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03 Beurteilungen - Grundlage der Bestenauslese

Alfred Rodorf
    
01 Bedeutung von Beurteilungen
02 Beurteilungen aus der Sicht des Bundesverfassungsgerichts
03 Beurteilungen aus der Sicht des Bundesverwaltungsgerichts
04 Regelbeurteilung und Anlassbeurteilung

01 Bedeutung von Beurteilungen

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Es ist eine Tatsache, dass Beurteilungen für Personalentscheidungen von ausschlaggebender Bedeutung sind. Zutreffend ist aber auch, dass dienstliche Beurteilungen von Beamten in Anlehnung an die ständige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nur beschränkt einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegen.

Kommt es dennoch zu einem Verwaltungsstreitverfahren, hat sich die verwaltungsgerichtliche Überprüfung darauf zu beschränken, zu prüfen, ob Beurteiler

  • gegen Verfahrensvorschriften verstoßen,
  • anzuwendende Rechtsbegriffe verkannt,
  • von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen sind,
  • allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet
    oder
  • sachfremde Erwägungen angestellt haben.

Dies lässt die Feststellung zu, dass dem Dienstherrn ein großer Beurteilungsspielraum zusteht, wenn es darum geht, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu beurteilen.

Beurteilte hält das aber nicht davon ab, im zunehmenden Maße vor Verwaltungsgerichten sowohl gegen Beurteilungen als auch gegen Personalentscheidungen zu klagen, die auf der Grundlage von Auswahlverfahren erfolgten und nicht im gebotenen Umfang auf Beurteilungen zurückgegriffen wurde.

Die anwachsende Zahl der Klagen hat gezeigt, dass in den zurückliegenden Jahren Beamte vor Gericht oftmals erfolgreich ihre Rechte erstreiten konnten. Deshalb ist es im Zusammenhang mit Fragen, die die Personalauswahl betreffen, unvermeidbar, aufzuzeigen, welch eine zentrale Rolle Beurteilungen im Rahmen von Personalentscheidungen zukommt.

02 Beurteilungen aus der Sicht des Bundesverfassungsgerichts

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Die nachfolgenden Aussagen zum grundsätzlichen Stellenwert von Beurteilungen orientieren sich an einem Beschluss des Bundesverfassungerichts aus dem Jahr 2003 – 2 BvR 311/03. Die dort getroffenen Aussagen der Verfassungsrichter machen deutlich, welch einen Stellenwert Beurteilungen einnehmen.

In dem Beschluss heißt es sinngemäß, dass nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung die dienstliche Beurteilung eines Beamten die vorrangige Grundlage für Personalentscheidungen zu sein hat, weil allein sie maßgebliche und zuverlässige Aussagen zu seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung enthält.

Daraus folgt, dass eine Beurteilungspraxis, die diesen Anforderungen nicht gerecht wird und ohne sachlichen Grund nicht hinreichend zwischen den zu Beurteilenden differenziert, den verfassungsrechtlich geschützten Anspruch des im Beförderungsauswahlverfahren unterlegenen Bewerbers auf beurteilungs- und ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung verletzt.

In einem solchen Fall fehlt es insgesamt an einer tragfähigen, dem Gebot der Bestenauslese entsprechenden Grundlage für die Auswahlentscheidung.

BVerfG: Beschluss vom 29.07.03-2 BvR 311/03

Für den Fall, dass mehrere Bewerber gleich beurteilt wurden, muss nach Sicht der Verfassungsrichter vorausgesetzt werden können, dass die Gleichheit der Beurteilungsergebnisse auf der Anwendung differenzierter Beurteilungsmaßstäbe beruhen, die sicherstellen, dass dem verfassungsrechtlichen Gebot der Bestenauslese auch tatsächlich entsprochen werden kann.

In Fällen jedoch, in denen sich ausschließlich mit Spitzennoten beurteilte Bewerber um eine Beförderungsstelle bewerben, sei dies, so die Verfassungsrichter, ein deutlicher Hinweis auf eine nicht mit Art. 33 Abs. 2 GG zu vereinbarende Beurteilungspraxis.

In einem solchen Fall ist es deshalb Sache des Dienstherrn, darzutun und glaubhaft zu machen, dass die gleichförmigen Beurteilungen entgegen dem ersten Anschein dennoch das Ergebnis einer mit Art. 33 Abs. 2 GG vereinbarenden, differenzierte Maßstäbe anwendenden Beurteilungspraxis sind.

Wie verwaltungsgerichtlich "sauber" zwischen beurteilungsgleichen Bewerbern zu verfahren ist, werde ich an anderer Stelle versuchen, darzustellent. An dieser Stelle sei nur ein Hinweis erlaubt, der meiner Meinung nach das Ansehen von Beurteilungen in Mitarbeiterkreisen zutreffend wiederspiegelt. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter halten nicht viel von den Beurteilungen ihrer Vorgesetzten. Die Gründe dafür sind, dass die bei Bedarf sowieso "passend" gemacht werden und für die überwiegende Mehrheit eine Beurteilung mit 3 Punkten - eine Beurteilung, die wohl für 80 Prozent der Bediensteten als Standardbeurteilung angesehen werden kann - kaum glaubwürdig vorhandene Leistungsunterschiede zu spiegeln vermag.

Wie dem auch immer sei, hier soll es zuerst einmal ausreichen, festzustellen, dass das Bundesverfassungsgericht davon ausgeht, dass Beurteilungen verlässliche Auskunft über die Eignung, Leistung und Befähigung von Beamten geben.

03 Beurteilungen aus der Sicht des Bundesverwaltungsgerichts

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Einen vergleichbaren Stellenwert nehmen Beurteilungen auch in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein.

Die folgenden Ausführungen entsprechen sinngemäß einem Urteil des Zweiten Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Mai 1965 - 2 C 146.62.

Dort heißt es u.a., dass dienstliche Beurteilungen von entscheidender Bedeutung für die dienstliche Verwendung des Beamten, insbesondere für Beförderungen sind.

Die Richter des Bundesverwaltungsgerichts gehen davon aus, dass die dienstliche Beurteilung dazu geeignet ist, den Beamten in seinen Rechten zu verletzen, wenn sie rechtswidrig ist, z.B. nicht auf sachlichen Erwägungen, sondern auf Willkür beruht oder auf Grund eines unrichtigen Sachverhalts erstellt wurde.

Deshalb ist schon gegenüber einer rechtswidrigen dienstlichen Beurteilung der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz gegeben und die Auffassung abzulehnen, dass erst durch die auf Grund der dienstlichen Beurteilung dem Beamten gegenüber getroffenen dienstlichen Maßnahmen (z.B. Versetzung oder Versagung einer Beförderung) in die Rechtsstellung des Beamten eingegriffen wird.

Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine weitere Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist deshalb auch nicht mittels einfacher Subsumtion eines Tatbestandes unter eine gesetzliche Vorschrift zu treffen.

Auch können Befähigung und Leistung eines Beamten nicht allein an hergebrachten, allgemeinen und für das Berufsbeamtentum schlechthin geltenden Wertmaßstäben gemessen werden.

Das von der Rechtsordnung dem Dienstvorgesetzten anvertraute Urteil über die Bewährung des einzelnen Beamten hängt vielmehr von den zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes und der Laufbahn ab, das ein Beamter ausübt.

BVerwGE, Urteil vom 13. Mai 1965 - 2 C 146.62

Diese Anforderungen im einzelnen zu bestimmen, aus ihnen den "Durchschnitt" der Beamten als Maßstab für eine durchschnittliche, überdurchschnittliche oder unterdurchschnittliche Beurteilung zu ermitteln und an ihnen zu ermessen, mit welchen Fähigkeiten und Leistungen der einzelne Beamte den "Durchschnitt" der ihm ranggleichen Beamten erreicht, überschreitet oder unterschreitet, ist ausschließlich Sache des Dienstherrn.

Nur dieser oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelung ein Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der einzelne Beamte diesen Anforderungen entspricht.

Dieses Werturteil ist daher - ähnlich wie eine Prüfungsentscheidung oder wie die pädagogisch-wissenschaftliche Würdigung einzelner Prüfungsleistungen mit einer abschließenden Gesamtnote ein ausschließlich dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis.

Für solche Werturteile geht das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass dem Dienstherrn oder die von ihm ermächtigten Beamten eine Beurteilungsermächtigung zusteht, deren verwaltungsgerichtliche Nachprüfung der Rechtmäßigkeit von Beurteilungen sich darauf zu beschränken hat, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist oder allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat.

Ergänzend dazu sei an dieser Stelle auch aus einem Urteil des Zweiten Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 hingewiesen:

In diesem Urteil heißt es sinngemäß, dass es Aufgabe des Dienstvorgesetzten ist, wie er die ihm aufgegebene, für zukünftige Personalentscheidungen verwertbare Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im einzelnen sein Gesamturteil über den Beamten und seinen Vorschlag für dessen weitere dienstliche Verwendung stützen will.

Grundlage und Ausgangspunkt jedes Werturteils des Dienstherrn über den Beamten ist dessen dienstliches (und außerdienstliches) Verhalten. Auf dieser Tatsachenbasis baut jede dienstliche Beurteilung auf.

Verhalten und Leistungen des Beamten gehen in diesen Fällen in die dienstliche Beurteilung aber nur über die Beobachtungen und Eindrücke ein, welche die beurteildenden Beamten von dem für die Beurteilung maßgeblichen Verhalten des Beamten im Beurteilungszeitraum sammeln.

Darüber hinaus ist es gerade die von der Rechtsordnung dem Dienstherrn anvertraute Aufgabe, aus der unbestimmten Fülle von Einzeltatsachen (Vorkommnissen, Verhaltensweisen und Erscheinungen), die sich in Bezug auf den zu beurteilenden Beamten im Laufe eines Beurteilungszeitraums ergeben, diejenigen Einzeleindrücke und Beobachtungen auszuwählen, die für Beurteilungsmerkmale Gewicht und Aussagekraft besitzen.

Diese für den Beamten und sein berufliches Fortkommen wesentlichen Werturteile, muss dieser nicht widerspruchslos hinnehmen.

BVerwG - Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78

Deshalb müssen dienstliche Beurteilungen dem Beamten eröffnet und mit diesem erörtert werden.

Hält der Beamte die Beurteilung oder einzelne in ihr enthaltene Werturteile im Anschluss an die Erörterung für sachlich nicht gerechtfertigt, steht ihm der Rechtsweg offen.

Entscheidend für die Bestandskraft einer Beurteilung ist, dass das darin enthaltene Werturteil über die Eignung, Leistung und Befähigung eines Beamten keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und er nachvollziehbar die Gründe erkennen kann, die zu dem Urteil geführt haben.

Anlässlich anstehender Personalentscheidungen können ältere dienstliche Beurteilungen als zusätzliche Möglichkeiten der Informationsgewinnung berücksichtigt werden. Sie stellen jedoch keine Hilfskriterien für eine Auswahlentscheidung dar. Vielmehr handelt es sich um Erkenntnisse, die über die Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und gegenüber Hilfskriterien deshalb vorrangig heranzuziehen sind.

In einem Urteil des BVerwG vom 27.2.2003 – 2 C 16.02 heißt es, dass dann, wenn unter mehreren Bewerbern eine Auswahl für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens zu treffen ist, die Feststellung über Eignung, Befähigung und Leistung in erster Linie auf dienstliche Beurteilungen zu stützen sind. Dabek kommt auch zurückliegenden Beurteilungen Erkenntniswert zu. Erst wenn alle unmittelbar leistungsbezogenen Erkenntnisquellen ausgeschöpft sind und die Bewerber "im Wesentlichen gleich" einzustufen, sind, sind Hilfskriterien heranzuziehen. Dabei ist der Dienstherr nicht an eine bestimmte Reihenfolge gebunden.

BVerwG – Urteil vom 27.2.2003 – 2 C 16.02

Gleicher Tenor im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 29.07.2003 – BvR 311/03. Dort heißt es, dass dann, wenn unter mehreren Bewerbern eine Auswahl für die Besetzung eines Beförderungsdienstpostens zu treffen ist, die Feststellungen über Eignung, Befähigung und Leistung in erster Linie auf dienstliche Beurteilungen zu stützen sind. Dabei kommt auch zurückliegenden Beurteilungen Erkenntniswert zu.

BVerfG – Beschluss vom 29.07.2003 – BvR 311/03

Darüber hinausgehend entspricht es der ständigen Rechtsprechung im Rahmen von Konkurrentenklagen, dass die angerufenen Verwaltungsgerichte erst dann, wenn alle unmittelbar leistungsbezogenen Erkenntnisquellen ausgeschöpft sind und die Bewerber "im Wesentlichen gleich" einzustufen sind, Hilfskriterien herangezogen werden können.

Dabei ist der Dienstherr nicht an eine bestimmte Reihenfolge gebunden.

Anerkannt ist aber auch, der Beamte keinen Anspruch auf eine Beförderung hat.

Soll jedoch ein Beförderungsamt besetzt werden, ist der Dienstherr dazu verpflichtet, über die Bewerbungen unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Kriterien der Eignung, Befähigung und Leistung zu entscheiden und bei der Besetzung des Beförderungsamtes keinen Bewerber zu übergehen, der im Vergleich mit den anderen Bewerbern die vom Dienstherrn aufgestellten Kriterien am besten erfüllt.

Deshalb sind in Bezug auf den bei Beförderungen oder Stellenbesetzungen anzuwendenden Grundsatz der Bestenauslese zur Ermittlung des Leistungsstandes konkurrierender Bewerber in erster Linie auf unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen.

Das sind die Beurteilunge.

Neben aktuellen dienstlichen Beurteilungen sind auch frühere dienstliche Beurteilungen zu berücksichtigen. Aus ihnen ergeben sich jedoch keine Hilfskriterien für die Auswahlentscheidung. Vielmehr handelt es sich um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und die deswegen gegenüber Hilfskriterien vorrangig sind.

Vor allem bei einem Vergleich zwischen den Bewerbern um ein Beförderungsamt können sie bedeutsame Rückschlüsse und Prognosen für die künftige Bewährung in dem Beförderungsamt ermöglichen.

An anderer Stelle des o.g. Beschlusses heißt es:

Soweit wirksame dienstliche Beurteilungen im maßgeblichen Zeitpunkt der Auswahlentscheidung fehlen, hindert dies den Dienstherrn nicht daran, das Stellenbesetzungsverfahren durchzuführen.

Von der Behörde sind jedoch die eignungs-, leistungs- und befähigungsrelevanten Merkmale des Bewerbers zu ermitteln, die einen Vergleich nach den Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG ermöglichen.

Auch dabei ist die originäre, durch die Verwaltungsgerichte nicht ersetzbare Beurteilungskompetenz des Dienstherrn zu beachten.

Hat dieser es versäumt, die Auswahlentscheidung auf fehlerfreie Grundlagen zu stützen und ist es nicht mehr möglich, eine gesicherte Vergleichsbasis zu rekonstruieren, so trägt der Dienstherr die materielle Beweislast dafür, dass der nicht ernannte Bewerber auch nach einem fehlerfreien Auswahlverfahren ohne Erfolg geblieben wäre.

Dies gilt sowohl für die nachzuholende Auswahl als auch für den Schadensersatz wegen unterbliebener Beförderung, denn die Beschaffung und die Erhaltung der für die Auswahlentscheidung erforderlichen Grundlagen liegt ausschließlich in dem Verantwortungs- und Verfügungsbereich der zuständigen Behörde.

Siehe auch:

BVerwG, Urteil vom 27.2.2003 - 2 C 16. 02

BVerwG, Urteil vom 21.08.03 - 2 C 14/02

Abschließend möchte ich zum Thema Beurteilungen aus einem Beschluss des Oberverwaltungsgerichtes NRW aus dem Jahr 2004 zitieren:

Dort heißt es, dass die dienstliche Beurteilung der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes dient, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen, einzusetzen und zu befördern.

Ziel von Beurteilungen ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte bestmöglich zu sichern.

Zugleich dient die dienstliche Beurteilung auch dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und Leistung voranzukommen. Ihr kommt die entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei erforderlichen "Klärung einer Wettbewerbssituation" zu.

Dies verlangt größtmögliche Vergleichbarkeit der im Rahmen von Beurteilungen erhobenen Daten.

Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen und zu einer objektiven und gerechten Bewertung des einzelnen Beamten führen. Daraus folgt, dass die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden müssen.

Die Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabes ist somit unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die Beurteilung ihren Zweck erfüllt und einen Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale ermöglicht, denn ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen.

OVG NRW vom 16.12.2004 - 1 B 1576/04

Dem ist nichts hinzuzufügen. Bedauerlicherweise sieht die Realität anders aus.

04 Regelbeurteilung und Anlassbeurteilung

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2013 hatte das OVG NRW über folgenden Fall zu entscheiden:

Anlass
Ein nach A13 besoldeter Bewerber hatte sich mit zwei anderen Bewerbern  auf eine Wachleiterstelle beworben (Funktionsstelle A13). Ein nach A12 besoldeter Mitbewerber erhielt aufgrund einer Anlassbeurteilung den Status der Beurteilungsgleichheit, so dass die Personalentscheidung in einem Auswahlverfahren getroffen werden konnte.

Die Auswahlkommission hielt den A12er für den geigneten Bewerber.

Der Bewerber A13 erhielt den Stellenzuschlag nicht.

Im Beschluss des OVG NRW vom 09.01.2013, Az.: 6 B 1125/12 heißt es dazu in den Randnummern 33 bis 38:

Der von Art. 33 Abs. 2 GG geforderte Leistungsvergleich der Bewerber um ein Beförderungsamt muss anhand aussagekräftiger, d. h. aktueller, hinreichend differenzierter und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen vorgenommen werden.

Eine Anlassbeurteilung ... ist – bezogen auf den Anlass ihrer Erstellung – nur dann aussagekräftig, wenn sie – soweit in einem geordneten Verwaltungsverfahren möglich - auch die aktuelle, zeitnah vor der Auswahlentscheidung gezeigte Leistung des Bewerbers widerspiegelt. Dem steht nicht entgegen, dass die Regelbeurteilungen der Mitbewerber regelmäßig dann noch hinreichend aktuell sind, wenn sie nicht älter als drei Jahre sind.

Ein Beurteilungssystem, das ... grundsätzlich Regelbeurteilungen vorsieht und in bestimmten Fallgestaltungen ergänzend Anlassbeurteilungen zulässt, nimmt zwangsläufig unterschiedliche Beurteilungszeiträume und einen unterschiedlichen Aktualitätsgrad der Beurteilungen in Kauf, die der Auswahlentscheidung zu Grunde gelegt werden.

Bestehen im Einzelfall Gründe dafür, dass die Regelbeurteilungen einiger Mitbewerber nicht mehr hinreichend aktuell sind, um Grundlage der Auswahlentscheidung zu sein, kann es im Übrigen aus Gründen der Chancengleichheit gerechtfertigt sein, für alle Bewerber Anlassbeurteilungen zu erstellen.

Dazu sah das OVG jedoch keine Notwendigkeit.

Die Unanfechtbarkeit des Beschlusses bewirkt, dass der abgewiesene A13-Bewerber vor dem Verwaltungsgericht unterlag.

Beschluss im Volltext

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Beurteilungen - Grundlagen der Bestenauslese

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