichen Verkehrsraum angetroffene Person »kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, dass mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowie mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen«. Die Kontrolle der Ausweispapiere umfasst deren Aushändigung an die Polizei sowie die Überprüfung ihrer Echtheit - bei fehlenden Ausweispapieren oder bei Verdacht auf Fälschung gibt es weitergehende Eingriffsbefugnisse. Die Inaugenscheinnahme umfasst z. B. auch das Öffnen mitgeführter Behältnisse sowie der Kofferräume oder Ladeflächen von Kraftfahrzeugen. »Dabei dürfen Gegenstände angesehen - nicht durchsucht - werden, auch wenn diese abgedeckt sind« (vgl. Ausführungsbestimmungen).

[Hinweis:] Im aktuellen Nds.SOG heißt es im § 12 Abs. 6 Nds. SOG (Befragung und Auskunftspflicht) wie folgt:

(6) Die Polizei kann auf der Grundlage polizeilicher Lageerkenntnisse zur Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung mit internationalem Bezug jede im öffentlichen Verkehrsraum angetroffene Person kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, dass mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowie mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen.

Eine vergleichbare Regelung enthält auch das Polizeigesetz Rheinland-Pfalz. Dort heißt es im § 9a Abs. 4 POG RP (Befragung und Auskunftspflicht) wie folgt:

(4) Die Polizei kann im öffentlichen Verkehrsraum angetroffene Personen kurzfristig anhalten, befragen und verlangen, dass mitgeführte Ausweispapiere ausgehändigt werden, sowie mitgeführte Fahrzeuge (§ 19 Abs. 1 Nr. 6) und Sachen in Augenschein nehmen, wenn durch Tatsachen begründete Anhaltspunkte vorliegen, dass dies zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung (§ 28 Abs. 3) oder zur vorbeugenden Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität oder zur Unterbindung unerlaubten Aufenthalts erforderlich ist.

01.5 Urteil Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern

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Bereits 1999 hatte sich das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern sehr restriktiv zur Schleierfahndung geäußert und diese Form der Fahndung schlichtweg als verfassungswidrig bezeichnet, zumindest die in der Fassung des § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern (Sicherheits- und Ordnungsgesetz - SOG M-V) verankerte Schleierfahndung.

Zwischenzeitlich sind verdachtsunabhängige Kontrollen im § 27a SOG M-V (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen) geregelt.

Die vom Landesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärte Nr. 5 des § 29 SOG M-V_alt hatte folgenden Wortlaut:

5. zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts und zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten der grenzüberschreitenden Kriminalität im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern sowie auf Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen, Europastraßen und andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr), in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs und im Küstenmeer.

Hinsichtlich der Verfassungswidrigkeit dieser Regelung heißt es in dem Urteil bereits in den Leitsätzen sinngemäß:

Mit der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 des Grundgesetzes ist es unvereinbar und somit nichtig,

  • 1. die Identität einer Person auf Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen, Europastraßen und andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr) außerhalb des Grenzgebiets bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern festzustellen

  • 2. im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern, in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs und im Küstenmeer Maßnahmen zu treffen, die darüber hinausgehen, dass die betroffene Person angehalten wird (§ 29 Abs. 3 Satz 1 SOG M-V) und von ihr verlangt wird, Angaben zur Feststellung ihrer Identität zu machen und mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung auszuhändigen (§ 29 Abs. 2 Satz 2 SOG M-V).

Im Urteil heißt es u.a.:

Es ist mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht vereinbar, dass § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 SOG M-V für jedermann schon deshalb, weil er sich auf einer mehr als 30 km von der Grenze entfernten Durchgangsstraße befindet, die - mit Zwang durchsetzbare - Pflicht statuiert, der Polizei zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts und zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten der grenzüberschreitenden Kriminalität seine Identität zu offenbaren.

Und an anderer Stelle heißt es:

[Ausführungen zu Kontrollörtlichkeiten:] Bei den Örtlichkeiten, an denen nach dieser Vorschrift die Polizei die Identität feststellen darf, sind zwei Gruppen zu unterscheiden, nämlich einerseits das Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern, die öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs und das Küstenmeer, andererseits die Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen, Europastraßen und andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr). Die Örtlichkeiten der ersten Gruppe - auch die gegebenenfalls im Hinterland gelegenen öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs, von denen aus oder zu denen hin eine Grenze überquert wird -, sind durch Grenznähe definiert. Bei den Durchgangsstraßen - soweit sie mehr als 30 Kilometer von der Grenze entfernt sind - ist das nicht der Fall. Vielmehr ist auf Durchgangsstraßen in allen Teilen des Landes Raum für die Feststellung der Identität von jedermann. Dieser sachliche Unterschied gebietet eine gesonderte verfassungsrechtliche Prüfung.

Diesbezüglich heißt es im Urteil:

[Qualitätsmerkmale von Befugnisnormen:] Befugnisnormen des Polizeirechts sind gemeinhin dadurch gekennzeichnet, dass tatbestandliche Voraussetzungen beschrieben werden, die erfüllt sein müssen, damit eingegriffen werden darf. Durch die Aufstellung solcher Voraussetzungen pflegen Befugnisnormen sich von Aufgabenzuweisungen zu unterscheiden; dies ist grundsätzlich ein rechtsstaatliches Gebot, weil es die Funktion erst einer Befugnisnorm ist, Eingriffshandeln der Polizei zu ermöglichen, und deshalb unter diesem Aspekt die Belange der Allgemeinheit und des Einzelnen gerecht abgewogen werden müssen. § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 SOG M-V ist jedoch durch eine finale Struktur geprägt (...). Mit der Vorschrift ist ein Ausschnitt aus der finalen Aufgabenzuweisung des § 7 Abs. 1 Nr. 4 SOG M-V - »im Rahmen der Gefahrenabwehr auch Straftaten zu verhüten und für die Verfolgung künftiger Straftaten vorzusorgen (vorbeugende Bekämpfung von Straftaten)« - in eine Befugnisnorm umgesetzt worden. Für die Wahrnehmung der Befugnis genügt das Ziel, Straftaten vorbeugend zu bekämpfen. Insoweit findet sich gegenüber der Aufgabenzuweisung eine Begrenzung insofern, als aufgrund der Befugnisnorm nur der unerlaubte Aufenthalt und vorbeugend Straftaten der grenzüberschreitenden Kriminalität bekämpft werden dürfen. Das ändert aber nichts daran, dass das verfolgte Ziel für sich bereits die Legitimation für die Identitätsfeststellung gibt. Dabei ist das Ziel die Bekämpfung jeglicher - auch leichter - grenzüberschreitenden Kriminalität; die Aussage in der Allgemeinen Begründung (S. 15) des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 2/2468), die Eingriffsbefugnis ziele - nur - auf Straftaten von erheblicher Bedeutung im Sinne des § 49 SOG ab, stimmt mit der Fassung des Gesetzes nicht überein. Eine Gefahr oder Gefährdungslage für zu schützende Rechtsgüter braucht nach dem Wortlaut des Gesetzes nicht zu bestehen. Die Anwendung der Norm ist zwar auf die in ihr genannten Örtlichkeiten beschränkt. Da aber weitere konditionale Begrenzungen fehlen, ist jedermann schon deshalb, weil er sich auf einer Durchgangsstraße bewegt, der Möglichkeit eines polizeilichen Zugriffs ausgesetzt.

Zur Verhältnismäßigkeit verdachtsunabhängiger Kontrollen heißt es im Urteil:

[Unverhältnismäßigkeit der Befugnis:] Die Vorschrift ist mit dem in den Grundrechten und im Rechtsstaatsprinzip (...) verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar. Danach müssen gesetzliche Regelungen zur Erreichung eines legitimen Zweckes geeignet und erforderlich sein und dürfen die dem Gesetz Unterworfenen nicht übermäßig und unzumutbar belasten (...). Auf allen drei Ebenen des Verfassungsbegriffs der Verhältnismäßigkeit (Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne = AR] sind die verfolgten Zwecke und die zu ihrer Erreichung angewendeten Mittel in eine Relation zueinander zu setzen.

Für den angemessenen Ausgleich zwischen Allgemein- und Individualinteressen, die der Gesetzgeber bei Regelungen, die das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einschränken, herbeizuführen hat, sind Kriterien auf grundrechtlicher Seite die Gestaltung der Einschreitschwellen, die Zahl der Betroffenen und die Intensität der Beeinträchtigungen. Auf Seiten der Gemeinwohlinteressen ist das Gewicht der verfolgten Belange maßgeblich; es hängt unter anderem davon ab, wie groß die Gefahren sind, denen begegnet werden soll, und wie wahrscheinlich ihr Eintritt ist (...).

Nach diesen Maßstäben ist es nicht gerechtfertigt, dass jedermann auf Durchgangsstraßen ohne weiteres einer Identitätsfeststellung unterworfen werden kann, wenn die Polizei damit bezweckt, grenzüberschreitende Kriminalität jeder Art vorbeugend zu bekämpfen oder den unerlaubten Aufenthalt zu unterbinden.

Aus grundrechtlicher Sicht erscheint - isoliert betrachtet - die Identitätsfeststellung geringfügig in dem Fall, dass dem Betroffenen nicht mehr widerfährt, als von der Polizei angehalten zu werden und auf Aufforderung seine Ausweispapiere vorzuweisen. Diese Betrachtungsweise erschöpft indessen nicht die verfassungsrechtliche Problematik. Denn damit wird zum einen nicht in den Blick genommen, dass die Identitätsfeststellung gerade die Befugnis zu Zwangseingriffen (»Folgeeingriffen«) und zur Verwendung der erhobenen Daten einschließt. Zum anderen handelt es sich um die Statuierung einer Pflicht, ereignis- und verdachtsunabhängig die Personalien angeben zu müssen, ohne dies durch eigenes Verhalten vermeiden zu können.

Zum betroffenen Personenkreis verdachtsunabhängiger Kontrollen heißt es in dem Urteil:

[Adressatenregelung:] Im Polizeirecht wird die Legitimation staatlicher Eingriffe grundsätzlich in der Weise hergestellt, dass eine Gefahr abzuwehren ist und die Abwehr durch Maßnahmen gegen einen für die Gefahr verantwortlichen Störer geschieht (...). Unter qualifizierten Voraussetzungen kann im polizeilichen Notstand der Nichtstörer in Anspruch genommen werden (...), dem gegebenenfalls eine Entschädigung zu gewähren ist (...).

Ebenso, wie im Rechtsstaat nicht jedermann als potentieller Verbrecher behandelt werden darf, (...), darf im Polizeirecht die Unterscheidung zwischen Störern und Nichtstörern nicht nivelliert werden (...). Durch § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 SOG M-V sind jedoch alle Personen, die sich auf Durchgangsstraßen aufhalten, Störern gleichgestellt, ohne dass dies sachlich legitimiert wäre.

§ 29 Abs. 1 Satz 2 SOG M-V hingegen gibt die Befugnis zur Feststellung der Identität von jedermann, also ohne das der Betroffene Störer ist. Auch braucht eine konkrete Gefahr nicht vorzuliegen.

[Auch handelt es sich bei dem Anhalteort nicht um einen gefährdeten oder um einen verrufenen Ort oder um ein besonders geschütztes Objekt, also um Orte, von denen besondere Gefahren ausgehen = AR].

Bei Nr. 5 verhält es sich grundlegend anders.

Dass jemand sich auf einer Durchgangsstraße von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr aufhält, ist allein kein Umstand, der in vergleichbarer Weise einen Zurechnungszusammenhang zwischen jedermann und der (möglichen) Schädigung von durch die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten zu schützenden Rechtsgütern herstellen könnte. Die Befugnis ist weder örtlich auf gefahrenträchtige Örtlichkeiten noch zeitlich auf Sondersituationen begrenzt. Die Durchgangsstraßen sind - anders als die in Nrn. 1 bis 3 genannten Örtlichkeiten [siehe Kurzfassung zu gefährlichen Orten] - nicht dadurch geprägt, dass auf ihnen Kriminalität stattfindet. Vielmehr steht nur eine verschwindende Minderheit der Verkehrsteilnehmer im Zusammenhang mit Straftaten der grenzüberschreitenden Kriminalität. Es gibt auch nicht generell auf den Durchgangsstraßen tatsächliche Anhaltspunkte für die Begehung schwerer Straftaten der grenzüberschreitenden Kriminalität; soweit sie im Einzelfall bestehen sollten, könnte von der Befugnis aus Nr. 4 Gebrauch gemacht werden. Mithin ist die Identitätsfeststellung auf Durchgangsstraßen als einziger Eingriff im Polizeirecht weder an einen Anlass noch an eine spezifizierte Gefährdungslage noch an Anhaltspunkte dafür, dass dem Betroffenen etwas anzulasten sein könnte, gebunden.

[Verdachtslose Kontrollen:] Diesbezüglich heißt es im Urteil: Verdachtslose Eingriffe können außerhalb des Polizeirechts - nämlich nach dem Gesetz zu Art. 10 GG - ausnahmsweise zur Aufrechterhaltung der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gegenüber Gefahren, die nicht vornehmlich personenbezogen sind, zulässig sein; das ist aber nur aus dem gegenüber dem Polizeirecht und dem Strafprozessrecht unterschiedlichen Zweck dieses Gesetzes gerechtfertigt (...).

Da das Vorgehen gegen jedermann auf Durchgangsstraßen nicht durch eine individuell zurechenbare Gefährdungslage gerechtfertigt ist, bleiben für den Eingriff gegen einen Unverdächtigen nur zwei denkbare Ziele, die beide nicht ausreichen, um sich gegen den Freiheitsanspruch des Einzelnen durchzusetzen. Das erste besteht darin, dem Einzelnen die Pflicht, sich einer anlasslosen Identitätsfeststellung zu unterziehen, als »Soziallast zur Steigerung des Sicherheitsniveaus« aufzuerlegen (...). Das liefe darauf hinaus, dass dem Einzelnen ohne einen bestimmten Zurechnungszusammenhang ein Eingriff angesonnen wird.

Das zweite denkbare Ziel ist Abschreckung dadurch, dass jedermann mit dem Eingriff rechnen muss. Generalprävention ist legitim bei eingriffslosem Handeln der Polizei im Rahmen, ihrer Aufgabenerfüllung; sie ist indes keine alleinige Legitimationsgrundlage für ein eingreifendes polizeiliches Handeln (...). Selbstverständlich ist es möglich, dass sich bei einer verdachtslosen Kontrolle die Verwicklung des Betroffenen in grenzüberschreitende Kriminalität herausstellen mag. Würde man dies jedoch zur Rechtfertigung des Eingriffs genügen lassen, wären die freiheitssichernden Eingriffsschwellen, die das Polizeirecht in Gestalt der Gefahr und das Strafprozessrecht durch den Anfangsverdacht (§§ 152 Abs. 2, 163b StPO) setzt, obsolet.

[Freiheit und Sicherheit:] Diesbezüglich stellen die Richter des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern Folgendes fest: Freiheit und Sicherheit stehen in einem natürlichen Spannungsverhältnis. Andererseits ist Sicherheit auch eine Voraussetzung von Freiheit (...). Die Sicherheit des Staates als verfasste Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung sind unverzichtbare Verfassungswerte, die mit anderen im Rang gleichstehen (...). Im Rechtsstaatsprinzip selbst ist die Gegenläufigkeit von Freiheit und Sicherheit angelegt (...). Der Rechtsstaat fordert auch die zur Wahrung der verfassungsmäßigen Ordnung notwendigen Institutionen. Demgemäß dient auch die Polizei dem Verfassungsvollzug; sie ist ein von der Verfassung gefordertes Mittel der Gewährleistung der Grundrechtsordnung (...).

Es ist legitim, dass zur Verteidigung des Staates und seiner Bürger die Polizei Eingriffsbefugnisse erhält, mit denen sie vorbeugend die organisierte Kriminalität bekämpfen kann.

Die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten, wie sie in der Aufgabenzuweisung [...] umschrieben ist, stellt zweifellos einen hohen Belang des Wohls der Allgemeinheit dar. Der Rechtsstaat, der eine verfasste Friedensordnung gewährleisten soll, hat sich der Aufgabe anzunehmen, die Bürger zu schützen. Der Verhinderung und Aufklärung von Straftaten kommt nach dem Grundgesetz hohe Bedeutung zu (...).

Dieses hochrangige Allgemeininteresse kann sich auch im Wege einer polizeilichen Eingriffsbefugnis gegen den Einzelnen durchsetzen, allerdings nur hinsichtlich gewichtiger Straftaten, wenn deren besondere Begehungsweise es rechtfertigt, nicht erst bei Vorliegen eines Anfangsverdachts oder einer konkreten Gefahr, sondern schon vorher vorbeugend gegen sie vorzugehen. Denn bei der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten werden die rechtsstaatlichen Eingriffsschwellen der Gefahr aus dem herkömmlichen Polizeirecht und des Anfangsverdachts aus dem Strafverfahrensrecht unterschritten. Das kann nur ausnahmsweise zugelassen werden. Den Ausnahmecharakter einer solchen Befugnis muss der Gesetzgeber deutlich machen. So ist zu verhindern, dass sie zu einer Blankoermächtigung wird, die ein Einfallstor zu polizeilicher Allmacht sein könnte (...). Wäre sie eine Regelbefugnis, so könnten die genannten rechtsstaatlichen Sicherungen in nicht hinnehmbarer Weise auf einem weiten Feld unterlaufen werden.[En03] 3

Dem ist nichts hinzuzufügen.

Oder doch?

01.6 Landesregierung Niedersachsen zur Schleierfahndung

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Im Mai 2000 nahm die niedersächsische Landesregierung aufgrund einer Kleinen Anfrage der Partei Bündnis 90/Die Grünen zur Rechtfertigung der Schleierfahndung im damaligen NGefAG wie folgt Stellung:

Nicht jede gesetzliche Eingriffsbefugnis der Polizei setzt einen konkreten Gefahrenverdacht gegenüber der von der Maßnahme betroffenen Person voraus. Verdachtsunabhängige Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum sind aufgrund verschiedenster Rechtsgrundlagen zulässig. § 36 Abs. 5 Straßenverkehrsordnung erlaubt verdachtsunabhängige Verkehrskontrollen zu straßenverkehrsrechtlichen Zwecken. Regelungen zur Einrichtung von Kontrollstellen gibt es sowohl auf strafprozessrechtlicher Grundlage gemäß § 111 Strafprozessordnung zur Erforschung bereits begangener Straftaten als auch gemäß § 14 des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes (NGefAG), [jetzt § 14 Nds. SOG Kontrollstellen = AR] zur Verhütung bestimmter Straftaten. Kontrollstellen sind darauf angelegt, jedermann kontrollieren zu dürfen, und zwar unabhängig davon, ob gegen die kontrollierte Person Verdachtsmomente vorliegen oder nicht.

Es gibt keine grundlose Kontrolle. Der Grundrechtsschutz wird wie bei den genannten Regelungen der Kontrollstellen dadurch gewährleistet, dass sie nur unter bestimmten Voraussetzungen angewandt werden können und generell dem aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden Willkürverbot unterliegen.

Die Kontrollbefugnis des § 12 Abs. 6 NGefAG erfordert die Vorsorge für die Verfolgung oder zur Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung mit internationalem Bezug. Dies setzt zwingend eine so genannte lagebildabhängige Verdachtslage voraus, d.h., die Polizei muss über ein allgemeines polizeiliches Lagebild oder gesonderte kriminalistische Erfahrungen verfügen, dass in dem zu kontrollierenden Bereich mit hinreichender Aussicht auf Erfolg Erkenntnisse über die genannten Straftaten zu erwarten sind. Die Zweckbestimmung als Motiv des Gesetzgebers muss gleichzeitig auch das Kontrollmotiv im Einzelfall sein. Die Einhaltung der Voraussetzungen unterliegt der gerichtlichen Kontrolle. Die Polizei muss also belegen können, dass die Maßnahme gerechtfertigt ist, ohne dass konkrete Verdachtsmomente gegenüber der im Einzelnen zu kontrollierenden Person vorliegen müssen.

Eine solche Befugnis rechtfertigt sich auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit. Dem hohen Gefährdungspotenzial der internationalen Kriminalität stehen nur Befugnisse mit einer relativ geringen Eingriffstiefe gegenüber. Diese entsprechen in etwa dem, was jeder Tourist aus Anlass eines Grenzübertritts hinzunehmen hat oder, bezogen auf den Geltungsbereich von Schengen, noch vor nicht allzu langer Zeit hinzunehmen hatte. Weitergehende Befugnisse wie etwa eine Identitätsfeststellung oder eine Durchsuchung sind nach der niedersächsischen Regelung nur statthaft, wenn sich konkrete Verdachtsmomente ergeben und die gesonderten gesetzlichen Voraussetzungen für eine solche Maßnahme vorliegen. [En04] 4

[Hinweis:] Es entspricht dem Selbstverständnis von Landesregierungen, gesetzliche Regelungen zu verteidigen, auch wenn bereits kurz zuvor in einem anderen Bundesland ein Landesverfassungsgericht gegen verdachtsunabhängige Kontrollen verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht hatte. Damit steht die Landesregierung Niedersachsen nicht allein dar. Auch das Land Hamburg fühlt sich nicht an ein Urteil des OVG Hamburg gebunden, dass das Einrichten großflächiger Gefahrenbereiche (ganze Stadtteile wurden 2014 in Hamburg zu gefährdeten Orten erklärt) als verfassungswidrig bezeichnet hatten (OVG Hamburg, Urteil vom 13. Juli 2015, Az. 4 Bf. 226/12). Solch ein Urteil, so die Polizeiführung in Hamburg, stünde nur dem Bundesverfassungsgericht zu.

Aber zurück zur Notwendigkeit verdachtsunabhängiger Kontrollen. Die lassen sich nach der hier vertretenen Auffassung nur dann rechtfertigen, wenn sie tatsächlich das leisten, was sie vorzugeben scheinen.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

01.7 Effektivität verdachtsunabhängiger Kontrollen

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Die niedersächsische Landesregierung hat Fragen zur Effektivität verdachtsunabhängiger Kontrollen in der Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen in der Drucksache 14/2020, ausgegeben am 24. November 2000 (Seite 6 bis 9), wie folgt beantwortet:

  • Zur Frage 6:
    Im Rahmen der verdachtsunabhängigen Kontrollen wurden im Jahr 1999 94 980 Personen kontrolliert. Eine Aufschlüsselung nach Nationalitäten, oder allgemein nach ausländischen und inländischen Mitbürgerinnen und Mitbürgern erfolgt nicht, da hierzu keine Veranlassung besteht.

  • Zur Frage 7:
    Angaben zu weiterführenden Maßnahmen aufgrund der Überprüfungen wurden im Einzelfall nicht erhoben. Im Rahmen der Kontrollen wurden 1999 von den Polizeibehörden 991 Festnahmen, 343 Haftbefehlsvollstreckungen, 8 998 Identitätsfeststellungen sowie 883 Aufenthaltsermittlungen gemeldet. Dies ist ein Beleg dafür, dass sich das Instrument bewährt hat.

  • Zur Frage 8:
    Die Kontrollen haben dazu geführt, dass 1999 in 2 027 Fällen Sicherstellungen und Beschlagnahmen erfolgten. Darunter befanden sich unter anderem Betäubungsmittel, Fahrzeuge und Fahrzeugteile, Schusswaffen, waffenähnliche Gegenstände sowie gefälschte Urkunden.

  • Zur Frage 9:
    In insgesamt 193 Fällen wurden die nachfolgenden Mengen an Betäubungsmitteln sichergestellt bzw. beschlagnahmt: 138,6 Gramm Heroin, 134,5 Gramm Kokain, 7 016 Stück Ecstasy-Tabletten, 9,7 Gramm Speed, 47,867 Kilogramm Haschisch, 2,482 Kilogramm Cannabis, 42,256 Kilogramm Marihuana, 7.300 Stück Khat-Pflanzen, 173 Kilogramm Khat, 203 Gramm Rauschpilze und 4 582 LSD-Trips. Darüber hinaus wurden u. a. 116 gestohlene Fahrzeuge, 113 Fahrzeugteile, 118 Schusswaffen und waffenähnliche Gegenstände, 186 gefälschte Urkunden und 910 sonstige Gegenstände sichergestellt bzw. beschlagnahmt.

  • Zur Frage 10:
    In den in der Antwort zu Frage 9 geschilderten Fällen, in denen Gegenstände sichergestellt bzw. beschlagnahmt wurden, ist davon auszugehen, dass mit der Maßnahme die weitere Ausführung einer Straftat verhindert worden ist. In wie vielen Fällen bei den in der Antwort zu Frage 7 genannten Festnahmen und Haftbefehlsvollstreckungen gleich zeitig auch die Begehung von Straftaten verhindert werden konnte, kann nicht mit der erforderlichen Sicherheit festgestellt werden. Dies gilt auch für die Angabe, inwieweit darüber hinaus Täter an der Begehung weiterer geplanter Taten gehindert werden konnten.

  • Zur Frage 11:
    Im Jahr 1999 wurden aufgrund von Feststellungen bei den Kontrollmaßnahmen in 6 579 Fällen Ermittlungsverfahren eingeleitet. Die in den Antworten zu den Fragen 7, 8 und 9 dargestellten Maßnahmen führten zu Hinweisen auf begonnene oder noch in der Ausführung befindliche Straftaten sowie auf Straftäter. Betroffen waren insbesondere die Deliktsbereiche der Eigentums-, Fälschungs- und Rauschgiftkriminalität sowie Verstöße gegen ausländerrechtliche Vorschriften. Nach Deliktsbereichen aufgeschlüsselte Zahlen liegen nicht vor.

  • Zur Frage 19:
    Das NGefAG sieht keine statistische Erfassung der Kontrollen nach § 12 Abs. 6 NGefAG vor. Mit Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 08.04.1998 wurden die Polizeibehörden aufgefordert, über die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen zu berichten. Die Berichtspflicht ist wegen des damit verbundenen Aufwandes begrenzt worden auf Angaben über die Personenkontrollen sowie über die Anschlussmaßnahmen der Polizei, wie zum Beispiel Anzahl, Anlass, Ort und Art der Kontrollen, Anzahl der kontrollierten Personen, Anzahl und Gründe von Festnahmen (Verhaftungen, Aufenthaltsermittlungen, vorläufige Festnahmen), Anzahl und Art der sichergestellten bzw. beschlagnahmten Gegenstände und die Anzahl der eingeleiteten Ermittlungsverfahren. Bereits das daraus vorliegende Zahlenmaterial bestätigt die Wirksamkeit der Rechtsnorm. Auf eine weitere personal- und kostenaufwendige Berichterstattung durch die Polizeibehörden wurde verzichtet. Dies entspricht auch der anerkannten Zielsetzung der Landesregierung zur Verwaltungsvereinfachung und insbesondere des Abbaus von Berichtspflichten. [En05] 5

[Anmerkung:] Den oben mitgeteilten Zahlen kann nicht entnommen werden, inwieweit die mitgeteilten Erfolge sich allein aus verdachtsunabhängigen Kontrollen ergeben haben, denn eine statistische Erfassung der Kontrollen nach § 12 Abs. 6 NGefAG erfolgte nicht. Dadurch aber relativieren sich die Erfolge der oben mitgeteilten Zahlen beträchtlich, denn solche Erfolge stellen sich auch ein, wenn allgemeine Verkehrskontrollen oder andere Personenkontrollen zum Zweck der Gefahrenabwehr bzw. zum Zweck der Strafverfolgung durchgeführt werden.

Zu glauben, dass verdachtsunabhängige Kontrollen an den oben mitgeteilten Erfolgen einen signifikant hohen Anteil haben, bleibt insoweit eine unbewiesene Behauptung. Auch durch gebetsmühlenhafte Wiederholung der Notwendigkeit verdachtsunabhängiger Kontrollen lassen sich deren Erfolge nicht herbeibeten.

Zumindest verbleiben mehr als geringe Restzweifel.

[Lang ist es her:] Ich erinnere mich noch daran, das Ende der 1970iger Jahre, als die »Offensive 77« der Roten Armee Fraktion (RAF) ihren Höhepunkt bereits überschritten hatte, Polizeiführer auf die Idee kamen, flächendeckende Personenkontrollen zu planen und durchzuführen. Dass diese Fahndungsmaßnahmen nicht den Namen Schleierfahndung tragen durften, versteht sich von selbst, denn die Entführung und Ermordung des Arbeitgeberpräsidenten Hanns-Martin Schleyer (5. September 1977) schloss solch eine Sprachfigur aus verständlichen Gründen damals aus.

Was heute als Schleierfahndung bezeichnet wird, lief damals unter der Bezeichnung »Lindwurm«. Dabei handelte es sich um eine personalintensive Fahndungsmaßnahme der Polizei, die darin bestand, an einer Vielzahl vorgeplanter und bis zum Aktionstag weitgehend geheim gehaltener festgelegter Kontrollpunkte allgemeine Verkehrskontrollen von begrenzter Dauer durchzuführen. Diese Kontrollen sollten sich wie ein Lindwurm, daher auch der Name, durch den gesamten Kreispolizeibezirk ziehen, so dass - so die Annahme - dadurch der Fahndungserfolg sich ganz zwangsläufig signifikant erhöhen würde, weil niemand wissen konnte, wo und wann kontrolliert wird. Um eine solche »Lindwurmfahndung« durchführen zu können, wurde in der Behörde, in der ich an solch einer Fahndung teilnehmen durfte, für diesen speziellen Fahndungstag jegliche Form von Dienstfrei gestrichen, so dass möglichst viele Polizeibeamte in diese Kontrollmaßnahme eingebunden werden konnten.

[Ergebnisse:] Bedauerlicherweise vermochten die Ergebnisse dieser Fahndungsaktion, die sich über einen ganzen Tag erstreckte, den Erwartungen nicht genügen. Ich kann mich nicht daran erinnern, dass sich diese Fahndungsaktion in dieser Kreispolizeibehörde in der Folgezeit wiederholte.

[Hinweis:] Auf die Fragwürdigkeit von Blitzmarathons, die ebenfalls mit hohem Personalaufwand sogar bundesweit durchgeführt wurden, soll an dieser Stelle nur hingewiesen werden. Daran zu glauben, dass solche Kontrollen dazu führen, dass sich Kraftfahrzeugführer an die Höchstgeschwindigkeiten halten, dürfte auch wohl eher frommem Wunschdenken zuzuordnen, als statistisch nachweisbar sein.

Wie dem auch immer sei.

Andererseits kann nicht ausgeschlossen werden, dass durch Personalvermehrung bei der Polizei für solche Fahndungsaktionen in Zukunft ausreichend Personal zur Verfügung stehen wird, denn signifikant mehr Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte im öffentlichen Raum (also auf der Straße) macht es natürlich erforderlich, dieses Personal sinnvoll zu beschäftigen. Verdachtsunabhängige Kontrollen könnten dieses Problem lösen.

Andererseits, sollten solche Kontrollen für Normalbürger lästig werden (die anderen müssen das dulden, gar keine Frage) dann kann davon ausgegangen werden, dass der Bürgerunwille zunehmen wird, wenn die durch solche Kontrollen verbundenen Wartezeiten vergleichbare Dimensionen annehmen, die heute schon durch verstärktes Verkehrsaufkommen zur Normalität gehören.

Vielleicht gibt es ja schon bald Verkehrswarnmeldungen, in denen es heißt, dass Verkehrsteilnehmer mit Wartezeiten rechnen müssen, weil die Polizei verdachtsunabhängige Kontrollen auf der A1 - Raststätte Münsterland in Fahrtrichtung Bremen durchführt, so dass eilige Verkehrsteilnehmer die Kontrollstelle besser weiträumig umfahren sollten, oder aber mit Wartezeiten von bis zu 30 Minuten rechnen müssen.

01.8 Juni 2017: EuGH zu verdachtsunabhängigen Grenzkontrollen

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Im Juni 2017 hat der EuGH durch Urteil über eine verdachtsunabhängige Personenkontrolle entschieden, die auch im Zusammenhang mit der Zulässigkeit von Schleierfahndungen hinsichtlich der zukünftigen Ausgestaltung dieser Fahndungsmaßnahme wohl nicht ohne Folgen bleiben wird.

Bei den folgenden Ausführungen handelt es sich überwiegend um Zitate aus dem Urteil des EuGH vom 21.6.2017 in der Rechtssache C-9/16.

[Anlass:] Am 1. April 2014 überquerte A zu Fuß die Europabrücke von Straßburg (Frankreich) nach Kehl (Deutschland) und begab sich unmittelbar zum etwa 500 m entfernten Bahnhof der Deutschen Bahn AG. Zwei Beamte einer Streife der deutschen Bundespolizei beobachteten ihn vom Bahnhofsvorplatz aus. Auf der Grundlage des § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG unterzogen sie ihn einer Identitätskontrolle. Da A sich der Kontrolle gewaltsam widersetzte, wurde ihm Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte gemäß § 113 Abs. 1 StGB zur Last gelegt.

Nach Ansicht des Amtsgerichts Kehl (Deutschland) ist der Tatbestand des Widerstands gegen Vollstreckungsbeamte erfüllt und A zu bestrafen, sofern die von den Polizeibeamten in Ausübung ihres Amtes vorgenommenen Handlungen rechtmäßig seien. Nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 oder § 22 Abs. 1a BPolG wäre die Kontrolle der Identität von A durch die Beamten der Bundespolizei zulässig.

Das vorlegende Gericht hat jedoch Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Bestimmungen mit dem vorrangig anzuwendenden Unionsrecht. Es nimmt insoweit auf das Urteil vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli (C-188/10 und C-189/10, EU:C:2010:363), Bezug. Sollten diese Zweifel berechtigt sein, wäre nach seinen Ausführungen der Versuch von A, sich der Feststellung seiner Identität mit Gewalt zu entziehen, nicht nach § 113 StGB strafbar (Rn. 18 bis 25 des EuGH-Urteils vom 21.6.2017).

Unter diesen Umständen hat das Amtsgericht Kehl beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof zwei Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen, die nachfolgend in einer verkürzten Fassung aufgelistet und in den folgenden Randnummern durch die Urteilsbegründung ergänzt zu werden.

Kurzfassung der Fragen des AG Kehl an den EuGH:

  • Sind verdachtsunabhängige Grenzkontrollen mit EU-Recht vereinbar?

  • Gilt das auch für verdachtsunabhängige Kontrollen im Inland?

In der folgenden Randnummer wird die Auffassung der Richter des EuGH zur Voranfrage eins mitgeteilt:

01.8.1 Voranfrage 1 des AG Kehl beim EuGH

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Die Richter des EuGH fassen die erste Voranfrage des AG Kehl wie folgt zusammen:

[Rn. 23 zur Voranfrage Nr. 1:] Sind Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie die Art. 20 und 21 der Verordnung Nr. 562/2006 oder sonstige Regelungen der Europäischen Union dahin gehend auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis einräumt, im Gebiet bis zu einer Tiefe von 30 km entlang der Landesgrenze dieses Mitgliedstaats zu den Vertragsstaaten des Schengener Durchführungsübereinkommens zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder zur Verhütung von bestimmten Straftaten, die gegen die Sicherheit der Grenze oder die Durchführung des Grenzschutzes gerichtet sind oder im Zusammenhang mit dem Grenzübertritt begangen werden, die Identität jeder Person unabhängig von deren Verhalten und vom Vorliegen besonderer Umstände festzustellen, ohne dass gemäß den Art. 23 ff. der Verordnung Nr. 562/2006 vorübergehend wieder Grenzkontrollen an der betroffenen Binnengrenze eingeführt wurden?

[Hinweis:] In ihrem Urteil weisen die Richter des EuGH darauf hin, dass die Anfrage des AG Kehl nicht die Zustimmung der Bundesregierung fand, die geltend machte, dass die Voranfragen des AG Kehl unzulässig seien. Dieser Sichtweise folgten die Richter des EuGH nicht.

Im Urteil des EuGH vom 21.06.2017 heißt es diesbezüglich:

[Rn. 26 f.] [...]. Der Gerichtshof darf die Entscheidung über ein Ersuchen eines nationalen Gerichts nur dann verweigern, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn er nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind [...]..

Daher hat der Gerichtshof im vorliegenden Fall trotz der insoweit von der deutschen Regierung geäußerten Zweifel die vom vorlegenden Gericht ausgeführten tatsächlichen und rechtlichen Umstände als gegeben anzusehen. [...].

In der Urteilsbegründung zur Frage 1 heißt es sinngemäß:

  • Die Union stellt sicher, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden.

  • Binnengrenzen dürfen folglich unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden.

  • »Grenzübertrittskontrollen« sind Kontrollen, die an den Grenzübergangsstellen erfolgen, um festzustellen, ob die betreffenden Personen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einreisen oder aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausreisen dürfen.

  • Die Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen [...] berührt nicht die einem Mitgliedstaat eingeräumte Möglichkeit, in seinem nationalen Recht eine Verpflichtung zum Besitz oder Mitführen von Urkunden und Bescheinigungen vorzusehen.

  • Lassen aber Indizien des nationalen Rechts den Schluss zu, dass nach Europarecht unzulässige Grenzübertrittskontrollen durch nationales Recht sozusagen untergraben werden, dann bedarf es polizeirechtlicher Befugnisse, die sicherstellen, das Europarecht dadurch nicht unterlaufen wird.

Wörtliche Zitate aus der Begründung

[Rn. 39:] Insoweit muss eine nationale Regelung, die den Polizeibehörden eine Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen einräumt, die zum einen auf das Gebiet an der Grenze des Mitgliedstaats zu anderen Mitgliedstaaten beschränkt und zum anderen unabhängig vom Verhalten der kontrollierten Person und vom Vorliegen besonderer Umstände ist, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, insbesondere das Ermessen lenken, über das diese Behörden bei der praktischen Handhabung der besagten Befugnis verfügen (...).

[Rn. 40:] Je zahlreicher die Indizien für eine mögliche gleiche Wirkung im Sinne [Eu-rechtlicher Regelungen = AR] sind, die sich aus dem mit Kontrollen in einem Grenzgebiet verfolgten Ziel, aus deren räumlichem Anwendungsbereich und aus dem Bestehen unterschiedlicher Grundlagen für diese Kontrollen und die Kontrollen im übrigen Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats ergeben, umso strenger müssen außerdem nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Konkretisierungen und Einschränkungen sein und eingehalten werden, die für die Ausübung der ihnen zustehenden polizeilichen Befugnisse durch die Mitgliedstaaten in einem Grenzgebiet gelten, um die Verwirklichung des Ziels der Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen [...] nicht zu gefährden (...).

[Rn. 41:] Schließlich muss der erforderliche Rahmen hinreichend genau und detailliert sein, damit sowohl die Notwendigkeit der Kontrollen als auch die konkret gestatteten Kontrollmaßnahmen selbst Kontrollen unterzogen werden können (...).

Die Kontrolle fand 500 m von der Grenze entfernt, in einem Bahnhof im Inland statt.

[Rn. 43:] Diese Kontrollen sind also Kontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats im Sinne des Art. 21 der Verordnung Nr. 562/2006 (...).

[Rn. 46:] Die in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgesehenen Identitätskontrollen und Kontrollen von Berechtigungsscheinen bezwecken aber nicht nur die Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das deutsche Hoheitsgebiet, sondern auch die Verhütung von Straftaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 BPolG. Letzterer betrifft ausweislich der Vorlageentscheidung u. a. Vergehen, die gegen die Sicherheit der Grenze gerichtet sind, und Vergehen gegen die Vorschriften des Passgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes, bei denen der Verdacht besteht, dass sie durch den Grenzübertritt begangen wurden.

[Rn. 48:] Zum einen enthält Art. 21 Buchst. a der Verordnung Nr. 562/2006 weder eine abschließende Auflistung der Voraussetzungen, die polizeiliche Maßnahmen erfüllen müssen, um nicht als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen angesehen zu werden, noch eine abschließende Auflistung der Ziele, die mit diesen polizeilichen Maßnahmen verfolgt werden dürfen. Diese Auslegung findet Bestätigung in der Verwendung des Wortes »insbesondere« in Art. 21 Buchst. a Satz 2 der Verordnung Nr. 562/2006 und in Ziff. ii dieses Art. 21 Buchst. a (...).

[Rn. 49:] Zum anderen wird weder durch [EU-Recht = AR] die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Bekämpfung von illegaler Einwanderung und illegalem Aufenthalt ausgeschlossen, auch wenn sie natürlich ihre Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet so auszugestalten haben, dass die Wahrung des Unionsrechts gewährleistet ist (...).

[Rn. 50:] Sowohl [Regelungen des EU-Rechts = AR] bestätigen nämlich, dass die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit nicht berührt hat (...).

[Rn. 51:] Daraus folgt, dass das mit § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen = AR) verfolgte Ziel der Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das bundesdeutsche Hoheitsgebiet oder der Verhütung bestimmter Straftaten für sich allein noch nicht bedeutet, dass die in Anwendung dieser Bestimmung durchgeführten Kontrollen eine [nach EU-Recht = AR] verbotene gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hätten.

[Rn. 52:] Was als Drittes die Frage betrifft, ob die Ausübung der vorliegend durch § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG verliehenen Kontrollbefugnisse eine gleiche Wirkung im Sinne des [EU-Rechts = AR] hat, ist daran zu erinnern, dass der bloße Umstand, dass der räumliche Geltungsbereich dieser Befugnisse auf ein Grenzgebiet beschränkt ist, nicht für die Feststellung einer solchen Wirkung genügt. (...).

[Rn. 53:] Für die in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG genannten Kontrollen gelten jedoch hinsichtlich ihres räumlichen Anwendungsbereichs Sonderregeln gegenüber den übrigen Bestimmungen des § 23 BPolG, was wiederum ein Indiz für das Bestehen einer solchen gleichen Wirkung sein könnte (...).

[Rn. 54:] Insoweit geht aus der Vorlageentscheidung nicht hervor, dass die mit § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG geregelten Kontrollen auf Lageerkenntnissen oder polizeilichen Erfahrungen beruhen, wie es [EU-Recht = AR] vorsieht.

[Rn. 55:] Daher scheint es, dass diese Kontrollen unabhängig vom Verhalten der betreffenden Person und von Umständen, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, gestattet sind.

[Rn. 56:] Außerdem ist der dem Gerichtshof unterbreiteten Akte nicht zu entnehmen, dass die Kontrollen gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG im Einklang mit [EU-Recht = AR] in einer Weise durchgeführt werden, die sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen der Union unterscheidet.

[Rn. 57:] Vor allem enthält § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG hinsichtlich insbesondere der Intensität und der Häufigkeit der auf dieser Rechtsgrundlage möglichen Kontrollen weder Konkretisierungen noch Einschränkungen der mit ihm eingeräumten Befugnis, die verhindern sollen, dass die Anwendung und die praktische Ausübung dieser Befugnis durch die zuständigen Behörden zu Kontrollen führen, die im Sinne von [EU-Recht = AR] die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben (...). Es ist jedoch Sache des für Tatsachenfeststellungen allein zuständigen vorlegenden Gerichts, zu überprüfen, ob es sich in der Praxis so verhält.

[Rn. 58:] Somit erweist sich, dass die gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgenommenen Kontrollen in einem Grenzgebiet in einem Umkreis von 30 km durchgeführt werden können, ohne dass in dieser Bestimmung irgendeine Konkretisierung oder Einschränkung vorgesehen wäre.

[Rn. 59:] Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die mit § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG verliehenen Befugnisse in einen Rechtsrahmen eingefasst sein müssen, der den oben in den Rn. 38 bis 41 genannten Anforderungen entspricht. Fehlen im nationalen Recht solche – selbst hinreichend genauen und detaillierten – Konkretisierungen oder Einschränkungen zur Lenkung der Intensität, der Häufigkeit und der Selektivität der Kontrollen, ist nämlich nicht auszuschließen, dass die praktische Ausübung der vom deutschen Recht eingeräumten polizeilichen Befugnisse unter Verstoß gegen [EU-Recht = AR] zu Kontrollen führt, die eine gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben.

[Rn. 60:] Als Viertes ist darauf hinzuweisen, dass die deutsche Regierung zu diesem Punkt vorträgt, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtsvorschriften durch weitere Bestimmungen des nationalen Rechts ergänzt würden, insbesondere durch § 15 BPolG, nach dem für polizeiliche Maßnahmen der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gelte, sowie durch eine Verwaltungsvorschrift mit der Bezeichnung »BRAS 120« [BRAS: Bestimmungen, Richtlinien, Anweisungen, Sammlungen von Katalogen und Nachschlagewerken und durch einen Verwaltungserlass = AR]. Diese Bestimmungen ergänzten den Rahmen für die gemäß dem Bundespolizeigesetz durchgeführten Kontrollen und seien ausreichend, um sicherzustellen, dass die praktische Ausübung der polizeilichen Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben könne.

[Rn. 61:] Es ist jedoch Sache des vorlegenden Gerichts, das allein für solche Tatsachenfeststellungen zuständig ist, zum einen festzustellen, ob derartige Bestimmungen zu der für den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens maßgeblichen Zeit in Kraft waren, und zum anderen zu prüfen, ob sie für die gemäß dem Bundespolizeigesetz durchgeführten Kontrollen einen Rahmen vorsehen, wie er von der Rechtsprechung des Gerichtshofs gefordert wird, damit solche Kontrollen nicht als Kontrollen mit gleicher Wirkung wie eine Grenzübertrittskontrolle angesehen werden können.

[Rn. 62:] Fehlt ein solcher Rahmen in der nationalen Regelung, könnte nicht davon ausgegangen werden, dass die besagten Kontrollen, wie es [EU-Recht = AR] verlangt, zum einen selektiv stattfinden und damit nicht den systematischen Charakter von Grenzübertrittskontrollen aufweisen und zum anderen polizeiliche Maßnahmen darstellen, die auf der Grundlage von Stichproben zur Anwendung kommen.

[Rn. 63:] Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass [EU-rechtliche Regelungen = AR] dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis einräumt, innerhalb eines Gebiets von 30 km ab der Landgrenze dieses Mitgliedstaats zu anderen Vertragsstaaten des Schengener Durchführungsübereinkommens zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder unerlaubten Aufenthalts in diesem Hoheitsgebiet oder zur Verhütung bestimmter Straftaten, die gegen die Sicherheit der Grenze gerichtet sind, die Identität jeder Person unabhängig von deren Verhalten und vom Vorliegen besonderer Umstände zu kontrollieren, entgegenstehen, es sei denn, diese Regelung gibt den erforderlichen Rahmen für die besagte Befugnis vor, der gewährleistet, dass deren praktische Ausübung nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.

[Kurzfassung der Position des EuGH:] Den nach dem BPolG zulässigen verdachtsunabhängigen Kontrollen im Grenzbereich fehlt es an klaren Regelungen, die erkennen lassen, unter welchen Voraussetzungen verdachtsunabhängige Kontrollen im Inland (Grenzbereich bis zu 30 km) durchgeführt werden dürfen.

01.8.2 Voranfrage 2 des AG Kehl beim EuGH

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Diese Voranfrage betrifft verdachtsunabhängige Personenkontrollen in Zügen und auf Bahnanlagen etc.

[Rn. 23 Nr. 2:] Sind Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie die Art. 20 und 21 der Verordnung Nr. 562/2006 oder sonstige Regelungen der Europäischen Union dahin gehend auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis einräumt, zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen dieses Mitgliedstaats jede Person kurzzeitig anzuhalten, zu befragen und zu verlangen, dass mitgeführte Ausweispapiere oder Grenzübertrittspapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowie mitgeführte Sachen in Augenschein zu nehmen, soweit aufgrund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass diese Züge oder Bahnanlagen zur unerlaubten Einreise genutzt werden, und die Einreise aus einem Vertragsstaat des Schengener Durchführungsübereinkommens erfolgt, ohne dass gemäß den Art. 23 ff. der Verordnung Nr. 562/2006 vorübergehend wieder Grenzkontrollen an der betroffenen Binnengrenze eingeführt wurden?

Position der Richter des EuGH:

[Rn. 64:] Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob [EU-rechtliche Regelungen = AR] dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegenstehen, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats gestattet, zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen dieses Mitgliedstaats, wenn aufgrund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass diese Züge oder Bahnanlagen zur unerlaubten Einreise in das Hoheitsgebiet des besagten Mitgliedstaats genutzt werden und die Einreise aus einem Vertragsstaat des Schengener Durchführungsübereinkommens erfolgt, jede Person einer Kontrolle ihrer Identität oder ihrer Grenzübertrittspapiere zu unterziehen und sie zu diesem Zweck kurzzeitig anzuhalten und zu befragen, ohne dass gemäß [EU-Recht = AR] vorübergehend wieder Grenzkontrollen an der betroffenen Binnengrenze eingeführt wurden.

[Rn. 65:] Diese Frage wird für den Fall gestellt, dass der Gerichtshof in Bezug auf die erste Frage der Ansicht sein sollte, dass die in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen = AR) vorgesehenen Kontrollen gegen [EU-Recht = AR] verstoßen.

[Rn. 66:] In Anbetracht der Antwort auf die erste Frage ist als Erstes festzustellen, dass es sich bei den Kontrollen, die in § 22 Abs. 1a BPolG (Befragung und Auskunftspflicht = AR), auf den das vorlegende Gericht in seiner zweiten Frage abstellt, vorgesehen sind, und insbesondere bei der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Kontrolle um Kontrollen nicht „an einer Grenze“ oder beim Grenzübertritt, sondern im Innern des nationalen Hoheitsgebiets handelt.

[Rn. 67:] Als Zweites ist zu prüfen, ob die in dieser Bestimmung vorgesehenen Kontrollen das gleiche Ziel haben wie die Grenzkontrollen im Sinne der Verordnung Nr. 562/2006. Dazu geht aus der dem Gerichtshof unterbreiteten Akte hervor, dass die besagte Bestimmung der Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland dient.

[Rn. 68:] Wie sich aus Rn. 51 des vorliegenden Urteils ergibt, bedeutet das Ziel der Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das bundesdeutsche Hoheitsgebiet, das mit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Bestimmung verfolgt wird, für sich allein noch nicht, dass die in Anwendung des Bundespolizeigesetzes durchgeführten Kontrollen eine nach [EU-Recht = AR] verbotene gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hätten. Im Unterschied zu den Kontrollen nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG bezwecken jedoch die in § 22 Abs. 1a BPolG vorgesehenen Kontrollen allein die Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das bundesdeutsche Hoheitsgebiet, was ein Indiz dafür darstellen könnte, dass sie eine nach [EU-Recht = AR] verbotene gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben.

[Rn. 69:] Als Drittes ist festzustellen, dass § 22 Abs. 1a BPolGG den räumlichen Geltungsbereich, in dem die in dieser Bestimmung vorgesehenen Überprüfungen stattfinden können, nicht besonders regelt und somit nicht zwischen der Durchführung solcher Kontrollen in einem Grenzgebiet und ihrer Durchführung im übrigen nationalen Hoheitsgebiet unterscheidet.

[Rn. 70:] Als Viertes ergibt sich aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte, dass die in § 22 Abs. 1a BPolG vorgesehenen Kontrollen darauf gründen, dass die Bundespolizei aufgrund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung zu der Annahme berechtigt ist, dass die in dieser Bestimmung genannten Züge oder Bahnanlagen zur unerlaubten Einreise genutzt werden, was nach [EU-Recht = AR] ebenfalls ein Indiz dafür ist, dass die fragliche Bestimmung nicht die gleiche Wirkung wie eine Grenzübertrittskontrolle hat.

[Rn. 71:] Als Fünftes ergibt sich aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte nicht, ob und inwieweit die Kontrollen nach § 22 Abs. 1a BPolG in einer Weise durchgeführt werden, die sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen der Union unterscheidet.

[Rn. 72:] Wie bereits oben in Rn. 40 ausgeführt, müssen, je zahlreicher die Indizien für eine mögliche gleiche Wirkung im Sinne von [EU-Recht = AR] sind, umso strenger die Konkretisierungen und Einschränkungen sein und eingehalten werden, die für die Ausübung der ihnen zustehenden polizeilichen Befugnisse durch die Mitgliedstaaten in einem Grenzgebiet gelten. Im vorliegenden Fall findet sich ein solches Indiz in dem mit den Kontrollen nach § 22 Abs. 1a BPolG verfolgten Ziel, das sich insbesondere insoweit nicht von den mit den Grenzübertrittskontrollen verfolgten Zielen unterscheidet, als die Kontrollen nach § 22 Abs. 1a BPolGG der Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das deutsche Hoheitsgebiet dienen, was sich zum Teil mit der Definition in Art. 2 Nr. 10 der Verordnung Nr. 562/2006 deckt, nach dem mit den Grenzübertrittskontrollen festgestellt werden soll, ob die betreffenden Personen in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats einreisen dürfen.

[Rn. 73:] Als Sechstes ist festzustellen, dass es unter diesen Umständen Sache des für Tatsachenfeststellungen allein zuständigen vorlegenden Gerichts ist, zu überprüfen, ob die deutsche Regelung Konkretisierungen und Einschränkungen enthält, die selbst hinreichend genau und detailliert sowie geeignet sind, die Intensität, die Häufigkeit und die Selektivität der in § 22 Abs. 1a BPolG vorgesehenen Kontrollen zu lenken, um sicherzustellen, dass die praktische Ausübung der vom deutschen Recht eingeräumten polizeilichen Befugnisse nicht unter Verstoß gegen Art. 21 buchst. a der Verordnung Nr. 562/2006 zu Kontrollen führt, die eine gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben.

[Rn. 74:] So könnte nur, wenn es sich erweist, dass es in der deutschen Regelung einen solchen Rahmen gibt, angenommen werden, dass die besagten Kontrollen, wie es [EU-Recht = AR] verlangt, zum einen selektiv stattfinden und damit nicht den systematischen Charakter von Grenzübertrittskontrollen aufweisen und zum anderen polizeiliche Maßnahmen darstellen, die auf der Grundlage von Stichproben zur Anwendung kommen.

[Rn. 75:] Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass [EU-rechtliche Regelungen = AR] dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats gestattet, in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen dieses Mitgliedstaats jede Person einer Kontrolle ihrer Identität oder ihrer Grenzübertrittspapiere zu unterziehen und sie zu diesem Zweck kurzzeitig anzuhalten und zu befragen, wenn diese Kontrollen auf Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung beruhen, nicht entgegenstehen, sofern die Durchführung der Kontrollen im nationalen Recht Konkretisierungen und Einschränkungen unterliegt, die die Intensität, die Häufigkeit und die Selektivität der Kontrollen bestimmen, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist. [En06] 6

02 Plädoyer für ein liberales Polizeirecht

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Wir lassen uns nicht unterkriegen. Terroristen werden unseren Lebensstil nicht ändern. Wir lassen uns nicht verängstigen.

Solche, oder vergleichbare Aussagen im Anschluss an Terroranschläge oder im Zusammenhang mit Begrifflichkeiten wie Gefährder, Salafisten, Islamisten oder anderer radikale Gruppierungen haben dennoch dazu geführt, dass in einer verunsicherten und sich ängstigenden Gesellschaft der Ruf nach Sicherheit wieder einen höheren Stellenwert einnimmt als der Ruf nach Freiheit.

Grund dafür ist, dass in einem Raum des Friedens (Deutschland in der Zeit nach 1945) sich wieder erkennbar »Räume der Gewalt« auftun, um den Titel des gleichnamigen Buches von Jörg Baberowski zu verwenden. In dem Buch weist der Autor überzeugend nach, dass es eine friedliche Gesellschaft auf Dauer gar nicht geben kann, weil Gewalt zum Leben gehört und Gewalt dynamisch ist, indem sie Räume und Situationen und natürlich auch politische Gesinnungen und individuelle Überzeugungen so verändert, wie man das vor dem Auftreten solcher »Phänomenet« einfach nicht für möglich gehalten hat.

70 Jahre Frieden, hier verwendet im Sinne von innerem Frieden in der Bundesrepublik Deutschland (Ausnahmen RAF-Terror, NSU-Terror und der Terror des IS, die gewaltsamen Auseinandersetzungen im Zusammenhang mit der Atomenergie oder dem Ausbau der Startbahn West oder vielen anderen Ereignissen dieser Art) vermögen, auch wenn es sich nicht um Krieg handelt, nicht zu verdrängen, dass es sich bei den Menschen um gewaltbereite Lebewesen handelt. Auch wenn der wennder rennomierte Soziolog Norbert Elias (1897 - 1990) in seinem Hauptwerk "Über den Prozess der Zivilisation" nachzuweisen versucht hat, dass in einer sich zivilisierenden Gesellschaft Gewalt und Grausamkeit obsolet und somit die Erzeugung von Angst überflüssig wird, ist das nach der hier vertretenen Auffassung evolutionsgeschichtlicher Entwicklung der Menschheit lediglich ein gut gemeinter Versuch, zu verdrängen, dass die geschichtliche Wirklichkeit auch anders, nämlich gewaltsamer erzählt werden kann.


Mit anderen Worten:

Gewalt verschwindet nicht, auch wenn die dafür (unterstellten) ursächlichen Bedingungen verschwinden sollten.

Als Norbert Elias nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs gefragt wurde, ob seine Analyse wirklich der Realität menschlicher Kulturleistung entspricht, kamen ihm Zweifel.

Und wer die Gewalt auf diesem Planeten täglich im Fernsehen konsumiert, wird wohl nicht an der Feststellung vorbeikommen, dass Menschen auch heute noch zutieft gewalttätige Lebewesen sind, die ihre Neigung zur Gewalt in Friedenszeiten nur dann unterdrücken können, wenn der friedensstiftende Rechtsstaat dafür Sorge trägt.

Dieser kann es aber auch nicht verhindern, dass dem Trieb zu Gewalt, besser gesagt der Sucht nach Gewalt, keine unpassierbare Grenze gesetzt werden kann, denn Dschihadisten ziehen in den Krieg, weil sie Gewalterfahrungen suchen und Selbstmörder sprengen sich in die Luft, um die (ebenfalls unterstellte, aber als Glaubensgrundsatz verinnerlichte) freiheitserfahrende Wirkung von Gewalt am eigenen Körper erleben zu können.

Gewalt als Eintrittskarte ins Paradies.

Solche Gedanken erscheinen in säkulären und aufgeklärten Staaten als so abwägig und krank, dass nur eines hilft: Verschärfung bestehender Sicherheitsstandards.

Für demokratische Parteien bedeutet das auch, möglichst schnell für staatliche Autorität sorgen zu müssen, bevor die Macht in falsche Hände gerät, denn eine verängstigte Zivilgesellschaft ist eine sehr fragile Gemeinschaft.

Wie dem auch immer sei.

Wir alle nehmen auf unterschiedliche Art und Weise und mit unterschiedlicher Intensität wahr, dass das Projekt Deutschland bereits seit längerer Zeit den Weg hin zu einer anderen Gesellschaft eingeschlagen hat.

Dennoch glauben wir weiterhin daran, dass jeder auch in der Zukunft dazu in der Lage sein wird, sich sein Leben so zu erfinden, wie er sich das wünscht, denn dieser Lebensstil ist der Markenkern des modernen pluralistischen Lebens.

Motto:

Heute bin ich so, und morgen möglicherweise ein ganz anderer.

Diese Vorstellung der »Neuerfindung« spiegelt sogar die eigentliche Kraft des Wertes Freiheit in der so genannten  »Postmoderne« wieder, dessen Grenzen dadurch sozusagen unbegrenzt erscheinen. Nicht nur Lady Gaga, auch viele andere sehen es als ihre Lebensaufgabe an, sich möglichst oft »neu« zu erfinden.

Mit anderen Worten:

Es wird keine Rückkehr mehr zu einem vermeintlich homogenen Deutschland geben, zu jenem Deutschland der Romantiker und Vergangenheitsgläubigen, in dem einfach alles besser war, in der es noch deutsche Werte gab, kurzum, in der die Vorstellung einer Leitkultur zum vereinenden heimatstiftenden Allgemeingut gehörte.

Die Bedeutung, die wir der Freiheit heute zumessen, darf uns allerdings nicht dazu führen, diese Freiheit als absolut anzusehen. Insoweit müssen überzeugende Antworten auf folgende Frage gefunden werden:

Wie gehen wir mit der Freiheit derjenigen um, die nichts lieber täten, als ihre Nachbarn zu quälen?

Bereits eine Volksweisheit erinnert daran, dass »meine Freiheit dort aufhört, wo die der anderen anfängt«. Aus diesem Grund ist es die Pflicht des liberalen Rechtsstaates, der Freiheit des Einzelnen Grenzen zu setzen, um jedem die Möglichkeit zu geben, im oben skizzierten Sinne - im Rahmen des Möglichen - frei zu sein.

In seinem Werk »Über die Freiheit« (1859) hat bereits der englische Philosoph John Stuart Mill (1806-1873) das klassische Argument für das kreative Potenzial einer liberalen Gesellschaft angeführt, das da lautet: Die Anwesenheit des Anderen zu akzeptieren bedeutet, die ständige Kritik an eigenen Werten und Überzeugungen zuzulassen.

Im Übrigen wurde und wird die Freiheit auch in vielen Liedern besungen.

Vier Songzeilen von Georges Moustaki (französischer Sänger, Komponist und Lyriker, 1934 - 2013) aus seinem berühmten Chancon »Ma Liberté« sollen ausreichen, um aufzuzeigen, wie kurz eine umfassende Definition des Begriffs Freiheit sein kann.

Diese vier Zeilen lauten:

Ma liberté
Longtemps je t´ai gardée
Comme une perle rare
Ma liberté.
[En07] 7

Ich verstehe diese Zeilen im folgenden Sinne:

Meine Freiheit
Lange Zeit habe ich sie beschützt
Wie eine seltene Perle
Meine Freiheit.

Bis, so der weitere Chancontext, der Sänger sich verliebte und sich so lange gefangennehmen lässt, bis er es nicht mehr aushält und ausbricht.

Wie dem auch immer sei.

Mit heute geradezu umwerfender Klarheit hieß es in Bezug auf die Freiheit, die wir als ein Menschenrecht ansehen in einem Leitartikel der New York Times anlässlich des amerikanischen Nationalfeiertags am 4. Juli 1984: »Seit Jahrhunderten haben alle, die die Freiheit suchen, mit den Füßen abgestimmt. [...]. Wir meinen, wenn die Regierung etwas in Sachen Migration unternehmen will, so soll sie die Verfassung um fünf Wörter ergänzen: Die Grenzen müssen offen sein.

Seit dem 11. September 2001 hat sich diese Freiheitseuphorie wohl in ihr Gegenteil verwandelt.

Seitdem nimmt die Vorstellung zu, dass nur Terroristen kommen und alles Erdenkliche zu tun ist, um im Inland für Recht und Ordnung sorgen zu müssen.

Unbestreitbar ist, dass Sicherheit eines der wichtigsten Güter innerhalb einer liberalen Gesellschaft ist. Die Wahrung der Sicherheit ist folglich eine vorrangige Aufgabe des Staates, denn der liberale Staat legitimiert sich sozusagen durch seine Fähigkeit, die Sicherheit und Freiheit der Menschen zu garantieren, die auf seinem Territorium leben.

Um diese Schutzfunktion erfüllen zu können, besitzt der liberale Rechtsstaat ein allgemeines Recht zu kontrollieren und dafür Sorge zu tragen, dass keine »gefährlichen Elemente« die öffentliche Ordnung und Sicherheit des Landes stören. Diese grundsätzliche Kompetenz wird niemand ernsthaft bestreiten wollen.

Erforderlichenfalls durch das nur dem Staat zustehende Gewaltmonopol.

Dennoch muss über die großen Grauzonen diskutiert werden, in denen heute Kontrollrechte eingefordert werden, die Freiheiten möglicherweise mehr gefährden als schützen.

Grund dafür ist, dass auch in Zukunft die Gewalt ein Teil der menschlichen Natur sein wird, womit auch die Zivilgesellschaft gemeint ist. Jeder weiß es, dass die Gattung Mensch mit der Gewalt leben muss. Nur in Gesellschaften, in denen die Menschen nur den Frieden kennen, scheint in Vergessenheit geraten zu sein, dass die Gewaltbereitschaft sozusagen wegkultiviert wurde.

Der Glaube an die heilenden Kräfte der Zivilisation ist aber nicht mehr als eine trügerische Illusion.

In seinem Buch »Phänomene der Machzt: Autorität - Herrschaft - Gewalt - Technik« desillusioniert dessen Autor, Heinrich Popitz, seine Leser, die besseres Wissen immer noch daran glauben, dass durch Zivilisierung, Bildung, Liebe und Zuwendung der latenten Gewaltbereitschaft des Menschen ein Ende bereitet werden könnte.

Sinnegmäß heißt es dort auf Seite 61:

Nicht aus Friedfertigkeit, sondern aus Fucht sehnen sich die Menschen nach Sicherheit und Ordnung. Jeder weiß um die Präsenz von Gewalt und deshalb kommt die Ordnung aus der Einsicht, dass Gewalt niemals verschwinden wird und dennoch gebannt werden muss.

Eine deprimierende Einsicht, zweifellos, aber wenn man begriffen hat, dass Gewalt nicht aus der Welt zu schaffen ist, wird man auch Vorkehrungen treffen können, sie einzuhegen.

Und bei Jörg Baberowski heißt es:

Für den Träumer, der den ewigen Frieden herbeisehnt, ist diese Erkenntnis enttäuschend, für den Realisten ist sei ein Trost (Räume der Gewalt, Seite 194).

Wo aber überschreiten Realisten bei der Suche nach sozialverträglichen Regelungen der Gewaltreduzierung die Grenze dessen, was ein liberaler Rechtsstaat zu ertragen vermag?

Auf diese Frage hat die Filmkunst bereits 2002 den Versuch einer Antwort gegeben.

[Minority Report:] Dieser packende Science-Fiction-Thriller beschreibt die Arbeit einer Polizei-Einheit, die Verbrechen bestraft, bevor sie überhaupt begangen werden.

Worum geht es?

Im Jahr 2054 ist die Mordrate in Washington auf »Null« gesunken. Verantwortlich für diesen bemerkenswerten Erfolg ist ein Fahndungsprogramm namens Pre-Crime: Drei Hellseher mit Spezialgebiet Mordvision sagen Verbrechen vorher, die dann von Cops wie John Anderton (Tom Cruise) schon in der Vorbereitung vereitelt werden.

Im offiziellen Trailer zu diesem Film heißt es:

  • Die Zukunft ist vorhersehbar.

  • Morde können verhindert werden.

  • Wir verhaften Personen, die nicht verbrochen haben: noch nicht.

  • Denn: Ein Verbrechen zu verhindern ändert nichts daran, dass es geschehen wäre.

  • Das System irrt sich nie.

So lange nicht, bis der Hauptdarsteller (Tom Cruise) selbst unberechtigterweise bezichtigt wird, in Zukunft einen Mord zu begehen. Bald ist jeder auf der Flucht. [En08] 8

[Und was hat das mit dem Heute zu tun?] Tatsache ist, dass Vorhersagen über mögliches kriminelles Handeln bereits durch die Einstufung von Personen als »Gefährder« zur Selbstverständlichkeit geworden sind.

Welche Prognosen eine Person zum Gefährder machen, darüber kann man zurzeit nur spekulieren, denn die Daten, die in der Anti-Terror-Datei, die am 1. März 2007 freigeschaltet wurde, handelt es sich wohl um die umfassendste Datensammlung der Bundesrepublik und niemand weiß so ganz genau, welches erkannte Verhalten ausreicht, in dieser Datei Aufnahme zu finden.

Ziel dieser Datei ist es, Muster und Strukturen des islamistischen Terrorismus zur Voraberkennung möglicher Gefährder und geplanter Attentate zu erfassen.

Welche Daten in dieser Datei vorgehalten werden, das verdeutlicht eine Übersicht, die über den folgenden Link aufgerufen werden kann. Die Übersicht befindet sich unten auf der Seite.

In der Anti-Terror-Datei zusammengeführte Datenbanken

Es kann davon ausgegangen werden, dass die dort vorgehaltenen Datensammlungen heute noch ausschließlich durch Menschen zusammengetragen und in diese Verbunddatei eingespeichert werden.

Möglicherweise werden die Amtswalter der Strafverfolgungsbehörden in Zukunft dabei durch moderne Techniken unterstützt, denn der richtige Einsatz von Videotechnik in Verbindung mit speziell entwickelten Programmen scheint dies bald möglich zu machen.

Allein aus nonverbalen Signalen, so die Entwickler einer ganz speziellen Software, ist es möglich, auf bevorstehendes kriminelles Verhalten »videoüberwachter Personen« in naher Zukunft schließen zu können.

[Gesichtserkennungssoftware:] Heute werden bereits auf Veranlassung des Bundesinnenministers lediglich in Bahnhöfen und anderen Örtlichkeiten Videokameras installiert, die dazu in der Lage sind, die aufgezeichneten Bilder in Echtzeit durch den Raster einer Gesichtserkennung laufen zu lassen, so dass die Bilder in Echtzeit mit Bildern abgeglichen werden, die in polizeilichen Verbunddateien gespeichert sind. Übereinstimmungen werden sofort angezeigt, so dass ein polizeilicher Zugriff dann sofort erfolgen könnte.

Zweifel sind dennoch berechtigt.

Allein eine Videoüberwachung unter Verwendung einer Gesichtserkennungssoftware in der Haupthalle des Frankfurter Flughafens würde einen ungeheueren Personalaufwand der Polizei zur Folge haben. Geht man davon aus, dass nur ein Prozent der Personen, die sich in der Haupthalle des Frankfurter Flughafens an einem Tag aufhalten, von der Gesichtserkennungssoftware als »gesuchte, zu kontrollierende oder zu beobachtende« Personen erkannt wird, dann wären das pro Tag etwa 1660 notwendig werdende Polizeieinsätze. Diese Zahlen sind belegbar, denn 2016 wurden im Frankfurter Flughafen 60,8 Millionen Passagiere gezählt, die wohl alle die Haupthalle betreten haben dürften. Würde die Videoüberwachung mit angeschlossener Gesichtserkennungssoftware nur 1 Prozent Fehlermeldungen (gesuchte Straftäter etc.) anzeigen, dann wären das allein im Frankfurter Flughafen 608 000 Fehlermeldungen pro Jahr, was einer täglichen Fehlermeldung von 1665 entspricht.

Rechnet man dann noch die Fehlermeldungen hinzu, die am Frankfurter Hauptbahnhof und an den einschlägigen Busbahnhöfen im Stadtbereich von der Software als »böse Buben« angezeigt würden, wenn auch dort solche Überwachungstechnik zur Verfügung stünde, dann hätte die Polizei in Frankfurt wohl nichts anderes mehr zu tun, als nach videoerkannten Straftätern bzw. Gefährdern unverzüglich fahnden zu müssen.

Und dass diese Fahndung sofort einzuleiten ist, versteht sich von ganz allein, denn wenn nicht innerhalb von 1 Minute der polizeiliche Zugriff erfolgt, dann weiß niemand mehr, wo sich der Gesuchte aufhält, es sei denn, dass ein anderes Videoauge ihn ebenfalls erkennt und sozusagen wie ein Peilsender der Polizei dabei hilft, die Person doch noch kontrollieren zu können.

Man stelle sich nur vor, dass Anis Amri, der Attentäter von Berlin, auf seiner Flucht von mehreren Videokameras als gesuchter Terrorist erkannt worden wäre und es der Polizei trotz großen Personaleinsatzes dennoch nicht gelang, diesen Terroristen festzunehmen.

Hand aufs Herz!

Wer wäre dafür verantwortlich?

Diese Frage muss unbeantwortet bleiben.

Auf die Fragen in der folgenden Randnummer sollten Sie möglichst selbst passende Antworten finden.

02.1 Wie stellen Sie sich eine Polizei in einem liberalen Rechtsstaat vor?

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Was halten Sie von einer Polizei, deren Amtswalter verdachtsunabhängig darüber entscheiden können, welche Person oder welche Personen kontrolliert werden, um deren Identität festzustellen und um mitgeführte Gegenstände, zum Beispiel Rucksäcke, Taschen oder die Kofferräume von Pkw, in Augenschein nehmen zu können?

Halten Sie es für richtig, dass die Auswahl zu kontrollierender Personen ausschließlich nach subjektiven Wahrnehmungen einschreitender Polizeibeamter erfolgt?

Hier nur eine kurze Aufstellung möglicher Kontrollgründe aus der Perspektive einschreitender Polizeibeamter:

Polizeibeamte kontrollieren verdachtsunabhängig eine Person, die vom äußeren Erscheinungsbild her

  • nordafrikanischer Herkunft sein könnte

  • wie ein Salafist aussieht

  • den Eindruck erweckt, dass es sich bei der Person um einen Gefährder handeln könnte

  • so aussieht, als ob die Person per Haftbefehl im Fahndungsbestand der Polizei einliegen könnte

  • als Rechtsradikaler oder als Reichsbürger in Betracht kommt

  • als Ultrafan oder als Hooligan in jedem Fall kontrollwürdig ist

  • Zugang zur organisierten Kriminalität haben könnte

  • einfach befremdlich aussieht, so dass sich eine Kontrolle aus polizeilicher Sicht sozusagen aufdrängt

  • die Person in Kürze ein Selbstmordattentat verüben oder in den Dschihad ziehen könnte

  • es sich um einen illegalen Flüchtling handeln könnte

  • die Person fremdartig aussieht und auch durch ihr nonverbales Verhalten den Anschein erweckt, dass sie Böses im Schild führen könnte

  • möglicherweise in Kürze eine Straftat begehen könnte

  • den Eindruck erweckt, die freiheitlich-demokratische Grundordnung nicht einmal zu kennen (das wiederum wäre nicht das Kennzeichen einer Minderheit, sondern ein durchaus mehrheitsfähiges Kriterium bedauerlicher Unwissenheit vieler in Deutschland lebender Bürgerinnen und Bürger).

Wie dem auch immer sei, Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte werden bei so viel Eingriffsfreiheit ohne nachzuweisenden Grund wohl kaum Personen kontrollieren, die vom äußeren Erscheinungsbild her den Eindruck vermitteln,

  • die deutsche Leitkultur sozusagen verinnerlicht zu haben

  • den Eindruck honoriger Bürger vermitteln

  • als Krawattenträger bzw. als Kostümträgerinnen wohl kaum als Gefährder in Betracht kommen

  • gesetzestreu zu sein (auch wenn das Finanzamt nicht alles wissen muss und darf)

  • die aus Sicht der einschreitenden Polizei die Wertehaltung ausstrahlt, für die der nach Gutdünken selektierende Polizeibeamte selber eintritt

  • weder als Gefährder, noch als Terrorist, Salafist, Fundamentalist oder Dschihadist in Betracht kommen kann, weil die anders aussehen.

Kurzum:

Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte werden, um durch verdachtsunabhängige Kontrollen zukünftige Straftaten verhüten zu können, in vielen Fällen nur solche Personen kontrollieren, von denen sie glauben, dass sie in das Raster passen, das keiner kennt.

Mit anderen Worten:

Kontrolliert werden nur die Personen, die einschreitende Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte selbst für kontrollwürdig halten, denn verdachtsunabhängig heißt: Es besteht weder ein Verdacht noch eine Gefahr. Kontrolliert werden kann im Prinzip zwar jede Person, aber um erfolgreich kontrollieren zu können, werden von der Polizei aller Voraussicht nach wohl nur die Personen kontrolliert, die aus polizeilicher Sicht »kontrollwürdig« sind.

[Anmerkung:] Eine Polizei, die verdachtsunabhängig die Identität von Personen feststellen kann und darf und mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen kann, benötigt dann prinzipiell auch keine Befugnisse mehr, die Einzelfallregelungen enthalten, um die Identität von Personen feststellen zu können.

Solche speziellen Einzelfallregelungen (Befugnisse) werden voraussichtlich nur noch dann benötigt, wenn am Kontrollort die Identität nicht festgestellt werden kann, oder die Person sich weigert, die Kontrolle zu dulden. Aber auch dieses Problem könnte man in den polizeilichen Befugnissen regeln, die verdachtsunabhängige Identitätsfeststellungen (Schleierfahndung) zulassen.

Dass solche verdachtsunabhängigen Kontrollen sogar zwangsweise durchgesetzt werden können, deutet sogar das Urteil des EuGH an, denn es ist wohl kaum davon auszugehen, dass der Verweigerung einer kontrollierten Person, Angaben zur Identität zu machen, diese sofort dazu motivierte, einschreitende Polizeibeamte anzugreifen.

Wahrscheinlich kam es erst dann zu Handgreiflichkeiten am Kontrollort, ca. 500 m hinter dem Grenzübergang, als die einschreitenden Beamten die kontrollierte Person zur Feststellung ihrer Identität mit zur Polizeiwache nehmen wollten und als der sich weigerte, Zwang angedroht und der Mann im Anschluss daran wahrscheinlich behutsam am Arm ergriffen wurde, um ihm deutlich zu machen, dass er mitzukommen habe.

Was dann folgte, kann dem Urteil des EuGH und den dort mitgeteilten Zweifeln im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung entnommen werden.

Im Übrigen ging auch der Landesgerichtshof Mecklenburg-Vorpommern in seinem Urteil zur verdachtsunabhängigen Kontrolle davon aus, dass solche Kontrollen erforderlichenfalls auch erzwungen werden können.

Nur zur Erinnerung:

Im Urteil heißt es in der Gliederungsnummer IV wie folgt:

Es ist mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht vereinbar, dass § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 SOG M-V für jedermann schon deshalb, weil er sich auf einer mehr als 30 km von der Grenze entfernten Durchgangs Straße befindet, die - mit Zwang durchsetzbare - Pflicht statuiert, der Polizei zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts und zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten der grenzüberschreitenden Kriminalität seine Identität zu offenbaren. [En09] 9

02.2 Sonstige Änderungen geltenden Polizeirechts im Juni 2017

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Die historische Erfahrung hat gezeigt, dass die Realität der Zukunft die Phantasie der Gegenwart immer wieder in den Schatten gestellt hat.

Die historische Erfahrung lässt nur eines mit Sicherheit erwarten, nämlich, dass die Zukunft in doppelter Hinsicht anders sein wird als die Gegenwart, auf jeden Fall aber anders als prognostiziert.

Wenn sich diese historische Erfahrung auch bei der Aufweichung geltender Rechtsstandards einstellen sollte, spätestens dann steht diesem liberalen Rechtsstaat eine weiterhin beschleunigte Reise ins Ungewisse bevor.

Sicherlich nimmt die Schleierfahndung in diesem Bereich nur eine untergeordnete Bedeutung ein, denn immerhin ist es der Regierungskoalition im Juni 2017 ja auch noch gelungen, das »Gesetz zur effektiveren und praxistauglicheren Ausgestaltung des Strafverfahrens« (BT-Drucks. 18/11277) zu verabschieden.

Die Autoren der Website Netzpolitik.org bezeichnen dieses Gesetz als das krasseste Überwachungsgesetz dieser Legislaturperiode und gehen davon aus, dass ein erneuter Gang nach Karlsruhe unvermeidbar sein wird.

Für den vorausgesagten Erfolg einer Verfassungsbeschwerde gegen das o.g. Gesetz spricht, dass durch Beschluss des OVG Münster vom 22.06.2017 sogar die Vorratsdatenspeicherung als mit EU-Recht nicht vereinbar anzusehen ist.

In der Pressemitteilung des OVG Münster vom 22.06.2017 heißt es:

Die im Telekommunikationsgesetz vorgesehene Vorratsdatenspeicherung verstößt gegen Unionsrecht.

Die im Dezember 2015 gesetzlich eingeführte und ab dem 1. Juli 2017 zu beachtende Pflicht für die Erbringer öffentlich zugänglicher Telekommunikationsdienste, die bei der Nutzung von Telefon- und Internetdiensten anfallenden Verkehrs- und Standortdaten ihrer Nutzer für eine begrenzte Zeit von 10 bzw. – im Fall von Standortdaten – 4 Wochen auf Vorrat zu speichern, damit sie im Bedarfsfall den zuständigen Behörden etwa zur Strafverfolgung zur Verfügung gestellt werden können, ist mit dem Recht der Europäischen Union nicht vereinbar. [En10] 10

Und auf Teltarif.de vom 28.06.2017 heißt es: Ab Samstag, den 1. Juli 2017, hätten eigentlich alle Verkehrsdaten von Telefon- und Internetprovidern gespeichert werden müssen. An diesem Tag wäre die umstrittene Vorratsdatenspeicherung in Kraft getreten. Doch nun kommt es anders. Nach einer Grundsatzentscheidung des Oberwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen im Falle des Providers Spacenet hat die Bundesnetzagentur die Umsetzung ausgesetzt.

[Änderung des Grundgesetzes:] Geändert wurde auch der Art. 21 GG, indem der Zerfall der NPD und anderer verfassungsfeindlicher Parteien beschleunigt werden soll, indem ihnen die Geldmittel entzogen werden, um erfolgreich Wahlkampf betreiben zu können.

Auf Legal Tribune Online vom 22.06.2017 heißt es:

Der Bundestag hat am 22.06.2017 mit der erforderlichen Zwei-Drittel-Mehrheit die Parteienfinanzierung geändert: Nach dem neu eingefügten Abs. 3 des Art. 21 Grundgesetz (GG) sind nun Parteien von der staatlichen Finanzierung ausgeschlossen, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgerichtet sind, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden. [En11] 11

Ach ja, der Gesetzesänderungen gab es viele im Juni 2017.

[Hinweis:] Die im Juni beschlossenen Änderungen des Straf- und Strafprozessrechts können auf dieser Website erst im Monat Juli erörtert werden, weil sie einfach zu umfangreich sind.

Dazu wird auch die Strafverschärfung für Wohnungseinbrüche gehören (nunmehr Verbrechenstatbestände), einschließlich der mit dieser Strafverschärfung verbundenen Änderungen der StPO, siehe »Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuches - Wohnungseinbruchdiebstahl«, BT-Drucks. 18/12359 vom 15.05.2017. Zurzeit ist dieses Gesetz noch nicht in Kraft.

Aber diese beabsichtigte Änderung ist ja fast schon so alt, dass man meinen könnte, dass Wohnungseinbruchsdiebstahl schon immer als Verbrechenstatbestand angesehen wurde, was zurzeit aber noch nicht der Fall ist (Stand 27.06.2017).

Und wie die Zukunft der Gesetzesvorlage »Gesetz gegen den Hass im Interner« aussehen wird, die am 30.06.2017im Deutschen Bundestag verabschiedet wurde,  das weiß heute auch noch niemand so ganz genau. Es kann davon ausgegangen werden, dass über die Zulässigkeit der »Zensur von Meinungen im Internet durch Facebook, Twitter und co.) noch nicht das letzte Wort gesprochen wurde. Zumindest die AfD hat bereits angekündigt, Beschwerde beim Bundesverfassungsgericht einlegen zu wollen.

Wie dem auch immer sei.

Das umstrittene Gesetz, das Online-Netzwerke zu einem härteren Vorgehen gegen Hetze und Terror-Propaganda verpflichten soll, hat nicht nur Befürworter.

Es sieht unter anderem vor, dass Netzwerke wie Facebook, Twitter und YouTube offensichtlich strafbare Inhalte binnen 24 Stunden nach einem Hinweis auf entsprechend rechtswidrige Einträge löschen müssen.

Für nicht eindeutige Fälle ist eine Frist von sieben Tagen vorgesehen.

Bei systematischen Verstößen drohen Strafen von bis zu 50 Millionen Euro.

[Hinweis:] Festzustellen ist, dass es sich den Zensierenden, denjenigen, die rechtswidrige Inhalte zu entfernen haben, um Privatunternehmen handelt, in deren Belieben es nicht stehen kann und darf, Eingriffe in die Meinungsfreiheit vorzunehmen.

03 Schlusswort

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Es ist an der Zeit, operative gesetzgeberische Hektik als solche zu erkennen und zu entschleunigen.

Vielleicht sollten alle den Rat von Mahatma Gandhi beherzigen, der sagte:

Man kann mit dem Leben mehr anfangen, als es nur immer schneller zu leben.

Oder:

Es gibt Wichtigeres im Leben, als beständig dessen Geschwindigkeit zu erhöhen.

Das sollten auch die Mitglieder der Bundesregierung sowie die Abgeordneten im Deutschen Bundestag bedenken.

Vor allem den übereifrigen Politikern wird empfohlen, über einen Satz von Bernhard von Clairvaux nachzudenken.

Dieser Satz lautet:

Ziehe dich ab und an von dem zurück, womit du dich gerade beschäftigt bist.

Möglicherweise reicht ja bereits ein solch kurzer Moment innerer Selbstbesinnung aus, sich an Kants berühmte Worte zu erinnern, die da lauten:

Sapere aude!

Oder:

Habe dem Mut, dich deines eigenen Verstandes zu bedienen!

1784 von Immanuel Kant zum Leitspruch der Aufklärung erklärt.
  

04 Keine Schleierfahndung im Koalitionsvertrag der CDU/FDP in NRW

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Eine Schleierfahndung, so wie sie in anderen Bundesländern gesetzlich zugelassen ist, wird es in NRW nicht geben.

CDU und FDP einigten sich in ihrem Koalitionsvertrag auf eine Zwischenlösung.

Auf der Seite 60 im Koalitionsvertrag zwischen CDU und FDP vom 26.06.2017 heißt es:

[Strategische Fahndung:] Wir wollen, so steht es im Koalitionsvertrag, die »Kriminalitäts- und Terrorbekämpfung unter Wahrung der Freiheits- und Persönlichkeitsrechte der Bevölkerung spürbar erhöhen und zu diesem Zwecke folgende Maßnahmen umsetzen:

Wir führen das neue Instrument »Strategische Fahndung« in Nordrhein-Westfalen ein. Dabei handelt es sich um eine anlassbezogene, verdachtsunabhängige Anhalte- und Sichtkontrolle unter Berücksichtigung der aktuellen europa und verfassungsrechtlichen Vorgaben und Rechtsprechung (Ort, Zeit, Umfang).«

Abzuwarten bleibt, wie solch eine Regelung tatsächlich aussehen wird.

Möglicherweise gelingt es ja doch, den bestehenden § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung) um eine zusätzliche Nr. 5 zu erweitern und wie folgt zu ändern: »Strategische Fahndung«.

[Hypothetische Nr. 5 zur Strategischen Fahndung:] Die Polizei könnte zum Beispiel die Identität einer Person feststellen dürfen:
5. um das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung durch strategische Fahndungsmaßnahmen zu stärken. Zu diesem Zweck sind anlassbezogene aber verdachtsunabhängige Personenkontrollen im öffentlichen Raum, etwa zur vorbeugenden Bekämpfung von Terrorismus, organisierter Kriminalität oder zur Verhütung anderer Gefahren, die die Innere Sicherheit bedrohen, zulässig. Personen können zum Zweck der Überprüfung ihrer Identität angehalten und mitgeführte Sachen in Augenschein genommen werden.

Denkbar wäre aber auch, dass unter der Sprachfigur »Strategische Fahndung« in Zukunft eine Kontrolle verstanden wird, die vergleichbar mit »allgemeinen Verkehrskontrollen« sowohl das Anhalten von Personen als auch die Inaugenscheinnahme von Sachen, die von angehaltenen Personen mitgeführt werden, ermöglicht, um überprüfen  zu können, dass »wirklich nur solche Personen sich im öffentlichen Raum bewegen, von denen keine erkennbaren Gefahren für andere ausgehen und die tatsächlich keine gefährlichen Gegenständen in Rucksäcken, Taschen oder in den Kofferräumen ihrer Pkw mitführen«.

[Hinweis:] Diese Zielrichtung entspricht in etwa, wenn auch mit anderen Inhalten, der Begründung, warum durch allgemeine Verkehrskontrollen auf der Grundlage von § 36 Abs. 5 StVO (Zeichen und Weisungen  der Polizeibeamten) die »Verkehrstauglichkeit von Fahrzeugführern sowie die Verkehrssicherheit benutzter Fahrzeuge« von der Polizei überprüft werden kann und darf.

Aber:

Schleierfahndungen und auch »Strategische Fahndungen« sind keine allgemeinen Verkehrskontrollen, denn sie verfolgen ganz andere Zwecke und richten sich auch nicht nur gegen Fahrzeugführer, sondern gegen »jedermann«.

Und da es zu einem Grundverständnis dieses Rechtsstaates gehört, dass Menschen, die sich im Geltungsbereich dieses Rechtsstaates aufhalten, darauf vertrauen können, bis zum Beweis des Gegenteils als unverdächtige Personen angesehen zu werden, bleibt abzuwarten, welche Worte in einer Befugnis von dieser Grundannahme zumindest noch ein winziges kleines Stückchen dieser Rechtskultur erahnen lassen.

Ende des Kapitels

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Schleierfahndung
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05 Quellen

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Die Quellen wurden am angegebenen Zeitpunkt aufgerufen und eingesehen. Über die weitere Verfügbarkeit der Inhalte entscheidet ausschließlich der jeweilige Anbieter.

Endnote_01
Bundeskanzlerin Merkel kritisiert Defizite bei Terrorabwehr
Zeit.de vom 13.4.2017
http://www.zeit.de/politik/deutschland/2017-04/angela-merkel-bundeskanzlerin
-bundeslaender-terrorabwehrdefizit-nordkorea-politische-loesung
Aufgerufen am 27.06.2017
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Endnote_02
Kampf gegen Islamisten Merkel kritisiert Mängel bei Terrorabwehr in NRW und Berlin
Der Tagesspiegel vom 13.4.2017
http://www.tagesspiegel.de/politik/kampf-gegen-islamisten-merkel-
kritisiert-maengel-bei-terrorabwehr-in-nrw-und-berlin/19668506.html
Aufgerufen am 27.06.2017
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Endnote_03
Verdachtsunabhängige Kontrollen
Urteil des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern - Az.: LVerfG 2/98
Verkündet am: 21.10.1999
http://web.archive.org/web/20070205234724/www.datenschutz
-berlin.de/recht/de/rs/lfg/kontroll.htm
Aufgerufen am 27.06.2017
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Endnote_04
Niedersächsischer Landtag – 14. Wahlperiode Drucksache 14/2020
Seite 4 und 5
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Endnote_05
Zitiert nach:
Niedersächsischer Landtag - Drucksache 14/2020 vom 24. November 2000
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Endnote_06
Verdachtsunabhängige Kontrollen
Urteil des EuGH vom 21. Juni 2017 in der Rechtssache C‑9/16
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=
192045&pageIndex=0&doclang=DE&mode=req&dir=&occ=first&part=1
Aufgerufen am 27.06.2017
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Endnote_07
Georges Moustaki
Ma liberte
http://www.dailymotion.com/video/x105547
_georges-moustaki-ma-liberte_music
Aufgerufen am 27.06.2017
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Endnote_08
Minority Report
Filmhandlung und Hintergrund
https://www.kino.de/film/minority-report-2002/
Aufgerufen am 27.06.2017
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Endnote_09
Zwang
Gliederungsnummer 4 im Urteil
http://web.archive.org/web/20070205234
724/www.datenschutz-berlin.de/recht/de/rs/lfg/kontroll.htm
Aufgerufen am 27.06.2017
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Endnote_10
Vorratsdatenspeicherung verstößt gegen Unionsrecht
OVG Münster vom 22.06.2017 Aktenzeichen: 13 B 238/17 (I. Instanz: VG Köln 9 L 1009/16)
http://www.ovg.nrw.de/behoerde/presse/
pressemitteilungen/36_170622/index.php
Aufgerufen am 27.06.2017
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Endnote_11
Änderung der Parteienfinanzierung kommt
Kein Geld für verfassungsfeindliche Gesinnung
Legal Tribune Online vom 22.06.2017
http://www.lto.de/recht/nachrichten/n/bundestag-
parteienfinanzierung-aenderung-grundgesetz-zwei-drittel-mehrheit/
Aufgerufen am 27.06.2017
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