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06 Prüfungsrecht im Auswahlverfahren

Alfred Rodorf
   
01 Auswahlentscheidungen sind Verwaltungsakte
02 Konsequenzen für Prüfbehörden

01 Auswahlentscheidungen sind Verwaltungsakte

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Bei den im Rahmen eines geordneten Verwaltungsverfahrens getroffenen Auswahlentscheidungen anlässlich von Stellenausschreibungen handelt es sich um Verwaltungsakte, auf die im vollen Umfang das Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) Anwendung findet.

Soweit es sich um belastende Verwaltungsakte handelt, was bei der Ablehnung von Bewerberinnen oder Bewerbern der Fall ist, unterliegen diese Verwaltungsakte  im vollen Umfang verwaltungsgerichtlicher Kontrolle.

Auch wenn es sich bei Personalauswahlentscheidungen nicht um Prüfungen im Sinne von Laufbahnprüfungen handelt, findet dennoch Prüfungsrecht Anwendung.

Insoweit hat jede Bewerberin und jeder Bewerber einen Anspruch auf

  • ein faires Verfahren
  • Chancengleichheit
  • Neutralität
  • Objektivität im Rahmen des Möglichen
  • Anlegung eines gleichen Bewertungsmaßstabs
  • einen Anspruch auf Prüfer, die einen fachkundigen Vergleich von Leistungen sicherstellen
  • Anspruch auf Akteneinsicht.

Im Folgenden werden die vom Bundesverfassungsgericht 1991 beschlossenen Grundsätze zum Prüfungsrecht kurz vorgestellt (BVerfGE 84, 34 - Gerichtliche Prüfungskontrolle).

Urteil im Volltext

Im Urteil heißt es unter anderem, dass Prüfungen, die für die Ausübung eines Berufs bedeutsam sind, intensiv in die Freiheit der Berufswahl eingreifen, weil von ihrem Ergebnis abhängt, ob ein bestimmter Beruf überhaupt ergriffen und welche Tätigkeit ausgeübt werden kann.

Die gerichtliche Kontrolle getroffener Auswahlentscheidungen, so die Richter des Bundesverfassungsgerichts, stößt an Grenzen, weil der Bewertungsvorgang von zahlreichen Unwägbarkeiten bestimmt ist, die sich in einem Verwaltungsgerichtsprozess nur sehr schwer und teilweise gar nicht erfassen lassen.

Subjektive Eindrücke und die Zufälligkeit fachlicher Prägungen der Prüfer beeinflussen die Notengebung. Dennoch muss das Bewertungsverfahren im Rahmen des Möglichen Objektivität und Neutralität gewährleisten.

Die gebotenen Regelungen betreffen sowohl die Auswahl der Prüfer sowie ihre Zahl und ihr Verhältnis zueinander. Dies gilt insbesondere dann, wenn Bewertungsdifferenzen entstehen.

Anlässlich von Prüfungen, so die Verfassungsrichter, müssen Prüflinge ihren Standpunkt auch wirksam vertreten können. Das bedeutet auch, dass sie rechtzeitig über den Verfahrensstand zu informieren sind und dass die Berücksichtigung ihres Vorbringens bei der Entscheidung gewährleistet sein muss.

Hinsichtlich der Bewertung von Leistungen in einer Berufszugangsprüfung äußerten sich die Verfassungsrichter wie folgt:

Bei der Bewertung von Leistung handelt es sich um rechtlich gebundene Entscheidungen der Prüfer. Das gilt nicht allein für die Entscheidung über das Bestehen oder Nichtbestehen einer Prüfung.

Sieht das Gesetz vor, dass erfolgreiche Prüfungen durch abgestufte Noten zu bewerten sind, so werden auch auf diese Weise berufliche Chancen stark beeinflusst.

Die Möglichkeit, einen geeigneten Arbeitsplatz zu finden und den gewählten Beruf tatsächlich auszuüben zu können, hängt deshalb vielfach von der erreichten Note ab.

Bei ihren wertenden Entscheidungen, so die Verfassungsrichter, müssen Prüfer bei ihrem Urteil von Einschätzungen und Erfahrungen ausgehen, die sie im Laufe ihrer Examenspraxis bei vergleichbaren Prüfungen entwickelt haben und allgemein anwenden.

Die Notendefinitionen der Prüfungsordnungen verlangen das sogar ausdrücklich, soweit sie auf durchschnittliche Leistungen abstellen.

Aber auch die Bestehensgrenze, also der Maßstab für ungenügende Prüfungsleistungen, lässt sich nicht starr und ohne den Blick auf durchschnittliche Ergebnisse bestimmen.

Daraus folgt, dass Prüfungsnoten nicht isoliert gesehen werden dürfen, sondern in einem Bezugssystem zu finden sind, das durch die persönlichen Erfahrungen und Vorstellungen der Prüfer beeinflusst wird.

Nach dem Grundsatz der Chancengleichheit, der das Prüfungsrecht beherrscht, müssen für vergleichbare Prüflinge deshalb soweit wie möglich vergleichbare Prüfungsbedingungen und Bewertungskriterien gelten.

Eine solche Vergleichbarkeit ist nur erreichbar, wenn den Prüfungsbehörden bei prüfungsspezifischen Wertungen ein Entscheidungsspielraum verbleibt und die gerichtliche Kontrolle insoweit eingeschränkt wird.

Prüfungsnoten könnten deshalb nicht isoliert für jeden Einzelfall gefunden werden, sondern ergeben sich aus dem fachkundigen Vergleich mit den Leistungen anderer, vergleichbarer Prüflinge. Sie sind das Ergebnis von Erfahrungswerten, die auf der Grundlage von Leistungsvergleichen getroffen werden.

Diese Position vertritt auch das Bundesverwaltungsgericht, dass in der Notengebung eine "vernünftige und gerechte Relation" zur Bewertung der Arbeiten anderer Prüflinge sieht.

Der Bewertungsspielraum unterliegt jedoch Grenzen, deren Einhaltung im vollen Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt.

Nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, ist der Bewertungsspielraum überschritten und eine gerichtliche Korrektur geboten, wenn die Prüfungsbehörden Verfahrensfehler begehen, anzuwendendes Recht verkennen, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgehen, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzen oder sich von sachfremden Erwägungen leiten lassen.

Daraus folgt, dass zutreffende Antworten und brauchbare Lösungen im Prinzip nicht als falsch bewertet werden und zum Nichtbestehen führen dürfen.

Soweit die Richtigkeit oder Angemessenheit von Lösungen - wegen der Eigenart der Prüfungsfrage - nicht eindeutig bestimmbar sind und die Beurteilung somit für unterschiedliche Ansichten Raum lässt, steht dem Prüfer zwar ein Bewertungsspielraum zur Verfügung, andererseits muss aber auch dem Prüfling ein angemessener Antwortspielraum zugestanden werden.

Eine vertretbare und mit gewichtigen Argumenten folgerichtig begründete Lösung darf deshalb nicht als falsch gewertet werden. Dies ist ein allgemeiner Bewertungsgrundsatz, der bei berufsbezogenen Prüfungen sich unmittelbar aus dem Grundgesetz ableiten lässt.

Hinsichtlich der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle der Bewertung von Prüfungsleistungen stellt das Bundesverfassungsgericht weiterhin fest, dass die Verwaltungsgerichte nicht vor unlösbare Aufgaben gestellt werden und diese dadurch auch nicht in die Rolle von Prüfungsbehörden gedrängt würden, zumal eine gerichtliche Korrektur ohnehin nur dann in Betracht kommt, wenn sich ein Bewertungsfehler auf die Notengebung ausgewirkt haben kann.

Eine solche Kausalitätsprüfung ist den Verwaltungsgerichten, so die Verfassungsrichter, im Zusammenhang mit prüfungsrechtlichen Verfahrensfehlern geläufig.

Diese Grundsätze gelten auch im Hinblick auf die Bewertung von Testleistungen.

Die vom Bundesverfassunqsqericht 1991 getroffene Entscheidung zum Testverfahren für Medizinstudenten (sogenannte Multiple-Choice-Entscheidung) kann im Analogieverfahren auch auf Tests angewendet werden, die im Rahmen von Auswahlverfahren bei der Polizei des Landes NRW zur Anwendung kommen.

Dies gilt insbesondere für Intelligenz- und Gedächtnistests und für andere Formen pc-gestützter Eignungstests, zum Beispiel auch für Softskills.

In Bezug auf den Aufbau solcher Aufgaben gehen die Verfassungsrichter davon aus, dass im Rahmen von Tests gestellte Aufgaben im Prinzip dem Muster "Richtig" oder "Falsch" entsprechen müssen.

Diesem rechtlichen Maßstab genügen Aufgaben im Antwort-Wahl-Verfahren nur dann, wenn sie verständlich, widerspruchsfrei und eindeutig sind.

Außerdem müssen sie dem vorgegebenen Prüfungsschema entsprechen, wonach der Prüfling in jeder Aufgabe eine richtige und vier falsche Antwort-Alternativen erwarten kann.

Eine Aufgabe, die diese Merkmale nicht erfüllt, verletzt maßgebende Verfahrensvorschriften und ist deshalb rechtsfehlerhaft.

02 Konsequenzen für Prüfbehörden

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Welche Auswirkungen sich aus diesen Prüfungsgrundsätzen für Amtswalter ableiten lassen, deren Aufgabe es ist, Auswahlverfahren vorzubereiten, durchzuführen und zu bewerten, kann ebenfalls einem Beschluss des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 17. April 1991 - 1 BvR 1529/84 und 138/87 entnommen werden.

Dort heißt es unter anderem:

Vorschriften, die für die Aufnahme des Berufs eine bestimmte Vor- und Ausbildung sowie den Nachweis erworbener Fähigkeiten in Form einer Prüfung verlangen, greifen in die Freiheit der Berufswahl ein und müssen deshalb den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen. Die Prüfungsschranke darf nach Art und Höhe nicht ungeeignet, unnötig oder unzumutbar sein.

Hinsichtlich der Problematik der Formulierung von Multiple-Choice-Aufgaben stellen die Verfassungsrichter fest, dass die korrekte Formulierung der Prüfungsaufgaben ungewöhnlich schwierig ist.

Alle prüfungsrechtlich relevanten Entscheidungen müssen deshalb, so die Verfassungsrichter, schon bei der Fragestellung getroffen werden. Mit der Wahl der Aufgabe und ihres Schwierigkeitsgrades entscheidet der Prüfer folglich auch über die Anforderungen, zum Beispiel bei der Festlegung der Musterantwort.

Prüfungsspezifische Wertungen, so die Verfassungsrichter, müssen auch im Antwort-Wahl-Prüfungsverfahren getroffen werden; sie sind hier nur zeitlich vorverlagert und nicht einzelfallbezogen. Ihren Ausdruck finden sie in der Formulierung der Prüfungsfragen und den dazugehörigen Antwort-Alternativen. Aus diesen ergibt sich, welche Kenntnisse von Prüflingen im entsprechenden Ausbildungsstadium gefordert werden und welches Gewicht Wissenslücken und Fehler haben sollen.

Die Auswertung der Prüfungsleistungen besteht dann nur noch in einem Rechenvorgang, bei dem die richtigen Antworten gezählt und die Bestehensgrenze ermittelt werden.

BVerfGE 84, 59 - Mulitple-Choice-Verfahren

Aufgaben nach dem Muster von Multiple-Choice-Verfahren kommen in nachfolgend aufgeführten Auswahlverfahren zur Anwendung:

  • Auswahlverfahren für den Direkteinstieg in den Polizeidienst
  • Auswahlverfahren für die Zulassung zum höheren Polizeidienst
  • Auswahlverfahren für Spezialeinheiten der Polizei

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