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02 Das Leistungsprinzip

Alfred Rodorf
    
01 Dominanz des Leistungsprinzips
02 Bundesverfassungsgericht und Leistungsprinzip
03 Bundesverwaltungsgericht und Leistungsprinzip
04 Kriterien des Leistungsvergleichs

01 Dominanz des Leistungsprinzips

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Das Leistungsprinzip ist für die Personalauswahl und für die Besetzung öffentlicher Stellen von ausschlaggebender Bedeutung. Es lässt sich unmittelbar aus Art. 33 Abs. 2 GG ableiten.

Dort heißt es:

"Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte."

Die Beurteilung von Beamten nimmt im Rahmen des Leistungsprinzips sowohl in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) als auch in der des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) und allen nachgeordneten Gerichten eine herausragende Stellung ein.

02 Bundesverfassungsgericht und Leistungsprinzip

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Das Bundesverfassungsgericht geht in seiner ständigen Rechtsprechung davon aus, dass das Leistungsprinzip zu den prägenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört.

Einer Vielzahl von Entscheidungen kann entnommen werden, dass unter Wahrung des Leistungsprinzips das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis zu organisieren ist und somit das Leistungsprinzip zu den Grundlagen gehört, auf denen die Einrichtung des Berufsbeamtentums ruht.

Aus Sicht des Gerichtes ist das Leistungsprinzip auch bei Beförderungen anzuwenden. Auch bei Beförderungen gilt, dass nur nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ohne Rücksicht auf Geschlecht, Abstammung, Rasse, Glauben, religiöse oder politische Anschauung, Herkunft oder Beziehungen, Beförderungen ausgesprochen werden dürfen.

Mit Beschluss vom 4. Februar 1981 - BVerfGE 56, 146 - hat das Bundesverfassungsgerichts dies verdeutlicht.

Dort heißt es sinngemäß:

Zu der Institution des Berufsbeamtentums gehört seit jeher der prägende Grundsatz des Leistungsprinzips. Er spielt insbesondere bei der Einstellung des Beamten sowie bei Beförderungen eine maßgebliche Rolle, denn jede Beförderung ist auf der Grundlage der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Beamten vorzunehmen.

Mit einer solchen ordnungsmäßigen Beförderung, der in der Regel eine Stellenausschreibung mit anschließender Bewerbung einer Mehrzahl von Beamten vorausgeht, die zu diesem Zweck besonders beurteilt werden und von denen schließlich "der Beste" auszuwählen ist, werden Eignung, Befähigung und fachliche Leistung förmlich anerkannt und belohnt.

Eine Beamtin oder ein Beamter wird durch die Beförderung Inhaber eines Amtes mit größerem Verantwortungsbereich und damit zugleich auch aus der Gruppe derjenigen Beamten herausgehoben, die vorher mit ihm ein gleiches, geringer eingestuftes Amt innehatten.

Darüber hinaus gehört es auch zu den überkommenden Grundlagen des Berufsbeamtentums, dass mit einem höheren Amt in aller Regel auch höhere Dienstbezüge verbunden sind.

Soweit die Position des Bundesverfassungsgerichts zum Leistungsprinzip.

03 Bundesverwaltungsgericht und Leistungsprinzip

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Auch in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nimmt der Leistungsgrundsatz eine zentrale Rolle ein.

Im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.10.2004 – 2 C 23.03 heißt es bereits im Leitsatz:

"Für die Besetzung vonBeförderungsämtern einer Laufbahn gilt ausschließlich der Leistungsgrundsatz gemäß Art. 33 Abs. 2 GG."

Im Urteil heißt es weiter:

"Danach hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Folglich sind öffentliche Ämter nach Maßgabe des Leistungsgrundsatzes zu besetzen. Die Geltung dieses Grundsatzes wird durch Art. 33 Abs. 2 GG unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet.

Die Vorschrift dient zum einen dem öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Besetzung der Stellen des öffentlichen Dienstes, denn dessen fachliches Niveau und rechtliche Integrität sollen gerade durch die ungeschmälerte Anwendung des Leistungsgrundsatzes gewährleistet werden, zum anderen trägt Art. 33 Abs. 2 GG auch dem berechtigten Interesse der Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen dadurch Rechnung, dass er grundrechtsgleiche Rechte auf eine ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl einbezieht."

An anderer Stelle heißt es, dass ein darüber hinausgehender Bedeutungsgehalt dem Art. 33 Abs. 2 GG nicht zukommt. Insbesondere können dieser Vorschrift nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts keine weiteren Strukturprinzipien des öffentlichen Dienstes entnommen werden, die dazu in der Lage wären, den Geltungsanspruch des Leistungsgrundsatzes zu relativieren.

"Belange, die nicht im Leistungsgrundsatz verankert sind", so das Bundesverwaltungsgericht, "können bei der Bewerberauswahl zur Besetzung öffentlicher Ämter nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen außerhalb von Art. 33 Abs. 2 GG Verfassungsrang eingeräumt ist."

Folglich gibt Art. 33 Abs. 2 GG die entscheidenden Beurteilungsgesichtspunkte für die Bewerberauswahl zur Besetzung von öffentlichen Ämtern abschließend vor.

Die von Art. 33 Abs. 2 GG erfassten Auswahlentscheidungen können grundsätzlich nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen. Anderen Gesichtspunkten darf nur Bedeutung beigemessen werden, wenn sich aus dem Vergleich anhand von unmittelbar leistungsbezogenen Gesichtspunkten kein Vorsprung von Bewerbern ergibt, die um die gleiche Stelle konkurrieren.

Der Begriff der fachlichen Leistung im Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG zielt in diesem Zusammenhang gesehen auf Arbeitsergebnisse des Beamten ab, die dieser bei der Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben erzielt hat sowie auf sein Fachwissen und auf sein Fachkönnen.

Mit dem Begriff der Befähigung werden im Gegensatz dazu die allgemein für die dienstliche Verwendung bedeutsamen Eigenschaften wie Begabung, Allgemeinwissen, Lebenserfahrung und allgemeine Ausbildung umschrieben, während der unbestimmte Rechtsbegriff der Eignung die charakterlichen Eigenschaften einer Persönlichkeit erfasst.

Nur solche Merkmale weisen den von Art. 33 Abs. 2 GG geforderten Leistungsbezug auf, die darüber Aufschluss geben können, in welchem Maße der Beamte den Anforderungen seines Amtes genügt und sich in einem höheren Amt voraussichtlich bewähren wird.

Die Gewichtung der einzelnen Gesichtspunkte obliegt der gerichtlich nur eingeschränkt nachprüfbaren Beurteilung des Dienstherrn.

BVerwG – Urteil vom 28.10.2004 - 2 C 23.03

Vergleichbare Aussagen enthält auch das Urteil des Zweiten Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 17.08.2005 – 2 C 37.04.

Dort heißt es unter anderem:

"Öffentliche Ämter sind nach Maßgabe des Leistungsgrundsatzes zu besetzen. Der Geltungsanspruch dieses Grundsatzes wird durch Art. 33 Abs. 2 GG unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet. Daher können Belange, die nicht im Leistungsgrundsatz enthalten sind, bei der Besetzung öffentlicher Ämter nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen ebenfalls Verfassungsrang eingeräumt ist.

In diesem Fall bedarf es zudem einer gesetzlichen Grundlage, die ihrerseits dem Zweck des Art. 33 Abs. 2 GG Rechnung tragen muss, soweit es nicht um die Abwendung einer unmittelbar drohenden Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung geht."

BVerwG – Urteil vom 17.08.2005 – 2 C 37.04

Halten wir fest

Beurteilungen sind von ausschlaggebender Bedeutung, wenn es darum geht, über das Leistungsvermögen einer Bewerberin/eines Bewerbers eine verlässliche Bewertung vornehmen zu können.

Art. 33 Abs. 2 GG beinhaltet ein grundrechtsgleiches Recht auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl. Ein Bewerber um ein öffentliches Amt kann verlangen, dass der Dienstherr seine Bewerbung nur aus Gründen zurückweist, die bei strikter Wahrung des Leistungsgrundsatz geboten sind.

Der für die Auswahlentscheidung maßgebliche Leistungsvergleich der Bewerber muss folglich auf aussagekräftigen, d.h. auf hinreichend differenzierten  Beurteilungen gestützt werden können.

Soweit der aktuelle Standpunkt des Bundesverwaltungsgerichts zur Besetzung öffentlicher Stellen.

Es entspricht dem Sinn und dem Selbstverständnis einer hierarchisch geordneten Gerichtsbarkeit, dass sich die Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichte an den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichtes und an denen des Bundesverfassungsgerichtes orientieren.

04 Kriterien des Leistungsvergleichs

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Haben die Bewerber als Gesamturteil ihrer dienstlichen Beurteilung auf der jeweiligen Notenskala unterschiedliche Notenstufen erreicht, ist grundsätzlich der Bewerber mit der besseren Gesamtnote auszuwählen.

Sind die Bewerber mit der gleichen Gesamtnote beurteilt, ist für die Auswahlentscheidung zunächst auf weitere unmittelbar leistungsbezogene Kriterien zurückzugreifen.

Diese können sich aus sogenannten Binnendifferenzierungen innerhalb der Notenstufe und/oder aus der Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale oder aus älteren dienstlichen Beurteilungen ergeben, deren zusätzliche Berücksichtigung geboten ist, wenn eine Stichentscheidung unter zwei oder mehr aktuell im Wesentlichen gleich beurteilten Bewerbern zu treffen ist.

Erst wenn alle diese unmittelbar leistungsbezogenen Erkenntnisquellen ausgeschöpft sind und die Bewerber immer noch im Wesentlichen gleich einzustufen sind, können Hilfskriterien herangezogen werden, bei denen der Dienstherr nicht an eine bestimmte Reihenfolge gebunden ist.

In diesem Zusammenhang gesehen ist ein Urteil des OVG NRW vom 18.07.2006 - (1 B 751/06) aus dem Jahr 2006 bedeutsam, zumal das Gericht in diesem Urteil Möglichkeiten aufzeigt, dass Leistungsmerkmale nicht in jedem Fall den Eignungsmerkmalen vorgehen.

In dem Urteil heißt es u.a.:

"Bei der Entscheidung darüber, welchem von mehreren in Betracht kommenden Beamten eine Beförderungsstelle übertragen wird, ist das Prinzip der Bestenauslese zu beachten. Der Dienstherr hat Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber zu bewerten.

Der Grundsatz der Bestenauslese dient in diesem Zusammenhang gesehen dem öffentlichen Interesse an der wirksamen und störungsfreien Arbeit einer leistungsfähigen Beamtenschaft und verlangt auch eine ausreichende gesundheitliche Verfassung - insbesondere auch eine längerfristige Dienstfähigkeit - des für eine Beförderungsstelle auszuwählenden Bewerbers.

Ein Dienstherr ist nicht berechtigt und kann erst recht nicht verpflichtet sein, unter Missachtung dieses öffentlichen Interesses ein Beförderungsamt einem Beamten zu übertragen, der für dieses Amt gesundheitlich nicht geeignet ist, auf welchen Gründen auch immer der Eignungsmangel beruhen mag.

Es liegt deshalb innerhalb des dem Dienstherrn zukommenden Beurteilungsspielraumes, so die Richter des OVG NRW, wenn dieser bei seiner Auswahlentscheidung einen in Befähigungs- oder Eignungsmerkmalen dokumentierten Vorsprung gegenüber den Bewertungen in den Leistungsmerkmalen die maßgebliche Bedeutung beimisst.

Insbesondere ließe sich nicht generell ein Vorrang der Leistungs- gegenüber der Eignungsbewertung feststellen."

Welche Optionen sich aus dieser Aussage ableiten lassen, soll an dieser Stelle nicht weiter vertieft werden.

Festzustellen bleibt , dass Personalauswahlentscheidungen grundsätzlich nur dann den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG genügen, wenn bei der Auswahlentscheidung das Leistungsprinzip nicht in Frage gestellt wird.

OVG NRW vom 18.07.2006 (1 B 751/06)

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Das Leistungsprinzip

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