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Versammlungsrecht

Egbert Rodorf

01 Versammlungsfreiheit
02 Versammlungsbegrif - Fuckparade - Skinheadkonzert etc.
03 Infostände
04 Veranstaltungen gem. § 17 VersG
05 Verwirkung der Versammlungsfreiheit
06 Waffenverbot
07 Friedlichkeitsgebot
08 Nötigung bei Versammlungen
09 Rechtswidrigkeit von Nötigungen
10 Verstöße gegen § 86a StGB
11 Anmeldepflicht
12 Demonstrationsrecht / Streik
13 Kooperation im Vorfeld
14 Zuständigkeit und Befugnisse
15 Befugnisse
16 Befugnisse des Versammlungsgesetzes
17 Bild- und Tonaufnahmen
18 Polizei wird fotografiert
19 Ausschließen von Teilnehmern
20 Verbotene Versammlungen
21 Gesetzliche Verbote
22 Verbote durch die Versammlungsbehörde
23 Verbotsverfügung / Auflagen
24 Auflösung von Versammlungen
25 Verhältnismäßigkeit
26 Anwendungsbereich der §§ 5 und 13 VersG
27 Auflösungsverfügung
28 Ermessen
29 Veranstalter- / Teilnahmerechte
30 Einrichten von Kontrollstellen
31 Einsatz der Polizei

01 Versammlungsfreiheit

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Gem. Art. 8 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.

Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht gemäß Art. 8 Abs. 2 allerdings durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.

Artikel 8 GG

Maßgebliches Gesetz i. S. v. Art. 8 Abs. 2 GG ist das Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz) i. d. F. der Bekanntmachung vom 15. 11. 1978 (BGBl. I S. 1789), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. 8. 1999 (BGBl. I S. 1818).

Deutsche im Sinne von Artikel 8 GG sind:

  • Natürliche Personen
  • Juristische Personen
  • Nichtrechtsfähige Personenvereinigungen, wenn die Struktur gefügt und auf (gewisse) Dauer angelegt ist (etwa Parteien, Gewerkschaften, Vereine).

Ausländer können sich auf Art. 8 GG nicht berufen. Sie haben jedoch (wie jedermann) das Recht, ihre Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten (Art. 5 Abs. 1 GG).

Artikel 5 GG

Darüber hinaus haben Ausländer gem. § 1 Abs. 1 VersG das Recht, öffentliche Versammlungen und Aufzüge zu veranstalten und an solchen Veranstaltungen teilzunehmen.

§ 1 VersG

Die Versammlungsfreiheit für Ausländer ist also nur durch "einfaches" Bundesgesetz gewährleistet. Ein Grundrecht auf Versammlungsfreiheit steht ihnen nicht zu. In der Praxis wirkt sich der Umstand, dass Ausländer sich auf Art. 8 GG nicht berufen können, nicht erkennbar aus, zumal dann nicht, wenn sie gemeinsam mit Deutschen demonstrieren.

Zum Umfang und zur Bedeutung der Versammlungsfreiheit in einer repräsentativen Demokratie hat das Bundesverfassungsgericht im sogenannten Brokdorf-Beschluss vom 14.05.1985

(BVerfGE 69, 315) bedeutsame Aussagen formuliert:

  • Die Versammlungsfreiheit ist unentbehrliches Funktionselement eines demokratischen Gemeinwesens.
  • Die grundlegende Bedeutung ist bei Auslegung und Anwendung des Versammlungsgesetzes zu beachten.
  • Die Versammlungsfreiheit ist ein Abwehrrecht, das vor allem Minderheiten zugute kommt.
  • Sie beinhaltet ein Selbstbestimmungsrecht, grundsätzlich selber über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt einer Versammlung zu entscheiden.
  • Die Versammlungsfreiheit ist Ausdruck der Volkssouveränität und als ein Zeichen für Freiheit, Unabhängigkeit und Mündigkeit des selbstbewussten Bürgers anzusehen.
  • Es handelt sich um die Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe in physischer Präsenz, voller Offenheit und ohne Zwischenschaltung von Medien.
  • Die Versammlungsfreiheit bietet die Möglichkeit zur Einflussnahme auf den Willensbildungsprozess.
  • Sie ist ein Regulativ zur Vermeidung von Staatsverdrossenheit und Ohnmacht.

Aus der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit ergeben sich für die Versammlungsbehörde (Polizei) folgende Konsequenzen:

  • Die Versammlungsbehörde (Polizei) muss sich versammlungsfreundlich entscheiden, um Versammlungen zu ermöglichen.
  • Versammlungen dürfen ohne gesetzlichen Grund durch die Polizei nicht behindert werden.
  • Eingriffe sind nur auf gesetzlicher Grundlage nach sorgfältiger Güterabwägung und nur zum Schutz zumindest gleichwertiger Rechtsgüter zulässig.
  • Für Eingriffsmaßnahmen ist eine hohe Eingreifschwelle zu berücksichtigen.
  • Eine Auflösung kommt nur als letztes Mittel zur Abwehr schwerwiegender Störungen in Betracht.

Der Schutz von Art. 8 GG ist nicht auf Veranstaltungen beschränkt, auf denen argumentiert und gestritten wird. Geschützt sind auch nicht verbale Ausdrucksformen (z.B. Schweigemarsch, Sitzdemonstration).

Die Versammlungsfreiheit kann auch zum Zwecke plakativer oder aufsehenerregender Meinungskundgabe in Anspruch genommen wird.

Soweit Sitzblockaden nicht gewalttätig verlaufen, genießen sie den Schutz der Versammlungsfreiheit unabhängig davon, ob das Verhalten als Anwendung von (passiver) Gewalt im Sinn von § 240 StGB anzusehen ist.

Art. 8 GG schützt die Freiheit kollektiver Meinungskundgabe bis zur Grenze zur Unfriedlichkeit.

Wie oben bereits mitgeteilt, umfasst die Versammlungsfreiheit grundsätzlich auch die Freiheit über Ort, Zeit, Art und Thema der Veranstaltung selber zu bestimmen.

Beispiel
Nach Ausbruch des Krieges im Kosovo versammeln sich spontan ca. 500 Personen auf dem Gehweg vor dem Rathaus, um gegen Krieg und für Frieden zu demonstrieren. Der Fußgängerverkehr wird behindert. Darf die Polizei verlangen, auf einen anderen Platz zu gehen, um die Behinderungen zu vermeiden?

Die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) ist ein fundamentales Grundrecht. Deshalb dürfen Veranstalter und Teilnehmer von Versammlungen grundsätzlich selber bestimmen, wo sie sich versammeln.

Lediglich wegen zeitweiser Behinderungen des Fußgängerverkehrs darf die Polizei folglich nicht verlangen, woanders zu demonstrieren.

Erforderlichenfalls muss die Polizei zum Schutz der Versammlungsfreiheit den Verkehr so führen, dass keine Gefahren entstehen. Selbstverständlich darf die Polizei an die Einsicht der Versammlungsteilnehmer appellieren. Anweisungen darf sie jedoch nur erteilen, wenn eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit (§ 15 VersG) auf andere Weise nicht abgewehrt werden kann.

Das grundsätzlich gewährte Selbstbestimmungsrecht ist jedoch durch den Schutz der Rechtsgüter Dritter und der Allgemeinheit begrenzt. Es umfasst jedenfalls nicht auch die Entscheidung darüber, welche Beeinträchtigungen die Träger kollidierender Rechtsgüter hinzunehmen haben (BVerfG 104, 92 ff.). Im überwiegenden öffentlichen Interesse kann diese Freiheit eingeschränkt werden. Das ist insbesondere in den Fällen bedeutsam, in denen mehrere Veranstalter zur gleichen Zeit am gleichen Ort demonstrieren wollen, was dann besonders problematisch ist, wenn die Veranstalter gegenläufige Interessen verfolgen. Kommt es so zur Rechtsgüterkollision, kann das Selbstbestimmungsrecht des einen Veranstalters durch Rechte des anderen Veranstalters oder auch der Allgemeinheit beschränkt sein.

Wegen des staatlichen Neutralitätsgebotes muss grundsätzlich dem Erstanmelder zeitliche Priorität eingeräumt werden. Allerdings rechtfertigen wichtige Gründe, z.B. die Bedeutung des Ortes für die Verfolgung der jeweiligen Versammlungszwecke, eine Abweichung vom Prioritätsgrundsatz (BVerfG 1 BvR 961/05 vom 06.05.2005 Nr. 21 - 25) Die Entscheidung hat wegweisende Bedeutung für Auflagen u.a. gegenüber Demonstrationen "von rechts".

Das Selbstbestimmungsrecht ist zum Schutz der Rechtsgüter Dritter und der Allgemeinheit auch für die Bereiche begrenzt, die z.B. aus Anlass von Staatsbesuchen oder Gipfelgesprächen zum Schutz der Staatsgäste weiträumig abgesperrt werden müssen oder gar umfassende Verbotszonen festgelegt werden (z.B. G8-Gipfel in Heiligendamm). Unterstellt, dass die gebotene Güterabwägung gerade auch die hohe Bedeutung der Versammlungsfreiheit berücksichtigt und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit strikt gewahrt wird, sind solche Einschränkungen verfassungsrechtlich tragfähig (BVerfG 1 BvR 1423/07 vom 06.06.07). Im Zusammenhang mit dem G8-Gipfel hat das BVerfG insoweit Zweifel signalisiert. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wurde jedoch abgelehnt, weil nicht hinreichend dargelegt worden ist, dass die Voraussetzungen einer einstweiligen Anordnung vorliegen (§ 32 Abs. 1 BVerfGG).

Beispiel
Mit Schreiben vom 4. November 2004 meldeten die " Jungen Nationaldemokraten" für den 8. Mai 2005 einen Aufzug in Berlin unter dem Motto "60 Jahre Befreiungslüge - Schluss mit dem Schuldkult" an. Am 19. April 2005 erteilte das Bezirksamt Mitte dem Senat von Berlin für die Durchführung einer zentralen Gedenkveranstaltung am 07. und 08.05. unter dem Motto "Tag für Demokratie" eine Sondernutzungserlaubnis für den vom Erstanmelder gewünschten Endplatz.

Mit Bescheid vom 25. April 2005 verfügte der Polizeipräsident u.a. eine Auflage, wonach dem Erstanmelder die Durchführung des Aufzuges über Glinkastraße, Behrenstraße, Ebertstraße bis Platz des 18. März (beim Brandenburger Tor) untersagt wurde.

Zum Problembereich der Selbstbestimmung über Ort und Zeit einer Versammlung entschied das BVerfG :

  • Der vom Senat initiierten Veranstaltung durfte Vorrang bei der Nutzung des Gebiets um das Brandenburger Tor gewährt werden, obwohl die Anmeldung der "Jungen Demokraten" bereits erfolgt war, als die Pläne zur Durchführung einer Veranstaltung mit dem Motto "Tag für Demokratie" noch nicht bestanden oder konkretisiert waren.
  • Das Selbstbestimmungsrecht des Erstanmelders könne durch die Rechte anderer beschränkt sein. In diesem Fall sei für die wechselseitige Zuordnung der Rechtsgüter mit dem Ziel ihres jeweils größtmöglichen Schutzes zu sorgen.
  • Wichtige Gründe, etwa die besondere Bedeutung des Ortes und Zeitpunktes für die Verfolgung des jeweiligen Versammlungszwecks,
  • können eine Abweichung vom Prioritätsgrundsatz rechtfertigen.
  • Eine Abweichung ist jedoch unzulässig, wenn die spätere Anmeldung überwiegend zu dem Zweck erfolgt, die zuerst angemeldete Versammlung an diesem Ort zu verhindern.

02 Versammlungsbegriff - Fuckparade 2001 - Skinheadkonzert 2012

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Deutsche können sich auf Art. 8 GG berufen, sofern sie Teilnehmer einer Versammlung sind oder sich auf dem Weg zu einer Versammlung befinden.

Versammlung i. S. d. Artikel 8 GG und des VersG ist jede Zusammenkunft mehrerer Personen, um in öffentlichen Angelegenheiten eine kollektive Aussage zu machen. Es muss sich um eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen handeln, die nicht lediglich durch einen beliebigen Zweck verbunden sind, sondern sich zusammengefunden haben, um gemeinschaftlich auf die öffentliche Meinungsbildung einzuwirken.

Art. 8 GG schützt die Teilhabe an der Meinungsbildung, nicht aber die zwangsweise oder sonst wie selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen (BVerfG 1 BvR 1190/90 ... vom 24.10.2001)

Örtliche Präsenz setzt physische Anwesenheit voraus. Sogenannte Online-Demonstrationen oder Online-Protestaktionen sind folglich keine Versammlungen.

Beispiel
Am 20. Juni 2001 hatte ein Aktivist einer Menschenrechtsorganisation eine Online-Demonstration gegen die Lufthansa angemeldet. Mittels einer speziellen Software konnten die Teilnehmer dieser Versammlung Webseiten der Lufthansa aufrufen und "in die Knie zwingen." Grund für diese Aktion war die Beteiligung der Lufthansa an Abschiebungen von Flüchtlingen.

Mehr als 13.000 Teilnehmer beteiligten sich an dem Protest.

Eine andere Frage ist, ob Nötigung (§ 240 StGB) oder öffentliche Aufforderung zu Straftaten (§ 111 StGB) gegeben ist. Das OLG Frankfurt (Beschluss v. 22.05.2006) hat das verneint.

§ 240 StGB
§ 111 StGB

Personenzahl

Eine Versammlung i. S. d. Versammlungsgesetzes setzt immer voraus, dass eine Mehrheit von Personen zusammenkommt. Wie viele Personen das sein müssen, wird von Rechtsprechung und Literatur nicht genau vorgegeben.

Beispiel
Aus Solidarität mit Asylanten hat eine Jugendgruppe eine Mahnwache am Stadtbrunnen angemeldet. Pro Schicht wollen jeweils 3 Jugendliche die Mahnwache besetzen, mit Transparenten auf das Elend der Asylanten aufmerksam machen und mit Passanten diskutieren. Erfüllt die Mahnwache die Merkmale einer Versammlung?

In der Literatur werden an die zu fordernde Personenmehrheit sehr unterschiedliche Anforderungen gestellt (mehrere Personen, eine große Anzahl von Personen, eine kleine Anzahl von Personen oder wenige Teilnehmer, unter Umständen schon drei).

Solche allgemeinen Umschreibungen sind für die polizeiliche Praxis keine Hilfe. Einigkeit besteht allerdings darin, dass eine Einzelperson die Merkmale einer Versammlung nicht erfüllen kann. Falls eine Einzelperson also protestiert, mahnt oder aufruft, kann sie sich auf Art. 8 GG nicht berufen. Sobald jedoch andere dem "Aufruf" folgen, kann sich von diesem Zeitpunkt an eine Versammlung bilden. Begrifflich ist die kleinste Mehrheit von Personen eine Zusammenkunft von mindestens zwei Personen. So wird in der Literatur z. B. auch die Auffassung vertreten, dass zwei Personen eine Versammlung i. S. d. VersG bilden können. Dieser Ansatz bietet den größtmöglichen Schutz und sollte deshalb bevorzugt werden, zumal es keinen vernünftigen Sinn macht, die Zusammenkunft von etwa 5, 7 oder 10 Personen dem Versammlungsschutz zu unterstellen, die Zusammenkunft von 2 Personen aber nicht.

Da die grundlegende Bedeutung der Versammlungsfreiheit gerade auch bei der Auslegung des VersG zu beachten ist, muss der Versammlungsbegriff im Interesse von Minderheiten weit ausgelegt werden. Laut Sachverhalt soll die Mahnwache je Schicht mit drei Personen besetzt werden. Diese Anzahl reicht für eine Versammlung aus. Jedoch ist die Personenzahl allein nicht ausschlaggebend.

Kollektive Aussage in öffentlichen Angelegenheiten

Der Versammlungsbegriff beinhaltet die Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe in öffentlichen Angelegenheiten. Art. 8 GG schützt also die Freiheit der Versammlung als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. In welcher Weise kollektiv eine Meinung kundgegeben werden muss, ist nicht vorgegeben. Geschützt sind nicht allein Veranstaltungen, bei denen Meinungen in verbaler Form kundgegeben oder ausgetauscht werden, sondern auch solche, bei denen die Teilnehmer ihre Meinungen zusätzlich oder ausschließlich auf andere Art und Weise, auch in Form einer Sitzblockade, zum Ausdruck bringen (BVerfG 1 BvR 1190/90 ... v. 24.10.2001 Nr. 37).

Als Ausdrucksformen kommen z. B. Vortrag, Akklamation, Physische Präsenz, Demonstratives Zusammenstehen, Schweigen, Sit-in, Sitzblockaden, Go-in, Ly-in, Theater, Symbole, Aufzug, Menschenkette u. a. in Betracht.

Die Meinungskundgabe muss öffentliche Angelegenheiten betreffen. Öffentliche Angelegenheiten sind nicht nur parteipolitische Angelegenheiten, sondern alle die Öffentlichkeit (Allgemeinheit) betreffenden politischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder gesellschaftlichen Problembereiche von örtlicher, regionaler oder überregionaler Bedeutung.

Lediglich betriebsinterner Streit betrifft keine öffentlichen Angelegenheiten.

Beispiel
Als Protest gegen den Führungsstil ihres Geschäftsführers haben 20 Beschäftigte der Fa. X die Arbeit niedergelegt und führen auf dem Gehweg vor dem Geschäft ein kritisches Theaterstück auf. Handelt es sich um eine Versammlung?

Die 20 Beschäftigten sind eine Mehrheit von Personen, die in Form des Straßentheaters offensichtlich kollektiv eine Aussage machen.

Damit diese Personenmehrheit als Versammlung gilt, muss die kollektive Aussage öffentliche Angelegenheiten betreffen. Öffentliche Angelegenheiten sind nicht nur parteipolitische Fragen, sondern alle die Öffentlichkeit (Allgemeinheit) betreffenden politischen, wirtschaftlichen, kulturellen oder gesellschaftlichen Problembereiche von örtlicher, regionaler oder überregionaler Bedeutung.

Betriebsinterner Streit über den Führungsstil eines Geschäftsführers erfüllt die Anforderungsmerkmale nicht. Das Straßentheater der 20 Beschäftigten kann folglich nicht als Versammlung qualifiziert werden. Es handelt sich um eine Ansammlung. Auf Versammlungsrecht können sich die Beschäftigten nicht berufen.

Die Folge davon ist, dass die Bediensteten der Firma X für die Sondernutzung des Gehweges einer Erlaubnis bedürfen, weil sie den Gehweg über den Gemeingebrauch hinaus benutzen.

Für den Fall, dass sie den Verkehr erheblich behindern, darf die Polizei das störende Verhalten nach Polizeirecht untersagen.

Für den Fall, dass es sich um eine Versammlung gehandelt hätte, braucht nach h. M. eine Sondernutzungserlaubnis nicht eingeholt zu werden. Eine Untersagungsverfügung aufgrund des Polizeigesetzes wäre dann unzulässig.

Beispiel
Unmittelbar nach einem Störfall im Atomkraftwerk X protestieren etwa 50 Personen spontan in der Fußgängerzone, indem sie sich auf ein Signal hin auf die Straße legen und den SuperGAU simulieren. Sie fordern Strom ohne Atom und die Nutzung alternativer Energien. Handelt es sich um eine Versammlung?

Die kollektive Aussage dieser Personenmehrheit betrifft Angelegenheiten, die die Allgemeinheit betreffen. Es geht schließlich um Grundentscheidungen der Energieerzeugung. Folglich sind die Merkmale einer Versammlung erfüllt.

Dabei ist es unerheblich, ob sich die Personengruppe geplant oder spontan zusammenfindet. Auch Spontanversammlungen sind Versammlungen i. S. d. Versammlungsgesetzes.

Ferner ist es gleichgültig, ob ein Versammlungsleiter bestellt ist oder nicht. Aggressivere Protestgruppen antworten auf die Frage, wer denn Leiter der Versammlung sei häufig, dass sie alle für die Leitung verantwortlich seien. Das ist zwar nach dem VersG so nicht vorgesehen, dennoch verliert eine Veranstaltung nicht den Rechtscharakter einer Versammlung, nur weil ein nach dem Versammlungsrecht notwendiger Leiter nicht bestimmt worden ist.

Weil die Zusammenkunft der 50 Personen eine Versammlung ist, bedürfen sie, im Gegensatz zu Ansammlungen, keiner Sondernutzungserlaubnis, weil die Versammlungsfreiheit nach h. M. solche "Sondernutzungen" mit erfasst.

Falls durch die Versammlung der Verkehr behindert, gestört oder gefährdet wird, dürfen Unterlassungsverfügungen nur auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes erlassen werden. Das PolG ist insoweit nicht anwendbar, weil das Versammlungsrecht speziell geregelt ist.

Beispiel
Nachdem mehr als 75 % der Mitglieder der IG-Metall in der Urabstimmung für Streik gestimmt haben, hat die IGM zum Streik aufgerufen. Heute, gegen 10.00 Uhr, sammeln sich etwa 800 Personen vor dem Haupttor des Metall verarbeitenden Betriebes B, um gegen die Kündigung des Tarifvertrages und für die Angleichung der Löhne an "West-Niveau" zu protestieren. Handelt es sich um eine Versammlung i. S. d. VersG?

Unterstellt, der Streik wird von einer Gewerkschaft unter Berücksichtigung der vom Bundesarbeitsgericht entwickelten Grundsätze geführt, handelt es sich um einen rechtmäßigen Streik. Während eines Streiks gilt selbstverständlich die Rechtsordnung weiter. Folglich sind auch Versammlungen nach dem VersG möglich. Dann müssen die Merkmale einer Versammlung erfüllt sein.

Von der Personenzahl her bestehen keinerlei Zweifel. Fraglich ist allein, ob die Streikenden vor dem Haupttor in öffentlichen Angelegenheiten kollektive Aussagen machen.

Tarifverträge gehören zum Rechtsbereich des Arbeitsrechts und folglich zum Zivilrecht. Das bedeutet nicht, dass nicht zugleich auch öffentliche Angelegenheiten betroffen sind. Immerhin wird von dem Tarifstreit in der Metallindustrie die Allgemeinheit überregional betroffen. Folglich äußern die Streikenden vor dem Haupttor sich kollektiv zu öffentlichen Angelegenheiten. Die Aktion vor dem Haupttor ist also eine Versammlung.

Sind die Merkmale einer Versammlung nicht erfüllt, handelt es sich um eine Ansammlung. Der besondere Wertgehalt von Art. 8 GG greift dann nicht. Auch Versammlungsrecht ist nicht zu beachten. Es gilt allgemeines Polizeirecht.

Andererseits sind aber auch Ansammlungen verfassungsrechtlich nicht schutzlos.

Die Meinungsäußerungsfreiheit ist durch Art. 5 GG und die allgemeine Handlungsfreiheit durch Art. 2 GG geschützt. Auf Art. 8 GG können sich die Teilnehmer einer Ansammlung allerdings nicht berufen. Deshalb gelten insoweit auch nicht die Anforderungen, die das BVerfG für Versammlungen entwickelt hat.

2001 Fuckparade

Mit Urteil des 6. Senats vom 16. Mai 2007 BVerwG 6 C 23.06 wurde höchstrichterlich entschieden, unter welchen Voraussetzungen eine Veranstaltung als Versammlung anzusehen ist, deren Anlass nicht ausschließlich Zwecken dient, die vom Versammlungsrecht geschützt sind.

Der Kläger hatte mit Schreiben vom 19. März 2001 für den 14. Juli 2001 die Veranstaltung "Fuckparade 2001 - Fünf Jahre Hateparade" als "Gegendemonstration zur Berliner Love Parade" angemeldet. Die Veranstaltung sollte in Berlin in Gestalt eines Sternmarsches auf drei näher bezeichneten Routen zum Alexanderplatz führen. Gerechnet wurde mit etwa 10 000 Teilnehmern, die von 40 bis 50 Lautsprecherwagen begleitet werden sollten.

Leitsatz:

Enthält eine geplante Zusammenkunft von Personen Elemente, die sowohl auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die anderen Zwecken dienen, ist sie als Versammlung im Sinne des Grundgesetzes und des Versammlungsgesetzes zu behandeln, wenn die anderen Zwecke nicht aus der Sicht eines durchschnittlichen Betrachters erkennbar im Vordergrund stehen.

In der Urteilsbegründung beschreibt das BVerwG dezidiert die Voraussetzungen, die gegeben sein müssen, um Veranstaltungen mit "gemischten" Zwecken als Versammlung bewerten zu können.

Wegen der umfangreichen Begründung wird insbesondere auf die Randnummern 15, 16 und 17 des Urteils verwiesen, das durch Aktivierung des folgenden Links aufgerufen werden kann:

BVerwG 6 C 23.06

2006 - Skinheadkonzert in einem Keller als Versammlung

Urteil des 1. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 2.07.2010, Az.: 1 S 349/10

Anlass

Im Januar 2006 wurde durch die Polizei ein Skinheadkonzert aus feuerpolizeilichen Gründen aufgelöst, das in einem fensterlosen Kellerraum mit nur einem Ein- und Ausgang stattfand.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart entschied, dass es sich bei der von den Skinheads als Geburtstagsparty bezeichneten Zusammenkunft um eine rechtmäßige Versammlung gehandelt habe, die auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel nicht hätte aufgelöst werden dürfen.

Der Verwaltungsgerichtshof kam zu einer anderen rechtlichen Bewertung:

Leitsätze

  1. Das Gericht bewertete das Skinheadtreffen zwar auch als Versammlung im Sinne von Artikel 8 GG, ließ die Auflösung des unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehenden Skinheadkonzerts zur Bekämpfung nicht versammlungsspezifischer Gefahren jedoch auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel zu. Der VGH begründete diese Rechtsauffassung damit, dass bei dem Erlass der Verfügung die Prognose gerechtfertigt war, dass konkrete Gefahren für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen drohten.
  2. Ein Konzert rechtsextremistischer Skinheadbands dient typischerweise nicht nur dem Musikkonsum und der Unterhaltung, sondern auch der Rekrutierung neuer Anhänger und deren ideologischer Festigung. Lässt sich im Einzelfall nicht zweifelsfrei feststellen, dass die nicht auf die Meinungsbildung zielenden Modalitäten der Veranstaltung überwiegen, ist ein solches Konzert wie eine Versammlung zu behandeln (im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - BVerwGE 129, 42).
  3. Die Auflösung eines unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehenden Skinheadkonzerts zur Bekämpfung nicht versammlungsspezifischer Gefahren (hier: Brandgefahr) auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel kommt im Einzelfall in Betracht, soweit bei Erlass der Verfügung die Prognose gerechtfertigt war, dass konkrete Gefahren für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen drohten.
  4. Bei der Anwendung der polizeilichen Generalklausel ist der hohe Rang der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit zu berücksichtigen.

In der Begründung heißt es:

25

1. Das aufgelöste Skinheadkonzert ist als Versammlung im Sinne von Art. 8 GG zu behandeln.

26

a) Art. 8 Abs. 1 GG verleiht allen Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Versammlungsfreiheit will das ungehinderte Zusammenkommen mit anderen Menschen zum Zweck der gemeinsamen Meinungsbildung und Meinungsäußerung (kollektive Aussage) schützen (BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Eine Versammlung wird dadurch charakterisiert, dass eine Personenmehrheit durch einen gemeinsamen Zweck inhaltlich verbunden ist. Das Grundrecht schützt die Freiheit der Versammlung als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. Der besondere Schutz der Versammlungsfreiheit beruht auf ihrer Bedeutung für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung in der freiheitlich-demokratischen Ordnung des Grundgesetzes. Für die Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 8 Abs. 1 GG reicht es wegen seines Bezugs auf den Prozess öffentlicher Meinungsbildung nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vorausgesetzt ist vielmehr zusätzlich, dass die Zusammenkunft auf die Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG sind demnach örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zu gemeinschaftlicher, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - BVerfGE 104, 92 <104>; BVerfG <Kammer>, Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - NJW 2001, 2459 <2460>; Senatsurteil vom 25.04.2007 - 1 S 2828/06 - VBlBW 2008, 60). Entscheidend ist, dass die Meinungsbildung und -äußerung mit dem Ziel erfolgt, auf die Öffentlichkeit entsprechend einzuwirken (vgl. Enders, JURA 2003, 34 <38>). Der Schutz der Versammlungsfreiheit umfasst auch die Entscheidung, welche Maßnahmen der Veranstalter zur Erregung der öffentlichen Aufmerksamkeit für sein Anliegen einsetzen will (vgl. BVerfG <Kammer>, Beschl. v. 05.09.2003 - 1 BvQ 32/03 - BVerfGK 2, 1 <6>). Die vom Versammlungsrecht geschützten Veranstaltungen sind nicht auf Zusammenkünfte traditioneller Art beschränkt, sondern umfassen vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Volksfeste und Vergnügungsveranstaltungen fallen allerdings unter den Versammlungsbegriff ebenso wenig wie Veranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen oder die als eine auf Unterhaltung ausgerichtete öffentliche Massenparty gedacht sind, einerlei, ob der dort vorherrschende Musiktyp ein Lebensgefühl von sogenannten Subkulturen ausdrückt oder dem Massengeschmack entspricht (vgl. BVerfG <Kammer>, Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O.). Andererseits erstreckt sich der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit auch auf solche Veranstaltungen, die ihre kommunikativen Zwecke unter Einsatz von Musik und Tanz verwirklichen. Dies ist zu bejahen, wenn diese Mittel zur kommunikativen Entfaltung mit dem Ziel eingesetzt werden, auf die öffentliche Meinungsbildung einzuwirken.

27

Enthält eine Veranstaltung sowohl Elemente, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, ist entscheidend, ob diese "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist. Bleiben insoweit Zweifel, so bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird (vgl. BVerfG <Kammer>, Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O. S. 2461; BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 16).

28

Die Beurteilung, ob eine "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung darstellt, ist im Wege einer Gesamtschau aller relevanten tatsächlichen Umstände vorzunehmen.

Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht

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Auf das allgemeine Polizeirecht können polizeiliche Maßnahmen innerhalb von Versammlungen nur gestützt werden, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben (vgl. Meßmann, JuS 2007, 524 <526>; Kunig in v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 8 Rn. 30). Entscheidend kommt es insoweit darauf an, ob die in Bezug auf die nicht versammlungsspezifischen Gefahren getroffene Gefahrprognose geeignet ist, die Auflösung der Versammlung, d. h. ihre Beendigung durch Verwaltungsakt, selbstständig zu tragen. Ist dies der Fall, so sind die mit der polizeilichen Maßnahme verbundenen (mittelbaren) Einschränkungen des Versammlungsrechts als zwangsläufige Nebenfolge in Kauf zu nehmen. Darauf, ob auch eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt war (darauf abstellend noch Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.; ebenso Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 4), kommt es dann nicht mehr an. Freilich ist zu beachten, dass wegen des hohen Rangs der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit das bloße Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit die Auflösung einer Versammlung nicht zu rechtfertigen vermag. Im Hinblick auf den (zwangsläufigen) Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit sind an die Anwendung der polizeilichen Generalklausel strenge Anforderungen zu stellen (vgl. Schulze-Fielitz in Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 8 Rn. 72; Gusy in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., Art. 8 Rn. 58; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl., Art. 8 GG Rn. 25; Deger in Wolf/Stephan/Deger, PolG für BW, 6. Aufl., § 4 Rn. 35). Erforderlich ist eine konkrete Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen.

Urteil im Volltext

2012 Demonstration für Nichts

Am Sonntag, den 18.03.2012, fand in Münster eine Demonstration statt, die unter folgendem Motto stand: Demonstration für Nichts!

20 Teilnehmer nahmen an dieser Demonstration teil, der eine Idee des Künstlers Stephan Us zugrunde lag. Eine Fotostrecke dieser Demonstration kann unter dem folgenden Link eingesehen werden.

Link zur Fotostrecke

Auszug aus einer Publikation des Künstlers zu einem Umzug aus dem Jahre 2004.

Damals genehmigte die Münsteraner Polizei keine Demo, aber immerhin das Ordnungsamt einen "Umzug".

"Schon im Vorfeld der Organisation der Demonstration für Nichts war die Irritation groß. Die örtliche Polizeibehörde Münsters beriet sich zwei Tage mit ihrer Rechtsabteilung darüber, ob sie die Demonstration bewilligen kann. Sie lehnte die Bewilligung mit der Begründung ab, es werde bei der Demonstration nichts mitgeteilt, wodurch das Demonstrationsrecht ausgehöhlt werde. Bei meiner persönlichen Vorsprache entstand ein absurd philosophisches Gespräch mit den zuständigen Beamten über das Nichts, was jedoch nichts an der ablehnenden Haltung änderte. Ich beantragte daher telefonisch beim Ordnungsamt einen Umzug, was zunächst formlos bewilligt wurde. Weitergehend in den Instanzen des Ordnungsamtes führte der Antrag jedoch wiederum zu lebhaften Diskussionen und Auseinandersetzungen innerhalb der Behörde und schließlich mit mir. Nach etlichen Gesprächen wurde der Antrag auf Bewilligung eines Umzuges mit dem Titel "Demonstration für Nichts" dann doch genehmigt."

Quelle:
http://www.archiv-des-nichts.de/buero_fuer_nichts/buero_fuer_nichts_und_mehr.htm#Marke5

Auch 2012 hatte die Münsteraner Polizei Schwierigkeiten damit, eine "Demonstration fürs Nichts" zu "genehmigen", weil das Versammlungsrecht eine "konkrete Aussage" vorschreibt. Im persönlichen Gespräch überzeugte Us jedoch die Münsteraner Polizei davon, dass das "Nichts" eine konkrete Aussage sei, indem er die Meinung vertrat: "Ich deklariere das als Demonstration."

Die Anmeldung als Versammlung wurde von der Versammlungsbehörde akzeptiert. Am Veranstaltungstag schützte die Münsteraner Polizei diese "Versammlung".

Blockadetrainings anlässlich von Naziaufmärschen zulässig

Auch friedliche Vorbereitungstrainings, um genehmigte Naziaufmärsche blockieren zu können, fallen unter den Schutz des Versammlungsrechts. Ein solches Training war anlässlich eines anstehenden Naziaufmarsches von der Polizei in Aachen untersagt und vom dortigen Verwaltungsgericht bestätigt worden. Vom VG war das geplante Blockadetraining als strafbaren Aufruf zu einer groben Störung nicht verbotener Versammlungen gewertet worden.

Das OVG Münster folgte dieser Auffassung nicht, es stellte fest, dass die umstrittenen Auflagen rechtswidrig gewesen seien. Nähere Ausführungen zum Urteil siehe OVG Münster vom 18. September 2012 - 5 A 1701/11.

Urteil des OVG Münster

03 Infostände

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An einer kollektiven Aussage fehlt es, wenn mehrere Personen zu öffentlichen Angelegenheiten lediglich Informationen geben.

Hauptanwendungsfall sind so genannte reine Informationsstände, sowohl während eines Wahlkampfes als auch unabhängig davon.

Beispiel
Die X-Partei will den Bürgern ihre politischen Ziele näher bringen. Deshalb hat der Parteivorstand für Samstag, 10.00 - 14.00 Uhr, bei der Ordnungsbehörde die Erlaubnis eingeholt, an 15 verschiedenen Stellen im Stadtgebiet Info-Stände aufstellen zu dürfen. Die Bürger sollen angesprochen und über die X-Partei informiert werden. Handelt es sich um eine Versammlung?

Auf den ersten Blick könnte man meinen, dass da doch mehrere Personen zusammenkommen und in einer öffentlichen Angelegenheit Meinungen kundtun. Das aber reicht allein nicht aus.

Damit es sich um eine Versammlung handelt, muss durch die zusammengekommene Personenmehrheit zu öffentlichen Angelegenheiten eine kollektive Aussage gemacht werden. Das ist an reinen Info-Ständen, an denen lediglich informiert wird, nach h. M. nicht der Fall.

Info-Stände sind deshalb keine Versammlungen, es sei denn, es handelt sich um Stände, an denen über Informationen hinaus auch von den dort zusammengekommenen Personen zu öffentlichen Angelegenheiten kollektive Aussagen gemacht werden.

Auch ein Straßenfest mit politischen Ansprachen und Info-Ständen politischer Organisationen erfüllt nicht die Merkmale einer Versammlung (VGH München vom 13.05.94 in NVwZ-RR 94,581).

04 Veranstaltungen, gem. § 17 VersG

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Versammlungsrecht gilt ferner nicht für die in § 17 VersG genannten Veranstaltungen.

§ 17 VersG

Dies gilt unabhängig davon, ob etwa während eines Gottesdienstes zu öffentlichen Angelegenheiten kollektive Aussagen gemacht werden oder nicht.

Vorteil der Regelung ist auch hier, dass solche Veranstaltungen der Versammlungsbehörde nicht angemeldet werden müssen.

Andererseits sind solche Veranstaltungen nicht schutzlos, nur weil es sich nicht um Versammlungen handelt. Zwar können sich die Veranstalter o. a. Veranstaltungen nicht auf das VersG berufen, jedoch ist z. B. die Religionsausübungsfreiheit gem. Art. 4 GG besonders stark geschützt, weil die Freiheit der Religionsausübung nicht einmal unter Gesetzesvorbehalt gestellt ist und insoweit nur so genannte immanente Schranken diese Freiheit begrenzen.

Über den Katalog, der in § 17 VersG genannten Veranstaltungen hinaus sind, mangels kollektiver Aussagen in öffentlichen Angelegenheiten auch folgende Veranstaltungen in der Regel keine Versammlungen:

  • Sportveranstaltungen
  • Open-Air-Festivals
  • Punker-, Rocker- Skinheadtreffen
  • Sternfahrten
  • Karnevalsumzüge u. a.

Ferner sind auch solche Veranstaltungen keine Versammlungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen oder die als eine auf Spaß und Unterhaltung ausgerichtete öffentliche Massenparty gedacht sind. Dabei ist es gleichgültig, ob der dort vorherrschende Musiktyp ein Lebensgefühl von sogenannten Subkulturen ausdrückt oder dem Mehrheitsgeschmack entspricht.

Unter diesen Gesichtspunkten hat das BVerfG anerkannt, dass es sich bei der "Love-Parade" und der "Fuckparade" nicht um eine Versammlung handele.

Eine Musik- und Tanzveranstaltung werde nicht allein dadurch zu einer Versammlung i. S. v. Art. 8 GG, dass bei ihrer Gelegenheit auch Meinungskundgaben erfolgen (BVerfG 1 BvQ 28/01 v. 12.07.01 Nr. 22).

Auch Blockaden, die nicht in erster Linie der Kundgebung einer Meinung oder der Erregung öffentlicher Aufmerksamkeit für ein kommunikatives Anliegen dienen, sind vom Versammlungsbegriff nicht erfasst, weil Art. 8 GG nur die Teilhabe an der Meinungsbildung, nicht aber die zwangsweise oder sonst wie selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen schützt (BVerfG 1 BvR 1190/90 ... v. 24.10.2001 Nr. 42).

Das bedeutet nicht, dass für o.a. Veranstaltungen bestimmte Vorschriften des VersG nicht gelten.

So gilt gem. § 17a Abs. 1 und 2 VersG das Schutzwaffen- und Vermummungsverbot auch für "sonstige öffentliche Veranstaltungen", also auch für öffentliche Sportveranstaltungen etc.

§ 17a VersG

Verstöße gegen § 17a VersG sind gem. § 27 Abs. 2 VersG strafbare Vergehen.

§ 27 VersG

05 Verwirkung der Versammlungsfreiheit

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Gem. § 1 Abs. 2 VersG kann sich auf das Versammlungsrecht nicht berufen:

  • Wer das Grundrecht der Versammlungsfreiheit gem. Art. 18 des Grundgesetzes verwirkt hat.
  • Wer mit der Durchführung oder Teilnahme an einer solchen Veranstaltung die Ziele einer nach Art. 21 Abs. 2 des Grundgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärten Partei oder Teil- oder Ersatzorganisation einer Partei fördern will.
  • Eine Partei, die nach Art. 21 Abs. 2 des Grundgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt worden ist.
  • Eine Vereinigung, die nach Art. 9 Abs. 2 des Grundgesetzes verboten ist.

Zurzeit sind folgende Parteien verboten:

  • NSDAP (einschließlich Gliederungen und angeschlossene Verbände (z. B. SS, SA, HJ, DAF, NSV u. a.) Verbot durch den Alliierten Kontrollrat vom 20.9.45 i. V. m. Kontrollratsgesetz Nr. 2 vom 10.10.45
  • SRP durch Beschluss des BVerfG vom 23.10.52
  • KPD durch Beschluss des BVerfG vom 17.8.56

Da extreme Parteien, solange sie im Bundestag, in einem Landtag oder in Stadt- bzw. Gemeinderäten vertreten sind, nicht verboten sein können, dürfen sie (wie jede andere Partei), öffentliche Versammlungen veranstalten und an solchen Veranstaltungen teilnehmen, es sei denn, dass eine bestimmte Versammlung durch die zuständige Behörde rechtswirksam verboten wurde (§§ 5, 15 VersG).

Verbotene Vereine

Gem. Art. 9 Abs. 2 GG sind u. a. Vereinigungen verboten, die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung richten, wenn die zuständige Verbotsbehörde das Verbot rechtswirksam angeordnet hat.

Artikel 9 GG

Verbotsbehörden sind gem. § 3 Abs. 2 des Vereinsgesetzes je nach Aktionsradius des Vereins entweder der Bundesinnenminister oder der Innenminister des betroffenen Landes.

§ 3 Vereinsgesetz

Folgende Vereine sind verboten (die Aufzählung ist nicht abschließend):

  • Bund nationaler Studenten (BNS)
  • Volkssozialistische Bewegung Deutschlands/Partei der Arbeit (VSBD/PdA)
  • Junge Front (Jugendorganisation der VSBD/PdA)
  • Aktionsfront Nationaler Sozialisten/Nationale Aktivisten (ANS/NA)
  • Nationale Sammlung (NS)
  • Nationale Front (NF)
  • Deutsche Alternative (DA)
  • Nationale Offensive (NO)
  • Auf der Grundlage von §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1, 17 VereinsG i. V. m.
  • § 3 des Versammlungsgesetzes ist gegen die PKK ein Betätigungsverbot verfügt worden
  • Das gegen die PKK verhängte Betätigungsverbot erstreckt sich auch auf die KONGRA-GEL, die nach Auflösung der PKK am 26.10.2003 Rechtsnachfolger der zeitgleich aufgelösten PKK geworden ist.
  • Al Aksa Verein

Die Verbote gelten auch für Teil- oder Ersatzorganisationen.

Da verbotenen Parteien/Vereine das Versammlungsrecht nicht zusteht, dürfen angemeldete bzw. beabsichtigte Versammlungen durch die Versammlungsbehörde (Polizei) verboten, aufgelöst bzw. verhindert werden. Andererseits können sich auch verfassungsfeindliche Parteien auf die Versammlungsfreiheit berufen, solange sie nicht verboten sind.

Beispiel
Im April 1988 meldete (nach Erkenntnissen der Polizei) ein ehemaliger Angehöriger der ANS/NA unter dem Briefkopf der FAP für den 1. Mai einen Aufzug mit Kundgebung an. Gleichzeitig wird der Polizei bekannt, dass im Rahmen der Kundgebung eine "braune Gewerkschaft" gegründet werden soll, um die Stahlarbeiter bei ihrem Kampf um den Erhalt ihrer Arbeitsstätten wirksam unterstützen zu können. Rechtslage?

Weil es sich nach polizeilichen Erkenntnissen bei den Anmeldern um Angehörige der verbotenen ANS/NA handelte, wurde die Kundgebung gem.
§ 15 Abs. 1 VersG verboten.

Das Verbot war rechtmäßig, weil Angehörigen der ANS/NA das Versammlungsrecht nicht zusteht (vgl. § 1 Abs. 2 VersG).

Wenige Tage später wurde die gleiche Versammlung durch die Gruppe "Wählerinitiative FAP" angemeldet. Diese Kundgebung konnte aus den o. a. Gründen ebenfalls verboten werden.

Als dann zum 1. Mai hin erkennbar wurde, dass die Kundgebung trotz Verbots stattfinden sollte, wurde durch ein systematisches Kontrollstellenkonzept der Polizei das Zusammenkommen verhindert.

06 Waffenverbot

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Deutsche können sich auf Art. 8 GG nicht berufen, wenn sie Waffen / Schutzwaffen i.S.d. VersG mit sich führen, gleichgültig, ob sie sich im Übrigen friedlich verhalten oder nicht.

Waffen i. S. v. § 2 Abs. 3 VersG sind

  • Hiebwaffen
  • Stoßwaffen
  • Schusswaffen
  • Würgewaffen
  • Gegenstände, die ihrer Art nach zur Verletzung von Personen oder zur Beschädigung von Sachen geeignet und bestimmt sind, z. B. Bolzenschneider, Krähenfüße, Knüppel, Stangen, Werkzeuge, pyrotechnische Gegenstände, Eier, Tomaten, Wasserbeutel und andere.

§ 2 VersG

Schutzwaffen i. S. v. § 17a VersG sind

  • Gegenstände, die zur Abwehr von Angriffen hergestellt wurden (Schutzwaffen im engeren Sinne), z. B. Stahlhelme, Schutzwesten, Arm- und Beinschoner, Schutzschilde, Gasmasken.
  • Gegenstände, die als Schutzwaffen geeignet und den Umständen nach dazu bestimmt sind, Vollstreckungsmaßnahmen eines Trägers von Hoheitsbefugnissen abzuwehren; z. B. zweckentfremdet verwendete Kradhelme oder Unfallschutzhelme.

§ 17a VersG

Verstöße gegen das Waffen- Schutzwaffenverbot sind gem. § 27 VersG strafbar (Vergehen).

§ 27 VersG

Die an das strafbewährte Vermummungsverbot gestellten hohen Erwartungen der Befürworter haben sich in der Praxis nicht erfüllt.

Insbesondere ist nicht erkennbar, dass bei risikobehafteten Demonstrationen Umfang und Grad der Vermummung abgenommen haben.

Oft ist die "Vermummung" auch Ausdruck von Effektivitätsgehabe, gelegentlich auch von Spielerei oder auch Abtasterei, was die Polizei denn wohl unternimmt.

Andererseits ist durch das strafbewährte Vermummungsverbot die ohnehin im Spannungsfeld des Interessenwiderstreites äußerst schwere Arbeit der Polizei zusätzlich erschwert worden, weil die Polizei gem. § 163 StPO Straftaten zu verfolgen hat und sich der Gefahr der Strafvereitelung im Amt (§ 258 a StGB) aussetzt, wenn sie ohne zwingende Gründe auf die Verfolgung von Straftaten verzichtet.

Zumindest wird die Polizei in der Regel Vermummte auffordern müssen, die Vermummung abzulegen (§ 17 a Abs. 4 VersG). Ferner sind (soweit möglich) fotografisch Beweise zu sichern.

Ob einzelne oder gar alle Verdächtigen zur Identitätsfeststellung herausgeholt werden können, ist auch hier eine Frage der Güterabwägung.

Polizeilich kommt es darauf an, möglichst zu verhindern, dass Personen mit Waffen oder vermummt an einer Versammlung teilnehmen.

Als ein wirksames Mittel, dies zu verhindern, hat sich die Einrichtung von Kontrollstellen erwiesen, die auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW eingerichtet werden können (vergleichbare Regelungen gibt es auch in den anderen Bundesländern).

Wer auf dem Weg zu einer Versammlung an einer eingerichteten Kontrollstelle mit Waffen (§§ 2 Abs. 3 oder 17a VersG) angetroffen wird, ist einer Straftat gem. § 27 VersG verdächtig.

Die Person darf dann gem. § 163 b Abs. 1 StPO zum Zwecke der Identitätsfeststellung festgehalten werden. Gegen solche Personen ist das Strafverfahren einzuleiten (§ 163 StPO).

In diesem Zusammenhang dürfen die Personen ed-behandelt (§ 81 b StPO) oder vorläufig festgenommen werden (§ 127 II StPO), wenn die Voraussetzungen dieser Befugnisnormen erfüllt sind.

Kommt eine Festnahme (etwa mangels Haftgrundes) nicht in Betracht, ist abzuwägen, ob die Person nach Polizeirecht (PolG) in Gewahrsam genommen werden darf.

Das ist jedenfalls dann zulässig, wenn die Gewahrsamnahme unerlässlich ist, um die unmittelbar bevorstehende Begehung von Straftaten (Gewalttätigkeiten bei der erwarteten Versammlung) zu verhindern.

Die Waffen können als Einziehungsgegenstände (§ 30 VersG) beschlagnahmt werden (§ 111 b StPO).

07 Friedlichkeitsgebot

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Deutsche können sich auf Art. 8 GG nur berufen, wenn und solange sie sich friedlich versammeln.

Unfriedlich ist, wer Gewalt anwendet. Art. 8 Abs. 1 GG gewichtet Unfriedlichkeit auf der gleichen Stufe wie das Mitführen von Waffen. Dabei schützt Art. 8 GG die Freiheit kollektiver Meinungskundgabe bis zur Grenze zur Unfriedlichkeit. Gewalt i. S. v. Art. 8 GG setzt also Handlungen von einiger Gefährlichkeit voraus, wie etwa gewalttätige Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen.

Artikel 8 GG

BVerfG 1 BvR 1190/90 ... v. 24.10.2001 Nr. 45

Art. 8 GG schützt die Freiheit kollektiver Meinungskundgabe bis zur Grenze der Unfriedlichkeit. Die Unfriedlichkeit wird in der Verfassung auf einer gleichen Stufe wie das Mitführen von Waffen behandelt. Unfriedlich ist eine Versammlung daher erst, wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit wie etwa aggressive Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden, nicht schon, wenn es zu Behinderungen Dritter kommt, seien diese auch gewollt und nicht nur in Kauf genommen ..."

BVerfGE 87, 399

Auch Sitzblockaden genießen den Schutz der Versammlungsfreiheit. Sie erfüllen unabhängig davon, ob sie als Anwendung von Gewalt im Sinn von § 240 StGB anzusehen sind, nicht den Tatbestand der Unfriedlichkeit im Sinn von Art. 8 Abs. 1 GG, der sie dem Schutzbereich dieses Grundrechts entziehen würde.

Im Rahmen von Art. 8 GG ist also allein der verfassungsrechtliche Begriff der Unfriedlichkeit maßgebend; nicht der umfassendere Gewaltbegriff des Nötigungstatbestandes (§ 240 StGB).

§ 240 StGB erfasst sowohl aktive Gewalt als auch passive - beeinflussende – Gewalt.

§ 240 StGB

Wer im Rahmen einer Demonstration lediglich passive Gewalt ausübt, verstößt dadurch noch nicht gegen das Friedlichkeitsgebot von Art. 8 GG.

Gleichwohl kann das Verhalten gem. § 240 StGB strafbar sein, sofern die Gewalt nicht lediglich in körperlicher Anwesenheit besteht.

08 Nötigung bei Versammlungen

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Nötigung ist ein strafbares Vergehen (§ 240 StGB). Dabei ist unerheblich, ob die Straftat im Zusammenhang mit einer Versammlung oder unabhängig davon begangen wird.

Ein allgemein verbotenes Verhalten wird nicht dadurch rechtmäßig, dass es gemeinsam mit anderen in Form einer Versammlung erfolgt. Art. 8 GG schafft keinen Rechtfertigungsgrund für strafbares Verhalten (BVerfG 1 BvR 1190/90 ... v. 24.10.2001 Nr. 50).

Tatbestandsvoraussetzung von § 240 StGB ist Anwendung von Gewalt oder Drohung mit einem empfindlichen Übel. Gewalt i. S. v. § 240 StGB ist sowohl aktive als auch passive Gewalt.

Aktive Gewalt ist gegeben, wenn der Täter gegen Personen körperliche Kraft entfaltet um ihn zu einem Handeln, Dulden oder Unterlassen zu zwingen.

Passive bzw. beeinflussende Gewalt ist gegeben, wenn der Täter durch sein Verhalten bei einem anderen Zwangswirkungen erzeugt.

Im Zusammenhang mit Versammlungen/Demonstrationen war und ist umstritten, ob durch das bloße Sitzen, Stehen oder Liegen zu dem Zweck, den Verkehr bzw. Zufahrten zu blockieren, passive Gewalt i. S .d. Nötigungstatbestandes angewendet wird.

Beispiele

  • Sitzdemonstrationen/-blockaden (Sit-in)
  • Simulierung eines SuperGAU (ly in) verbunden mit vorübergehenden Verkehrsblockaden
  • Sitzblockade zur Verhinderung der Auslieferung von Waren
  • Demonstrationen (Blockaden) auf Kreuzungen und Brücken
  • Zustellen der Autobahn mit Fahrzeugen
  • Anketten vor einem Werkstor

Einige Fachgerichte haben Gewalt verneint (vgl. etwa AG Reutlingen NStZ 84, 508; AG Nürnberg Str.Verf. 84, 29); andere hingegen bejaht (vgl. etwa BGH 23, 46 - Läpple Entscheidung; KG Berlin, NJW 84, 209 ff; OLG Stuttgart, NJW 84, 1909).

Mit Beschluss vom 10.01.1995 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG 1 BvR 718/89) festgestellt, dass die erweiternde Auslegung des Gewaltbegriffs in § 240 Abs. 1 StGB im Zusammenhang mit Sitzdemonstrationen gegen Art. 103 Abs. 2 GG verstößt und bloßes friedliches und nicht bedrohliches in den Weg setzen als lediglich psychische Einwirkung und nicht als passive Gewalt beurteilt. Diese Entscheidung hat der Bundesgerichtshof in mehreren Entscheidungen modifiziert.

Danach ist lediglich das schlichte, völlig gewaltlose und nicht bedrohliche Hinsetzen, Hinlegen oder in den Weg stellen nicht als psychische Einwirkung auf andere und damit nicht als passive Gewalt anzusehen, insofern nur die ersten eintreffenden Fahrzeugführer betroffen sind. Nur ihnen gegenüber sei eine lediglich psychische Einwirkung gegeben. Allerdings stellen nach Ansicht des Bundesgerichtshofes die auf diese Weise zum Stillstand gebrachten ersten Fahrzeuge für weitere sich nähernde Fahrzeugführer ein physisches Hindernis dar. Demnach geht der Bundesgerichtshof nach wie vor von einer Nötigung aus, wenn die "friedlichen Blockierer" die Fahrzeuge, deren Fahrer sie durch ihr Verhalten lediglich psychisch an der Weiterfahrt hindern, dazu benutzen, die Durchfahrt für weitere Kraftfahrer zu sperren (zweite Reihe Rechtsprechung).

Im Fall des "Münchener Fahrbahngehers", der bewusst verkehrswidrig auf der Fahrbahn ging, um eine autofreie Stadt zu erreichen, hat der BGH allerdings mit Blick auf die o. a. Entscheidung des BVerfG Gewalt im Sinne von § 240 StGB verneint (BGH vom 31.08.95 - NJW 96, 203, 205).

Mit Beschluss vom 24.10.2001 hat das BVerfG (1 BvR 1190/90 ... Nr. 31) die Entscheidung vom 10.01.1995 näher präzisiert. Danach kann das Tatbestandsmerkmal Gewalt nur in solchen Fällen nicht bejaht werden, in denen die Gewalt lediglich in körperlicher Anwesenheit besteht und die Zwangswirkung auf den Genötigten nur psychischer Natur ist. Erfolgt durch Demonstranten zusätzlich eine Kraftentfaltung - etwa durch Anschließen mit Ketten verbundener Personen an ein Werkstor - sei es nicht zu beanstanden, dies als Gewalt i.S.v. § 240 StGB zu qualifizieren.

Diese Entscheidung wurde mit Beschluss vom 29.01.2002 (BVerfG BvR 1371/ 99 Nr. 2) noch einmal bestätigt. Danach ist Gewalt anzunehmen, wenn Teilnehmer bei Blockadeaktionen über die durch ihre körperliche Anwesenheit verursachte psychische Einwirkung hinaus eine physische Barriere errichten.

09 Rechtswidrigkeit von Nötigungen

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Umstritten ist auch, unter welchen Voraussetzungen, die Gewaltanwendung rechtswidrig ist.

Zu erwähnen ist, dass nach dem Gesetzestext von § 240 StGB eine Nötigung nur rechtswidrig ist, wenn die Anwendung der Gewalt zu dem angestrebten Zweck als verwerflich anzusehen ist.

Zunächst ging der BGH davon aus, dass die Gewaltanwendung - auch bei passiver Resistenz - die Rechtswidrigkeit indiziere. Diese Auffassung ist vom BVerfG (1 BvR 713/83 ... v. 11.11.86) korrigiert worden. In einer späteren Entscheidung (BVerfG vom 14.7.1987 - NJW 88, 674) führt das Gericht aus, dass ein verfassungsrechtlich erheblicher Fehler vorliege, wenn von der Indizierung der Rechtswidrigkeit ausgegangen werde.

Damit wird von besonderer Bedeutung, welche Umstände bei der Verwerflichkeitsprüfung berücksichtigungsfähig sind, denn wird die Verwerflichkeit verneint, ist die Rechtswidrigkeit und damit der Nötigungstatbestand nicht gegeben, so dass Strafverfolgungsmaßnahmen der Polizei entfallen müssen. Auch diese Rechtsfrage war lange Zeit umstritten.

Erst 2001 hat das BVerfG (1 BvR 1190/90 ... v. 24.10.2001 Nr. 61) entschieden, dass bei der Prüfung der Verwerflichkeit der Mittel-Zweck-Relation folgende Tatumstände in der Regel als maßgeblich zu berücksichtigen sind:

  • Der zum Blockadetermin zu erwartende Dienstbetrieb
  • Dauer und Intensität der Aktionen
  • Vorherige Bekanntgabe der Aktion
  • Ausweichmöglichkeiten über andere Zufahrten
  • Sachbezug der betroffenen Personen zum Protestgegenstand

Daraus kann gefolgert werden, dass nicht alle Fälle passiven Widerstandes von vornherein als Nötigung i. S. v. § 240 StGB angesehen werden können, sondern nur solche von einigem Gewicht.

Klare, auf alle Fälle passende Regeln können wegen der Notwendigkeit der Abwägung der für den jeweiligen Sachverhalt maßgeblichen Gesamtumstände nicht aufgestellt werden, jedoch gibt die o. a. Entscheidung dem Polizeiführer vor Ort einen ausreichenden Beurteilungsspielraum.

10 Verstöße gegen § 86a StGB

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Eine Versammlung ist nicht allein deshalb unfriedlich, weil Versammlungsteilnehmer Straftaten begehen, die keine Gewalttätigkeiten zum Inhalt haben.

Diese Fallgruppe ist in der Praxis immer wieder festzustellen, wenn extreme Parteien oder Vereine in einer Versammlung Kennzeichen einer verfassungswidrigen Partei, einer verbotenen Vereinigung oder einer ehemaligen nationalsozialistischen Organisation verwenden (§ 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB). Verbotene Kennzeichen sind namentlich Fahnen, Abzeichen, Bilder, Uniformstücke, Parolen, Grußformen und solche, die ihnen zum Verwechseln ähnlich sind (§ 86a Abs. 2 StGB).

§ 86a StGB

Kennzeichen i. S. v. § 86a StGB unterliegen gem. § 92b StGB der Einziehung und können deshalb auf der Grundlage von § 111b StPO beschlagnahmt werden.

Ferner ist in solchen Fällen die öffentliche Sicherheit i. S. v. § 15 VersG gefährdet (Sicherheitsgut Rechtsordnung), so dass eine Auflösung der Versammlung in Betracht kommen kann.

§ 15 VersG

Die Reichskriegsflagge ohne Hakenkreuz ist allerdings kein verbotenes Kennzeichen i. S. v. § 86a StGB. Das demonstrative Zeigen der Reichskriegsflagge in einer Versammlung ist u. E. jedoch eine grob ungehörige Handlung, die geeignet ist, die öffentliche Ordnung zu beeinträchtigen und folglich eine Ordnungswidrigkeit gem. § 118 OWiG, so dass die Reichskriegsflagge gem. §§ 46 Abs. 2, 53 OWiG i. V . m. § 111b StPO beschlagnahmt werden darf.

Ferner ist in solchen Fällen i. S. v. § 15 VersG eine Gefahr für die öffentliche Ordnung gegeben, so dass in schwerwiegenden Fällen auch unter diesem Gesichtspunkt eine Auflösung in Betracht kommen kann.

11 Anmeldepflicht

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Wer die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug zu veranstalten, hat dies gem. § 14 VersG spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde unter Angabe des Gegenstandes der Versammlung oder des Aufzuges anzumelden.

§ 14 VersG

Versammlungen und Aufzüge sind also nicht genehmigungsbedürftig. Eine Genehmigung wird auch nicht erteilt. Jedoch ist es üblich, dass eine angemeldete Versammlung schriftlich bestätigt wird. Zweck der Anmeldung ist es, der zuständigen Behörde (Polizei) Gelegenheit zu notwendigen organisatorischen Maßnahmen zu geben, damit die Versammlung sicher durchgeführt werden kann.

Die Anmeldepflicht kann nur für geplante Versammlungen gelten.

Für Spontanversammlungen wird eine Anmeldung nicht verlangt (BVerfG 69, 315 - Brokdorf Beschluss)

Beispiel
Nachdem in den Nachrichten bekannt wurde, dass der Golfkrieg mit schweren Angriffen auf Bagdad in eine neue Phase getreten sei, formieren sich bereits 1 Stunde später im Bereich der Universität ca. 300 aufgeregte Studenten zu einem Demonstrationszug. Mit der Forderung "Kein Blut für Öl" wollen sie zur Botschaft des Landes X, um energisch gegen die Angriffe zu demonstrieren. Musste der Aufzug zuvor angemeldet werden?

Der Demonstrationszug braucht nicht angemeldet zu werden, wenn es sich um eine Spontandemonstration handelt. Um eine Spontandemonstration handelt es sich nur, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

  • Aktueller Anlass
  • Keine Vorbereitung von langer Hand
  • Aktion unmittelbar nach Entstehung des Anlasses

Kurzfristig organisierte Mobilisierung von Teilnehmern, etwa nach dem Schneeballsystem, nehmen einer Versammlung nicht den Charakter der Spontaneität. Folglich handelt es sich bei dem Aufzug der Studenten um eine Spontanversammlung, die nicht der Anmeldepflicht unterliegt.

In der Praxis wird die Anmeldepflicht von Veranstaltern häufig nicht ernst genug genommen. Um zu vermeiden, dass ein Veranstalter oder Leiter sich gem.
§ 26 VersG wegen Durchführung einer nicht angemeldeten Demonstration strafbar macht, wird eine verantwortungsbewusste Polizeibehörde, wenn sie von der Absicht einer Demonstration erfährt, auf die Verantwortlichen zugehen und auf die Anmeldepflicht aufmerksam machen.

In den meisten Fällen sind die Veranstalter einsichtig, oft haben sie von einer Anmeldepflicht auch keine Kenntnis. Allerdings gibt es auch Protestgruppen, die aus Prinzip anmeldepflichtige Versammlungen nicht anmelden, weil sie die staatliche Autorität ablehnen. Meistens handelt es sich um Gruppen, die Gewalt mit Argumenten verwechseln. Da solche Gruppen taktisch so vorgehen, dass als verantwortlicher Leiter niemand erkannt werden kann, greift auch die Strafvorschrift (§ 26 VersG) ins Leere.

12 Demonstrationsrecht / Streik

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Während eines Streiks kommt es in der Regel sehr häufig an den Toren des bestreikten Betriebes mehrmals am Tage zu Zusammenkünften von Streikenden und von Sympathisanten. In solchen Fällen kann es sich um Versammlungen handeln. Fraglich ist, ob der Veranstalter für jeden Einzelfall verpflichtet ist, die Versammlung bei der Versammlungsbehörde anzumelden, um nicht Gefahr zu laufen, wegen Durchführung einer nicht angemeldeten Versammlung unter freiem Himmel gem. § 26 VersG bestraft zu werden.

Bejaht man die Frage, müsste die Polizei gegen den Veranstalter für jeden bekannt gewordenen nicht angemeldeten Fall strafrechtliche Ermittlungen einleiten. Veranstalter ist in der Regel die den Streik führende Gewerkschaft.

U.E. sind in diesem Zusammenhang Differenzierungen geboten.

Demonstrationen während eines Streiks, die sich primär an die Öffentlichkeit wenden und keinen unmittelbaren Sachzusammenhang mit dem aus Art. 9 Abs. 3 GG abgeleiteten Streikrecht haben, sind gem. § 14 VersG anmeldepflichtige Demonstrationen.

Beispiel
Während eines Streiks ruft die den Streik führende Gewerkschaft zu einem Aufzug in der Innenstadt auf, um an die Allgemeinheit zu appellieren. Rechtslage?

Da es sich bei dem Aufzug offensichtlich nicht um ein Arbeitskampfmittel im engeren Sinne handelt, muss der Aufzug gemäß § 14 VersG angemeldet werden.

Andererseits gibt es im Streik Fallgestaltungen, bei denen ein so enger Sachzusammenhang zum Streikrecht besteht, dass eine Anmeldepflicht nicht angenommen werden kann.

Beispiel
Während des Druckerstreiks 1984 in Düsseldorf, der 16 Wochen gedauert hat, versammelten sich mehrmals täglich Streikende (50 - 800 Personen) in der Nähe der Geschäftsleitung, um gegen Arbeitsplatzabbau und für die Einführung der 35 Stundenwoche zu demonstrieren. Anmeldepflicht?

Im Rahmen eines rechtmäßigen Streiks ist das demonstrative Zusammenstehen Streikender in unmittelbarer Nähe des bestreikten Betriebes eine zulässige "Kampfform", die sich aus dem Streikrecht ableiten lässt, mit der Folge, dass in solchen Fällen Art. 9 Abs. 3 GG wohl Vorrang vor § 14 VersG einzuräumen ist.

Es wäre auch lebensfremd, anzunehmen, dass eine einen rechtmäßigen Streik führende Gewerkschaft solche "Kampfformen", die sie nach ihrem Selbstverständnis aus dem Streikrecht ableitet, in jedem Einzelfall zuvor bei der Versammlungsbehörde anmeldet.

13 Kooperation im Vorfeld

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Das BVerfG verlangt im Brokdorf-Beschluss, dass Veranstalter und Versammlungsbehörde kooperativ zusammenarbeiten (BVerfG 69, 315).

In der Praxis sollte es selbstverständlich sein, dass sich die Versammlungsbehörde um Kooperation bemüht. Wird erkennbar, dass ein potenzieller Veranstalter seiner Anmeldepflicht (möglicherweise aus Unwissenheit) nicht genügt, sollte die Behörde frühzeitig auf ihn zugehen und die notwendigen Einzelheiten mit ihm abstimmen. Fair und offen sollte Konsens erzielt werden z. B. über:

  • Ort, Zeit, Marschweg, Kundgebungsplatz
  • Thema, Redner
  • erkannte Risiken
  • Verkehrsführung
  • geplanter Einsatz der Polizei (Absperrungen, Vorkontrollen, Deeskalation)
  • Lautsprechereinsatz
  • Flugblattverteilung
  • Einwirken auf Passanten
  • Belastung Dritter
  • Verhalten bei Störungen
  • Zahl und Einsatz von Ordnern.

Je deutlicher die Polizei dabei das Neutralitätsgebot beachtet, umso überzeugender werden ihre Bemühungen honoriert. Je mehr Einvernehmen erzielt wird, umso geringer wird das Risiko. Dies ist insbesondere bei erkennbarer Emotionalisierung von Massen bedeutsam.

Kooperation mit Veranstaltern allein reicht jedoch nicht, zumal oftmals auch Anwohner und Geschäftsleute bevorzugter Kundgebungsplätze und Marschstrecken gegen die aus ihrer Sicht unzumutbaren Belästigungen durch Demonstranten protestieren. In Einzelgesprächen und in Verbandsversammlungen sollte bei jeder sich bietenden Gelegenheit deshalb auf die Bedeutung der Versammlungsfreiheit hingewiesen und an das Demokratieverständnis appelliert werden, so dass sich der Protest dieses Personenkreises in Grenzen hält.

14 Zuständigkeit und Befugnisse

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Damit Rechtseingriffe zulässig sind, müssen die handelnden Amtswalter für die zuständige Behörde handeln und für jeden Rechtseingriff eine Befugnis haben. Dies folgt aus dem Grundsatz der Rechtmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG).

Artikel 20 GG

Die Zuständigkeit im Zusammenhang mit Versammlungen ist für NRW wie folgt geregelt:

  • Gem. § 1 Abs. 4 PolG NRW hat die Polizei die Aufgaben zu erfüllen, die ihr durch andere Rechtsvorschriften übertragen sind.
  • Gem. § 8 Abs. 2 PolG NRW hat sie zur Erfüllung der Aufgaben, die ihr durch andere Rechtsvorschriften zugewiesen sind, die dort vorgesehenen Befugnisse.
  • Gem. § 10 POG NRW haben die Polizeibehörden die Aufgaben zu erfüllen, die ihnen durch Gesetz oder Rechtsverordnung übertragen sind.

Rechtsvorschrift in diesem Sinne ist auch das Versammlungsgesetz.

Darin sind Vorschriften enthalten, die ausdrücklich der Polizei zugewiesen sind (z.B. §§ 12a, 13 VersG). Zur Inanspruchnahme solcher Befugnisse ist die Polizei folglich zuständig.

Das VersG enthält aber auch Befugnisse, die von der zuständigen Behörde wahrgenommen werden dürfen (z.B. §§ 5, 14, 15, 17a VersG). Wer zuständige Behörde ist, folgt aber weder aus dem VersG, noch aus dem Polizeigesetz. Jedoch wurde den Polizeibehörden die Zuständigkeit insoweit durch Rechtsverordnungen übertragen.

So bestimmt z.B. in NRW die Verordnung über Zuständigkeiten nach dem VersG das Polizeipräsidium als zuständige Behörde nach § 2 Abs. 2, § 5, § 14, § 15, § 17a Abs. 3 und 4 und § 29 VersG.

Im Ergebnis kann folglich festgehalten werden, dass die Polizei alle Befugnisse des VersG in Anspruch nehmen darf.

Die Polizei ist ferner zur Verfolgung von Straftaten zuständig ((§§ 1 Abs. 4, 8 Abs. 2 PolG NRW i.V.m. § 11 POG und § 163 StPO. Dies gilt auch für die Verfolgung von Straftaten im Zusammenhang mit Versammlungen. Diese Regelung hat zur Folge, dass die Befugnisse der StPO angewendet werden dürfen.

Bezüglich der in § 29 VersG geregelten Ordnungswidrigkeiten ist die Polizei Verfolgungs- und Ahndungsbehörde. Bezüglich anderer bei Versammlungen begangener OWi ist die Polizei zumindest Ermittlungsbehörde im Sinne des
§ 53 OWiG.

15 Befugnisse

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Die anzuwendenden Befugnisgrundlagen richten sich nach dem Zweck der ins Auge gefassten Maßnahmen.

Befugnisse der StPO sind anzuwenden, wenn die Maßnahmen zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten dienen. Maßnahmen aus versammlungsspezifischen Gründen richten sich nach dem VersG.

Weil das Versammlungsrecht nach wohl h.M. (trotz vieler Lücken) als abschließend geregelt gilt, sind die Befugnisse des Polizeigesetzes (PolG) zur Konkretisierung versammlungsrechtlicher Pflichten (Ge- oder Verbote) nicht anwendbar, solange Versammlungsrecht gilt.

Befugnisse des PolG können im Zusammenhang mit Versammlungen in Anspruch genommen werden, wenn eine Versammlung rechtswirksam aufgelöst ist oder Störer rechtswirksam ausgeschlossen sind. Nach Auflösung oder Ausschluss können sich die Betroffenen auf Versammlungsrecht nicht mehr berufen. Folglich ist dann Polizeirecht anwendbar. Ferner dürfen auf der Grundlage des PolG im Zusammenhang mit Versammlungen zur Verhinderung von Straftaten i.S.v. § 27 VersG Kontrollstellen eingerichtet und an eingerichteten Kontrollstellen Personalien festgestellt und Fahrzeuge und im Fahrzeug enthaltene Sachen durchsucht werden.

Im Folgenden werden nur versammlungsrechtliche Befugnisse erklärt, soweit diese Befugnisse zur Bewältigung risikobehafteter Demonstrationen in der polizeilichen Praxis Bedeutung haben.

Auf andere polizeiliche Befugnisse wird nicht näher eingegangen. Die Befugnisse nach der StPO und dem PolG werden als bekannt vorausgesetzt und nur im Rahmen von Sachverhaltslösungen dann aufgegriffen, wenn das notwendig ist.

16 Befugnisse des Versammlungsgesetzes

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Zunächst werden die polizeilichen Befugnisse des Versammlungsgesetzes im Überblick genannt:

Im Folgenden werden die wichtigsten Befugnisse anhand von Beispielen erklärt.

17 Bild- und Tonaufnahmen

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Die Polizei darf bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen aufgrund folgender Befugnisnormen Bild- und Tonaufnahmen fertigen:

  • §§ 19a, 12a VersG zur Gefahrenabwehr
  • §§ 81b, 163b, 100c Abs. 1 Nr. 1 a StPO zur Strafverfolgung

§ 12a VersG
§ 19a VersG
§ 81b StPO
§ 163b StPO
§ 100c StPO

Beispiel
Aus einem Aufzug heraus werden Scheiben eingeworfen. Der Beweissicherungstrupp filmt die Täter, um sie anhand der Bilder möglicherweise überführen und die Taten beweisen zu können. Ist das zulässig?

Zur Verfolgung von Straftaten ist die sachliche Zuständigkeit gegeben. Da die Bilder zum Zwecke der Strafverfolgung angefertigt werden, muss eine Befugnis nach der StPO gegeben sein.

Die Täter (namentlich noch unbekannt) sind Beschuldigte eines Landfriedensbruchs in Tateinheit mit Sachbeschädigung. Weil die Beschuldigten keine Kenntnis davon haben, dass sie zur Strafverfolgung gefilmt werden, ist § 100c StPO anwendbar.

Gem. § 100c Abs. 1 Nr. 1 a StPO dürfen ohne Wissen des Betroffenen u.a. Lichtbilder und Bildaufzeichnungen hergestellt werden, wenn die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes des Täters auf andere Weise weniger erfolgversprechend oder erschwert wäre. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, so dass die Maßnahmen zulässig sind.

Beispiel
Während einer Zwischenkundgebung (ca. 1000 Teilnehmer) wird dazu aufgefordert, Brücken und Kreuzungen zu blockieren. Die Stimmung ist äußerst aggressiv. Die Polizei filmt offen die Kundgebungsteilnehmer, um zu verhindern, dass die Menge die Aufforderungen befolgt. Ist das zulässig?

Hier kann (noch) nicht davon ausgegangen werden, dass alle Teilnehmer Beschuldigte einer Straftat sind. § 100c StPO scheidet folglich als Befugnisgrundlage für das Filmen der Kundgebungsteilnehmer aus.

Zweck der Maßnahme ist es aber, Gefahren im Zusammenhang mit der Versammlung abzuwehren. Als Befugnis kommt deshalb § 12a VersG in Frage (die Vorschrift gilt gem. § 19a VersG auch für Versammlungen unter freiem Himmel).

§ 12 a (Bild- und Tonaufnahmen, Vernichtung von Unterlagen)

(1) Die Polizei darf Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder in Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, daß von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Die Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden.

Bei gegebener Lage sind hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte gegeben, dass von den Teilnehmern erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgehen. Polizeibeamte dürfen die Teilnehmer deshalb filmen und/oder fotografieren. Dabei spielt es keine Rolle, wenn im Zusammenhang mit dieser Maßnahme auch Personen gefilmt werden, die friedlich geblieben sind.

Jedoch ist zu bedenken, dass nicht alles, was rechtlich zulässig ist, zur Lagebewältigung auch sinnvoll ist. Wenn z.B. polizeiliche Film- und Fotoaufnahmen die Emotionen zusätzlich anheizen, ist sorgfältig abzuwägen, ob nicht besser darauf verzichtet wird.

18 Polizei wird fotografiert

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Immer wieder kommt es vor, dass bei einer Demonstration Polizeibeamte fotografiert werden. Häufig stellt sich dann die Frage, ob die Kamera bzw. der Film sichergestellt werden darf.

Beispiel
Zwei Kriminalbeamte haben bei einer Demonstration den Auftrag, abgesetzt vom Aufzug Aufklärung zu betreiben. Als der Aufzug die X-Straße erreicht, werden sie von einem Mann fotografiert. Auf Befragen erklärt der Mann, Journalist einer alternativen Zeitung zu sein. Daraufhin ordnen die Beamten an, den Film herauszugeben. Ist die Anordnung zulässig?

Die Anordnung wäre eine Beschlagnahme bzw. Sicherstellung. Die Voraussetzungen einer Beschlagnahme nach der StPO sind nicht erfüllt, weil das bloße Fotografieren keinen Straftatbestand verletzt. Folglich ist zu prüfen, ob die Sicherstellung auf der Grundlage des Polizeigesetzes zulässig sein kann.

Gem. § 43 Nr. 1 PolG NRW dürfen Gegenstände sichergestellt werden, wenn das erforderlich ist, um eine gegenwärtige Gefahr abzuwehren.

§ 43 PolG NRW

Eine Gefahr setzt voraus, dass für die öffentliche Sicherheit (in anderen Ländern auch öffentliche Ordnung) ein Schaden droht.

Das wäre der Fall, wenn entweder durch die Herstellung der Fotos oder durch die Verbreitung gegen die Rechtsordnung verstoßen würde.

Gem. § 22 Satz 1 KUG ( Gesetz betreffend das Urheberrecht an Werken der bildenden Künste und der Fotografie v. 9.1.1907) dürfen Bildnisse nur mit Einwilligung des Abgebildeten verbreitet oder öffentlich zur Schau gestellt werden.

Das bloße Herstellen von Bildnissen (Fotos) ist in der Vorschrift nicht geregelt. Die Herstellung verletzt folglich nicht die Vorschriften des KUG.

Jedoch darf vernünftigerweise davon ausgegangen werden, dass der Journalist die Fotos auch anderen zugänglich machen wird. Dies dürfte er ohne Erlaubnis der Abgebildeten nur, wenn die Voraussetzungen von
§ 23 KUG erfüllt wären.

Wer entgegen §§ 22, 23 KUG ein Bildnis verbreitet, begeht ein Vergehen (§ 33 KUG). Also kommt es zunächst darauf an, ob eine der in § 23 KUG aufgeführten Ausnahmen gegeben ist, die eine Verbreitung auch ohne Einwilligung erlauben.

§ 22 KUG
§ 23 KUG

Laut Sachverhalt könnte die Ausnahme von § 23 Abs. 1 Nr. 3 KUG gegeben sein. Gemeint sind dort jedoch nur Panoramaaufnahmen, Portraitaufnahmen fallen nicht unter diese Ausnahme.

Da der Journalist die Beamten gezielt fotografiert hat, greift folglich die Ausnahme der Nr. 3 nicht. Die Aufnahmen könnten jedoch gem. Nr. 1 Bildnisse der Zeitgeschichte sein. Das wäre der Fall, wenn die Beamten i. S. v. Nr. 1 als Personen der Zeitgeschichte anzusehen wären.

Zu unterscheiden sind absolute und relative Personen der Zeitgeschichte

Zu den absoluten Personen der Zeitgeschichte gehören die so genannten "Personen des öffentlichen Lebens". Weil Polizeibeamte in der Regel zu diesem Personenkreis nicht zählen, wird insoweit auf weitere Ausführungen verzichtet.

Polizeibeamte können jedoch relative Personen der Zeitgeschichte sein. Zu diesem Personenkreis zählen sie jedenfalls dann, wenn sie unmittelbar in Aufsehen erregende Einsätze verwickelt sind oder wenn sie an Einsatzorten tätig werden, die von öffentlichem Interesse sind. Polizeibeamte sind also keine relativen Personen der Zeitgeschichte, wenn sie nur abgesetzt solcher Anlässe anwesend sind.

Da die Beamten abgesetzt vom Aufzug fotografiert wurden, greift also auch die Ausnahme von § 23 Abs. 1 Nr. 1 KUG nicht. Folglich kann davon ausgegangen werden, dass der Journalist die Beamten entgegen §§ 22, 23 KUG fotografiert hat. Er begeht also eine Straftat (§ 33 KUG) wenn er die Bildnisse ohne Erlaubnis der Beamten verbreitet.

Bei Journalisten darf grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass solche Bilder anderen Personen zugänglich gemacht und auf diese Weise verbreitet werden. Wird nicht sofort dagegen eingeschritten, besteht praktisch keine Möglichkeit mehr, die Straftat zu verhindern. Folglich besteht eine gegenwärtige Gefahr für das Sicherheitsgut Rechtsordnung. Davon geht auch das OVG-Münster aus (Beschluss vom 10. 8. 84, 4 A 1597/83 - 5 K 2413/81) mit der Folge, dass die Voraussetzungen für eine Sicherstellung gem. § 43 Nr. 1 PolG NW erfüllt sind.

Dieser Rechtsauffassung folgten die Richter des Bundesverwaltungsgerichts 2012 nicht. Ein von der Polizei verfügtes Verbot, Beamte eines Sondereinsatzkommandos im Einsatz zu fotografieren, hielten die Richter für rechtswidrig. Wenn schon ein Verbot rechtswidrig ist, dann muss dies erst recht für die Sicherstellung der Kamera bzw. des Datenträgers richten, auf dem sich die Aufnahmen befinden.

Pressemitteilung BVerwG
Nr. 27/2012
BVerwG 6 C 12.11
28.03.2012

Fotografierverbot von Polizeibeamten des Spezialeinsatzkommandos rechtswidrig

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat heute entschieden, dass ein von der Polizei gegenüber Mitarbeitern einer Zeitung ausgesprochenes Verbot rechtswidrig war, Polizeibeamte des Spezialeinsatzkommandos während eines Einsatzes zu fotografieren.

Beamte des Spezialeinsatzkommandos der Polizei waren beauftragt, den der gewerbsmäßigen Geldwäsche beschuldigten mutmaßlichen Sicherheitschef einer russischen Gruppierung organisierter Kriminalität aus der Untersuchungshaft bei einer Augenarztpraxis in der Schwäbisch Haller Fußgängerzone vorzuführen. Der Einsatz wurde von zwei Journalisten, darunter einem Fotoreporter, bemerkt. Nachdem dieser sich anschickte, Bilder von den Dienstfahrzeugen und den eingesetzten Beamten anzufertigen, forderte der Einsatzleiter ihn auf, das Fotografieren zu unterlassen. Der Journalist unterließ es daraufhin, Bilder anzufertigen.

Die Polizei rechtfertigte das Verbot unter anderem damit:

Die eingesetzten Beamten des Spezialeinsatzkommandos hätten durch die Veröffentlichung der angefertigten Fotografien in der Zeitung der Klägerin enttarnt werden können. Dadurch hätte ihre künftige Einsetzbarkeit im Spezialeinsatzkommando beeinträchtigt und sie selbst hätten persönlich durch Racheakte gefährdet werden können.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart wies die Klage des Zeitungsverlags ab, für den die Journalisten tätig sind.

Auf die Berufung des Verlags stellte der Verwaltungsgerichtshof Mannheim fest, dass das Vorgehen des Einsatzleiters rechtswidrig war. Der Verwaltungsgerichtshof hat dabei unter anderem angenommen: Die Gefahr einer unzulässigen Veröffentlichung der angefertigten Fotografien habe nicht bestanden, weil mangels gegenteiliger konkreter Anhaltspunkte von einer Vermutung rechtstreuen Verhaltens der Presse und damit davon auszugehen sei, dass sie keine Porträtaufnahmen der eingesetzten Beamten und im Übrigen nur Fotografien veröffentlichen werde, auf denen die Beamten insbesondere durch Verpixelung ihrer Gesichter unkenntlich gemacht seien.

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision des beklagten Landes zurückgewiesen. Die Polizei durfte nicht schon das Anfertigen der Fotografien untersagen.

Der Einsatz von Polizeibeamten, namentlich ein Einsatz von Kräften des Spezialeinsatzkommandos stellt im Sinne der einschlägigen Bestimmung des Kunsturhebergesetzes ein zeitgeschichtliches Ereignis dar, von dem Bilder auch ohne Einwilligung der abgelichteten Personen veröffentlicht werden dürfen. Ein berechtigtes Interesse der eingesetzten Beamten kann dem entgegenstehen, wenn die Bilder ohne den erforderlichen Schutz gegen eine Enttarnung der Beamten veröffentlicht werden. Zur Abwendung dieser Gefahr bedarf es aber regelmäßig keines Verbots der Anfertigung von Fotografien, wenn zwischen der Anfertigung der Fotografien und ihrer Veröffentlichung hinreichend Zeit besteht, den Standpunkt der Polizei auf andere, die Pressefreiheit stärker wahrende Weise durchzusetzen. Eine solche Lage war hier nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs gegeben.

BVerwG 6 C 12.11 - Urteil vom 28. März 2012

Vorinstanzen:
VGH Mannheim, 1 S 2266/09 - Urteil vom 19. August 2010 -
VG Stuttgart, 1 K 5415/07 - Urteil vom 18. Dezember 2008 -

Mit dem Problem des Fotografierens von Polizeibeamten im Rahmen von Polizeieinsätzen mussten sich die Verwaltungsgerichte in der Vergangenheit häufiger befassen.

Rechtsprechungsübersicht

  • OVG Koblenz 30.04.97 11 A 11657/96 Photographieren polizeilicher Einsätze: Sicherstellung einer Kamera nebst Film zur Abwehr gegenwärtiger Gefahr einer Straftat nach KUG. Grundsätzliche Zulässigkeit des Filmens polizeilicher Einsätze solange kein konkr. Anlaß (Recht am eigenen Bild)
  • Quelle: DöV 1997, 1011
  • OVG Koblenz 30.04.97 11 A 11657/96 Filmen eines Polizeieinsatzes: Sicherstellung einer Kamera und eines Filmes zur Gefahrenabwehr, Verstoß gegen das Kunsturhebergesetz, Zulässigkeit des Filmens und Fotografierens polizeilicher Einsätze
  • Quelle: NVwZ-RR 1998, 237
  • VG Köln 15.05.87 20 K 168/86 Polizeiliche Sicherstellung von belichteten Filmen
  • Quelle: NJW 1988, 367
  • BGH 11.02.98 3 StE 7/94 - 1 (2) Zur Sicherstellung der Fotodiskette eines Pressejournalisten als sitzungspolizeiliche Maßnahme
  • Quelle: AfP 1998, 220; NJW 1998, 1420; ZUM 1998, 571
  • OVG NW 30.10.2000 5 A 291/00 Zur Sicherstellung von Bildaufnahmen eines Polizeieinsatzes
  • Quelle: DÖV 2001, 476
  • OVG Saarlouis 11.04.2002 9 R 3/01 Zu den Voraussetzungen der Sicherstellung bei einer Polizeiaktion gefertigter Fotos
  • Quelle: AfP 2002, 545

19 Ausschließen von Teilnehmern

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Die Polizei darf gem. §§ 18 Abs. 3, 19 Abs. 4 VersG Personen, die die Ordnung einer Versammlung gröblich stören, von einer Versammlung unter freiem Himmel ausschließen.

§ 18 VersG
§ 19 VersG

Beispiel
Während einer Versammlung unter freiem Himmel wird der Redner einige Male von einem Mann durch lauten Zuruf unterbrochen. Darf der Mann ausgeschlossen werden?

Von der Zuständigkeit wird ausgegangen. Als Befugnisgrundlage kommt § 18 Abs. 3 VersG in Betracht. Wenn ein Redner gelegentlich durch lauten Zuruf unterbrochen wird, mag ihn das stören, eine gröbliche Ordnungsstörung ist das jedoch grundsätzlich nicht. Auch die Teilnehmer einer Versammlung dürfen sich artikulieren. Sie dürfen selbstverständlich auch andere Meinungen kundtun. Erst wenn die Störungen so massiv werden, dass die ordnungsgemäße Durchführung der Versammlung in Frage steht, dürfen solche störenden Teilnehmer von der Polizei ausgeschlossen werden.

Beispiel
Eine Gruppe von ca. 20 Personen stört unter Verwendung von Trillerpfeifen und Druckluftfanfaren eine Versammlung so nachhaltig, dass die Redner nicht mehr verstanden werden. Darf die Polizei die Gruppe von der Versammlung ausschließen?

Als Befugnisgrundlage kommt § 18 Abs. 3 VersG in Betracht. Danach darf die Polizei Personen, die die Ordnung gröblich stören, von einer Versammlung unter freiem Himmel ausschließen.

Falls Personen während einer Versammlung so stark lärmen, dass die Redner nicht mehr verstanden werden, sind diese Voraussetzungen erfüllt. Die Polizei ist in solchen Fällen dazu befugt, eine Ausschlussverfügung zu erteilen.

Dabei ist formal Folgendes zu beachten:

Die Verfügung muss hinreichend bestimmt sein (§ 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz). Sie muss den/die Adressaten bezeichnen. Es muss also genau erkennbar sein, wer ausgeschlossen wird. Lässt sich das nicht formulieren, muss notfalls an die Personen herangetreten und auf diejenigen gezeigt werden, die ausgeschlossen werden sollen. Die Verfügung muss ferner erkennen lassen, welchen Bereich die Ausgeschlossenen zu verlassen haben. Sie muss auch erkennen lassen, welche Rechtsfolgen eintreten, wenn die Ausschlussverfügung nicht beachtet wird. Wird die Verfügung nicht befolgt, ist sie mit gleichem Inhalt zu wiederholen. Wird die Verfügung weiterhin nicht befolgt, kann sie mit angemessenen Zwangsmitteln durchgesetzt werden.

Wer sich trotz rechtswirksamen Ausschlusses nicht entfernt, begeht eine Ordnungswidrigkeit (§ 29 VersG).

§ 29 VersG

Falls die Lage es zulässt, ist ferner zu erwägen, ob die Personen nach der Ausschlussverfügung noch dreimal aufgefordert werden, den angegebenen Bereich zu verlassen. Sollten sie auch nach weiterer dreimaliger Aufforderung nicht gehen, begehen sie außerdem eine OWi gem. § 113 OWiG. Zwischen der Ausschlussverfügung und der ersten Aufforderung i. S. v. § 113 OWiG muss eine angemessene Zeit liegen.

Eine andere Frage ist, ob die Ausschlussverfügung mit angemessenen Mitteln durchgesetzt werden kann. Unangemessene Maßnahmen, darf die Polizei nicht ergreifen (Gebot der Verhältnismäßigkeit).

20 Verbotene Versammlungen

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Gem. Art. 8 Abs. 2 GG kann die Versammlungsfreiheit für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden. Folglich kann eine Versammlung unter freiem Himmel verboten sein:

  • durch Bundes- oder Landesgesetz oder
  • durch vollziehbare Verbotsverfügung aufgrund eines Bundes- oder Landesgesetzes

Gem. § 15 Abs. 5 VersG ist eine verbotene Veranstaltung aufzulösen. Diese Verpflichtung gilt sowohl zulasten gesetzlich verbotener, als auch durch Verbotsverfügung verbotener Versammlungen.

§ 15 VersG

Das kann allerdings nur gelten, wenn eine Auflösung mit rechtmäßigen (angemessenen) Mitteln möglich ist.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hat in der Bundesrepublik verfassungsrechtlichen Rang und ist folglich bei allen Eingriffsmaßnahmen der Polizei zu beachten (BVerfG 19, 342,348).

Darüber hinaus hat das BVerfG entschieden, dass die Regelungen des Versammlungsgesetzes über die Voraussetzungen für eine Auflösung oder ein Verbot (§§ 14, 15) den verfassungsrechtlichen Anforderungen nur genügen, wenn bei ihrer Auslegung und Anwendung berücksichtigt wird, dass Auflösungen oder Verbote von Versammlungen nur zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter zulässig sind (BVerfGE 69, 315 Brokdorf-Beschluss).

Schließlich sind auch nach Landesrecht nicht alle Mittel gegen Versammlungsteilnehmer zulässig.

So dürfen z.B. gem. § 65 PolG NRW gegen Personen in einer Menschenmenge Schusswaffen nur gebraucht werden, wenn von ihr oder aus ihr heraus schwerwiegende Gewalttaten begangen werden oder unmittelbar bevorstehen und andere Maßnahmen keinen Erfolg versprechen.

Lediglich um eine verbotene Versammlung aufzulösen, scheiden solche Mittel in unserem Rechtsstaat folglich aus. Letzteres gilt selbstverständlich auch für andere überzogene Einsatzformen wie z.B. Attacke-Reiten oder aggressives Fahren in die Menschenmenge mit Fahrzeugen.

Zuzugeben ist, dass die Auflösung einer Versammlung jedenfalls dann problematisch und oft unverantwortbar ist, wenn die Versammlungsteilnehmer hoch emotionalisiert sind.

Mit angemessenen Mitteln wird es allerdings in der Regel möglich sein, eine verbotene Veranstaltung von vorn herein zu verhindern, so dass sich die Frage einer Auflösung erst gar nicht stellt. Insoweit ist ein Verbot in der Praxis hilfreich, zumal dann auch nicht der Eindruck entsteht, dass die Polizei eine verbotene Versammlung schützt.

21 Gesetzliche Verbote

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Durch Bundesgesetz (§ 16 VersG) sind z.B. öffentliche Versammlungen und Aufzüge innerhalb des befriedeten Bannkreises der Gesetzgebungsorgane des Bundes oder der Länder sowie des Bundesverfassungsgerichts verboten.

§ 16 VersG

Durch Landesgesetze sind Verbote zum Schutz von Gottesdiensten an Sonn- und Feiertage geregelt, z.B.:

Gem. § 5 Abs. 1a Feiertagsschutzgesetz NW - FTG NW sind an Sonn- und Feiertagen während der Hauptzeit des Gottesdienstes öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel und öffentliche Auf- und Umzüge verboten, die nicht mit dem Gottesdienst zusammenhängen. Als Hauptzeit des Gottesdienstes gilt die Zeit von 6 bis 11 Uhr. Die örtliche Ordnungsbehörde kann im Einvernehmen mit den Kirchen festlegen, dass diese Zeit bereits vor 11 Uhr endet.

Dieses Verbot gilt allerdings nicht für den 3. Oktober, wenn dieser Tag auf einen Wochentag fällt. Es gilt ferner nicht für gewerkschaftliche Veranstaltungen am 1. Mai.

Gem. § 9 Abs. 1 FTG NW sind am jüdischen Neujahrsfest (2 Tage), am Versöhnungstag und am Vorabend dieses Tages ab 18.00 Uhr während der Zeit des Hauptgottesdienstes in der Nähe von Synagogen und sonstigen der jüdischen Kultusgemeinde zu gottesdienstlichen Zwecken dienenden Räumen und Gebäuden öffentliche Versammlungen, Auf- und Umzüge verboten.

Die ortsübliche Zeit des Hauptgottesdienstes wird durch die örtliche Ordnungsbehörde im Einvernehmen mit der jüdischen Kultusgemeinde festgesetzt.

22 Verbote durch die Versammlungsbehörde

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In der Praxis sind Verbotsverfügungen der zuständigen Versammlungsbehörde von größerer Bedeutung. Maßgebliche Befugnisgrundlage ist § 15 Abs. 1 VersG. Danach kann die zuständige Versammlungsbehörde eine Versammlung unter freiem Himmel verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.

Dieser Verbotstatbestand ist nicht neu. Insoweit gelten die durch die Rechtsprechung entwickelten Grundsätze nach wie vor. Insbesondere darf nach BVerfG 69,315 (Brokdorf-Beschluss) ein Verbot nur zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter erfolgen, so dass eine bloße Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Allgemeinen ein Verbot nicht trägt.

Was jedoch sind im Verhältnis zum Rechtsgut Versammlungsfreiheit gleichwertige Rechtsgüter?

Zur "öffentlichen Sicherheit" zählen außer den Individualrechtsgütern Menschenwürde, Leben, körperliche Unversehrtheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Besitz auch die Rechtsgüter der Allgemeinheit wie der Staat und seine Einrichtungen und insbesondere die Rechtsordnung, wobei die Individualrechtsgüter wie auch die Versammlungsfreiheit grundgesetzlich verbürgt und somit wesentlicher Inhalt der Rechtsordnung sind.

Die Rechtsgüter Menschenwürde, Leben, körperliche Unversehrtheit (von geringfügigen Beeinträchtigungen abgesehen) und persönliche Freiheit sind sicherlich im Verhältnis zur Versammlungsfreiheit gleichwertige, wenn nicht gewichtigere Rechtsgüter, so dass zu deren Schutz ein Versammlungsverbot in Betracht kommen kann.

Darüber hinaus ist auch die Rechtsordnung (insbesondere das Grundgesetz und die Strafrechtsordnung) ein gewichtiges Rechtsgut. So hat das BVerfG z.B. im Zusammenhang mit Nötigungen bei Versammlungen entschieden, dass ein allgemein verbotenes Verhalten nicht dadurch rechtmäßig würde, dass es gemeinsam mit anderen in Form einer Versammlung erfolge. Art. 8 GG schaffe keinen Rechtfertigungsgrund für strafbares Verhalten BVerfG 1 BvR 1190/90 ... v. 24.10.2001 Nr. 50)

Daraus kann geschlossen werden, dass zumindest auch dann ein Versammlungsverbot in Betracht kommt, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen damit gerechnet werden muss, dass bei Durchführung der Versammlung durch die Versammlungsteilnehmer höherwertige Grundrechte verletzt oder gewichtige Straftaten begangen werden. Letzteres ist in der polizeilichen Praxis von besonderer Bedeutung, wenn Verfassungsfeinde (Links- oder Rechtsextremisten) demonstrieren wollen.

Im Zusammenhang mit Demonstrationen "von rechts" muss nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen häufig damit gerechnet werden, dass bei Durchführung der Versammlung gegen § 86a StGB (Verwenden von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen) verstoßen oder Volksverhetzung (§ 130 StGB) begangen wird.

Der Tatbestand der Volksverhetzung ist durch Gesetz zur Änderung des Versammlungsgesetzes und des Strafgesetzbuches vom 31.03.2005 durch Absatz 4 erweitert worden. Danach wird nunmehr ebenfalls wegen Volksverhetzung bestraft, wer öffentlich oder in einer Versammlung den öffentlichen Frieden in einer die Würde der Opfer verletzenden Weise dadurch stört, dass er die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft billigt, verherrlicht oder rechtfertigt.

Eine beabsichtigte Demonstration von Rechtsextremisten kann folglich gem.
§ 15 Abs. 1 VersG auch verboten werden, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen damit gerechnet werden muss, dass bei Durchführung der Versammlung Volksverhetzung i.S.v. § 130 Abs. 4 StGB begangen wird.

Komplizierter geht es wohl kaum, zumal vom Wortlaut von § 130 Abs. 4 StGB her Volksverhetzung nicht gegeben ist, wenn eine der o.g. Handlungen den öffentlichen Frieden nicht stört. Wie passt das zusammen?

§ 130 StGB

Zutreffend ist, dass der Begriff "Versammlung" außer öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen oder unter freiem Himmel auch nicht öffentliche Versammlungen erfasst. Nur für Letztere sind u.E. Fallgestaltungen denkbar, in denen trotz Erfüllens der übrigen Tatbestandsmerkmale von § 130 Abs. 4 StGB der öffentliche Friede nicht gestört wird, weil man geschlossen "unter sich" ist.

Die sehr hohen Verbotsanforderungen und das Gebot, zunächst das mildere Mittel der "Auflage" auszuschöpfen, haben in der Vergangenheit insbesondere im Zusammenhang mit Demonstrationen "von rechts" immer wieder dazu geführt, das Verbotsverfügungen auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 VersG im vorläufigen Rechtsschutzverfahren durch die Verwaltungsgerichte "gekippt" worden sind, mit der Folge, dass die Polizei solche Demonstrationen gegen z.T. massive Gegendemonstrationen schützen musste und dafür als "Nazischergen" tituliert wurde. Letzteres geht selbst einsatzerfahrenen Polizeibeamten unter die Haut.

Um der Gefahr von "rechts" besser begegnen zu können, wurde durch Gesetz vom 24.03.2005 (BGBL I Nr. 20) in § 15 VersG ein neuer Absatz 2 eingefügt. Danach kann die zuständige Versammlungsbehörde eine Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug insbesondere verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn die Versammlung an einem Ort stattfindet, der als Gedenkstätte von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung an die Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnert und nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung konkret feststellbaren Umständen zu besorgen ist, dass durch die Versammlung oder den Aufzug die Würde der Opfer beeinträchtigt wird. Im Gesetz ausdrücklich benannt ist das Holocaustdenkmal in Berlin.

Gegen die Bestimmung dieses Denkmals als Ort i.S.v. § 15 Abs. 2 Nr. 2 VersG, an dem ein Aufzug unter den Voraussetzungen des Satzes 1 Nr. 2 verboten oder von Auflagen abhängig gemacht werden kann, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken (BVerfG 1 BvR 961/05 v. 06.05.2005 Nr. 18, 19). Andere Orte und deren Abgrenzung werden durch Landesgesetz bestimmt.

Die Formulierung "insbesondere" lässt formal den Schluss zu, dass der Gesetzgeber § 15 Abs. 2 VersG als einen Anwendungsfall von § 15 Abs. 1 VersG versteht. Prüft man die Voraussetzungen von § 15 Abs. 2 VersG fällt auf, dass zugleich auch die Voraussetzungen von § 15 Abs. 1 VersG gegeben sind, weil in solchen Fällen zum Zeitpunkt des Erlasses einer Verbotsverfügung damit zu rechnen ist, dass an solchen Orten zumindest Volksverhetzung i.S.v. § 130 Abs. 4 StGB begangen wird. Damit muss die Frage erlaubt sein, ob und wenn ja welche selbständige Bedeutung § 15 Abs. 2 VersG eigentlich hat.

Nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung konkretisiert § 15 Abs. 2 VersG die Möglichkeiten, gegen extremistisch ausgerichtete Versammlungen unter freiem Himmel vorzugehen. § 15 Abs. 2 VersG enthalte Klarstellungen für Auflagen oder Verbote von extremistisch ausgerichteten Versammlungen.

Demnach hat § 15 Abs. 2 (neu) VersG als Befugnisgrundlage wohl nur insoweit selbständige Bedeutung, als ein Anwendungsfall von § 15 Abs. 1 VersG für die in Abs. 2 VersG genannte Fallgruppe näher konkretisiert wird.

§ 15 VersG

Da die Orte durch Landesgesetz im Einzelnen festgelegt werden, ist insoweit eine handhabungssichere Entscheidungsgrundlage gegeben. Allerdings wird an solchen Orten der öffentliche Friede nicht gewährleistet werden können, wenn statt eines Verbots Auflagen erteilt werden. Zwar ist im Falle von Verstößen gegen Auflagen nach dem Wortlaut von § 15 Abs. 3 VersG ein Auflösungsgrund gegeben, fraglich ist jedoch, ob angesichts der Gesamtlage eine Auflösung mit angemessenen Mitteln möglich ist.

Geradezu als "Vorzeigebeispiel" kann hier auf die Gesamtlage in Berlin am 08.05.2005 hingewiesen werden.

Auszug aus der GdP-Zeitschrift Deutsche Polizei Nr. 6 Juni 2005 zum Thema "Rechtsextreme ohne Chance - Berlin blieb sauber"

Was unsere demokratischen Gesetze nicht schaffen konnten, haben rund 5000 couragierte Bürger vollbracht: Sie stoppten den geplanten Naziaufmarsch am 8. Mai in Berlin, bevor er sich überhaupt so recht formieren konnte, indem sie die Marschroute derart bevölkerten, dass ein Durchkommen für die Rechtsextremen unmöglich wurde. Die Einsatzleitung der Polizei hatte entschieden, die Route nicht gewaltsam freizumachen.

Warum so entscheiden wurde, erklärte der Berliner Polizeipräsident der Zeitung "Die Welt" in einem Interview:

"Es gab unter rechtlichen und tatsächlichen Aspekten zwei Gründe, die Brücke nicht zu räumen. Auf der Liebknecht-Brücke hatten sich etwa 5000 friedliche Demonstranten versammelt, die der polizeilichen Aufforderung, die Brücke zu verlassen, nicht nachkamen. Zwangsmittel wären hier unverhältnismäßig gewesen. Das Recht lässt nicht zu, dass wir einen Aufzug durchprügeln. Zweitens hatten wir die Aufgabe, die NPD Demonstranten zu schützen. Angesichts des Aufmarsches an Gegendemonstranten und etwa 1000 Linksextremisten im Umfeld des Alexanderplatzes konnten wir das nicht riskieren. Diese Gruppe hätte einen NPD-Aufzug von jeder Stelle aus angegriffen."

Zivilcourage

So blieb den NPD-lern nichts weiter übrig, als eine "Parteiversammlung" abzuhalten; dann musste zum Abmarsch geblasen werden....>

Anmerkung der Verfasser

Der Bericht zeigt das unverantwortliche Dilemma, indem sich die Polizei befindet, wenn gegen nicht verbotene Demonstrationen extremer Parteien (insbesondere von rechts) mit dem Ziel demonstriert wird, die angemeldete und nicht verbotene Demonstration zu verhindern.

Das die Verhältnisse nun mal so sind, hat die Polizei nicht zu verantworten. So war es vom Ergebnis her sicher rechtlich vertretbar, wenn nicht sogar geboten, die Marschroute nicht unter Einsatz von Zwangsmitteln für den Aufzug zu räumen.

Andererseits sollten wir aber begrifflich nicht in eine Schieflage geraten. Es besteht doch wahrlich kein Grund die Protestler auf der Liebknecht-Brücke als "friedliche Demonstranten" zu bezeichnen, nur weil es - wohl auch wegen des Verhaltens der Polizei -nicht zu Gewalttätigkeiten gekommen ist. Der durch die Protestler begangene Rechtsbruch lässt sich doch nicht wegleugnen.

Deshalb muss die Frage erlaubt sein, was es denn mit "Friedlichkeit" zu tun hat, wenn durch "Bevölkerung" einer geplanten und nicht verbotenen Marschroute ein nicht verbotener Aufzug verhindert wird. Ein solches Verhalten ist unzweifelhaft eine grobe Störung i.S.v. § 21 VersG und damit ein Vergehen, das von Amts wegen zu verfolgen ist.

§ 21 VersG

Immerhin ist doch die Versammlungsfreiheit nach der Rechtsprechung des BVerfG ein "unentbehrliches Funktionselement eines demokratischen Gemeinwesens".

Das Verhalten als "Zivilcourage" quasi zu verglorifizieren, ist fehl am Platze, auch wenn es offenkundig dem "Zeitgeist" entspricht. U.E. muss der Gesetzgeber Regelungen finden, die es erlauben solche und vergleichbar andere Demonstrationen zu verbieten.

23 Verbotsverfügung / Auflagen

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Verbotsverfügungen und Auflagen sind Verwaltungsakte.

Bei Auflagen i.S.v. § 15 VersG handelt es sich jedoch nicht um eine Auflage i.S.v. § 36 VwVfG NRW. Versammlungen werden nicht genehmigt. Soweit es sich um Versammlungen unter freiem Himmel handelt, müssen sie lediglich angemeldet werden. Es gibt also keinen die Hauptsache regelnden VA, dem die Auflage als Nebenbestimmung beigefügt werden könnte. Im Versammlungsrecht ist jede "Auflage" eine selbständige Regelung und damit ein die Hauptsache selbst regelnder Verwaltungsakt. Allerdings handelt es sich bei einer Auflage im Verhältnis zu einer Verbotsverfügung um das mildere Mittel.

Unter diesem Gesichtspunkt kann statt eines Gesamtverbotes auch eine Teilnehmerbegrenzung angeordnet werden (so z.B. OVG Mecklenburg Vorpommern 3M59/07 v. 04.06.07 G8-Gipfel Mahnwache auf 50 Personen begrenzt).

Gem. § 80 Abs. 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung (Suspensiveffekt).

Gem. § 80 Abs. 2 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung jedoch u.a. in Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird. In den Fällen der Nr. 2 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen
(§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO.

Um zu vermeiden, dass ein eingelegter Widerspruch aufschiebende Wirkung erzeugt, empfiehlt es sich stets, die sofortige Vollziehung anzuordnen, wenn die Voraussetzungen dazu gegeben sind. Geschieht das nicht, kann der Adressat jede Verbotsverfügung aushebeln, indem er z.B. zu einer Zeit Widerspruch einlegt, zu der die Behörde die aufschiebende Wirkung nicht mehr verhindern kann. Damit die Anordnung der sofortigen Vollziehung wirksam ist, muss
§ 80 Abs. 3 VwGO genauestens beachtet werden.

§ 80 VwGO

Danach muss das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich begründet sein. Geschieht das nicht, ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtsunwirksam mit der Folge, dass allein ein eingelegter Widerspruch aufschiebende Wirkung äußert, gleichgültig, ob die Verbotsverfügung rechtmäßig ist oder nicht.

Aber selbst wenn die sofortige Vollziehung rechtsverbindlich angeordnet ist, heißt das nicht, dass die Verfügung allein deshalb vollzugsfähig bleibt.

Der Adressat hat nämlich gem. § 80 Abs. 5 VwGO die Möglichkeit, beim Verwaltungsgericht "Antrag auf gerichtliche Entscheidung" zu stellen.

Das Gericht prüft dann im "vorläufigen Rechtsschutzverfahren" ob es den "Suspensiveffekt" herstellt oder nicht. Wird die aufschiebende Wirkung wieder hergestellt, ist die Verbotsverfügung ab dieses Zeitpunktes nicht mehr vollzugsfähig.

In der Praxis muss in der Regel davon ausgegangen werden, dass der Adressat einer Verbotsverfügung gem. § 80 Abs. 5 VwGO Antrag auf gerichtliche Entscheidung stellt.

Um im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht zu unterliegen, muss die Versammlungsbehörde also zwingende Gründe darlegen, die ein Verbot rechtfertigen und darüber hinaus die Verbotsverfügung rechtsfehlerfrei
(§ 80 Abs. 3 VwGO) abfassen.

Ferner muss die Verfügung rechtswirksam bekannt gemacht werden.

Beispiel
Seit mehreren Jahren findet im Mai in der Aula des M-Gymnasiums ein als Folkloreveranstaltung ausgerichtetes Fest des islamischen Kulturvereins statt. An dem Fest nahmen stets bis zu 1000 Personen teil. Jedes Jahr haben bis zu 500 Personen gegen die "Grauen Wölfe" demonstriert. Die Demonstrationen wurden von Jahr zu Jahr aggressiver. Im letzten Jahr griffen etwa 100 mit Knüppeln bewaffnete, vermummte Demonstranten eingesetzte Polizeikräfte an. 35 Randalierer konnten festgenommen werden. Als im April bekannt wurde, dass die Folkloreveranstaltung am 20. Mai stattfinden soll, mobilisiert sich nach Feststellungen der Polizei sofort der Widerstand. Am 10. Mai ist die Erkenntnislage derart abgesichert, dass mit ca. 1000 gewaltbereiten Gegendemonstranten gerechnet werden muss. Eine Anmeldung ist nicht zu erwarten. Darf die erwartete Gegendemonstration verboten werden? Wie ist zu verfahren?

Die erwartete Gegendemonstration (Versammlung unter freiem Himmel) darf verboten werden, wenn die Voraussetzungen von § 15 Abs. 1 VersG erfüllt sind.

Dann müsste nach den zurzeit des Erlasses der Verbotsverfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung bzw. des Aufzuges unmittelbar gefährdet sein.

Wenn eine Gegendemonstration zu erwarten ist, bei der die überwiegende Zahl der erwarteten Teilnehmer als gewaltbereit eingestuft werden müssen, ist bei Durchführung dieser Demonstration die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet, weil jederzeit mit Landfriedensbruch, Körperverletzung und Sachbeschädigung zu rechnen ist. Für die Gewaltbereitschaft spricht auch, dass niemand die Demonstration angemeldet hat. Folglich sind die Voraussetzungen für ein Verbot gem. § 15 Abs. 1 VersG erfüllt.

Da keine als Verantwortungsträger bekannte Person erkennbar ist, ist zu überlegen, wie in solchen Fällen zu verfahren ist.

Gem. § 43 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) wird ein Verwaltungsakt (VA) demjenigen gegenüber wirksam, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird und zwar zu dem Zeitpunkt, zu dem ihm der VA bekannt gegeben wird.

§ 43 VwVfG NRW

Gem. § 41 Abs. 1 VwVfG ist ein VA demjenigen Beteiligten bekannt zu geben, für den der VA bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Da ein Beteiligter i.S.v. § 41 VwVfG nicht bekannt ist, kann die Bekanntgabe gem. § 41 Abs. 1 VwVfG nicht erfolgen.

§ 41 VwVfG NRW

Jedoch darf gem. § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG eine Allgemeinverfügung auch öffentlich bekannt gegeben werden, wenn eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist.

Eine schriftliche Verbotsverfügung, die an eine nur nach allgemeinen Merkmalen bestimmbare Personenzahl gerichtet werden soll, erfüllt die Merkmale einer Allgemeinverfügung.

Folglich wird gem. § 41 Abs. 4 VwVfG die öffentliche Bekanntgabe dadurch bewirkt, dass der verfügende Teil ortsüblich bekannt gemacht wird.

Mit der Bekanntgabe wird die Verbotsverfügung vollzugsfähig. Sie bleibt auch vollzugsfähig, es sei denn, dass durch Einlegung von Rechtsmitteln aufschiebende Wirkung eintritt. Bei gegebener Sachlage ist mit Rechtsmitteln nicht zu rechnen. Allerdings muss davon ausgegangen werden, dass versucht wird, die Gegendemonstration trotz des Verbots durchzuführen.

Vorteil des Verbotes ist anlässlich solcher Lagen die Tatsache, dass der Polizeieinsatz von vornherein so geplant werden kann, die Gegendemonstration zu verhindern.

Das ist in aller Regel eher mit angemessenen Mitteln möglich, als eine gewaltbereite Menge aufzulösen.

Eine verbotene Veranstaltung ist aufzulösen (§ 15 Abs. 3 VersG).

§ 15 VersG

Da eine Auflösung zulässig ist, darf die verbotene Veranstaltung auch verhindert werden.

Beispiel
Folkloreveranstaltung des islamischen Kulturvereins am 20.5. im M- Gymnasium. Im Auftrag mehrerer Mandanten hat Rechtsanwalt R gem. § 80 Abs. 5 VwGO gegen die Verbotsverfügung vom 10.5. einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt. Das Verwaltungsgericht hat am 18.5. dem Antrag stattgegeben. Rechtslage?

Weil das Verwaltungsgericht dem Antrag stattgegeben hat, ist die Verbotsverfügung nunmehr mit aufschiebender Wirkung behaftet (§ 80 Abs. 5 VwGO).

Das bedeutet, dass die Verbotsverfügung nicht vollzugsfähig ist, gleichgültig, ob die Verbotsverfügung rechtmäßig ist oder nicht.

Die Gegendemonstration darf also am 20.5. stattfinden.

Die Polizei muss dann alle erforderlichen Vorkehrungen treffen, dass beide Veranstaltungen stattfinden können und Gefahren für die öffentliche Sicherheit möglichst nicht entstehen.

In Betracht kommen:

  • Einrichtung von Kontrollstellen mit dem Auftrag, Personen, Fahrzeuge und mitgeführte Gegenstände nach Waffen i.S.d. VersG zu durchsuchen.
  • Beschlagnahme von Waffen i.S.d. VersG.
  • Ingewahrsamnahme gewaltbereiter Personen.

Wenn am 20.5. von der Gegendemonstration erhebliche unmittelbare Gefahren und Störungen für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen, sind ab dann auch die Voraussetzungen einer Auflösung gegeben.

Ob eine Auflösung dann jedoch mit angemessenen Mitteln durchgesetzt werden kann, ist Tatfrage.

Anstelle einer Auflösung kämen jedoch auf der Grundlage von § 15 Abs. 2 VersG auch folgende Maßnahmen in Betracht:

  • Einschließende Begleitung mit starken Kräften.
  • Vorgabe eines bestimmten Marschweges.
  • Verhinderung des Zusammentreffens mit Teilnehmern der Veranstaltung im M-Gymnasium.

24 Auflösung von Versammlungen

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Eine Versammlung unter freiem Himmel kann aufgelöst werden, wenn die Voraussetzungen von § 15 Abs. 3 oder Abs. 4 VersG erfüllt sind.

§ 15 VersG

Nach dem Wortlaut des Gesetzes kommt eine Auflösung in Betracht:

  • wenn eine Versammlung nicht angemeldet ist
  • wenn von den Angaben in der Anmeldung abgewichen wird
  • wenn Auflagen zuwidergehandelt wird
  • wenn die öffentliche Sicherheit oder Ordnung unmittelbar gefährdet ist
  • wenn eine Versammlung verboten ist

In der polizeilichen Praxis sind von den genannten Gründen nur die beiden zuletzt aufgeführten von Bedeutung. Die Verletzung der Anmeldepflicht darf nach der Entscheidung des BVerfG (Brokdorf-Beschluss) ohnehin nicht schematisch zur Auflösung führen. Im Übrigen kann dieser Auflösungsgrund für Spontanversammlungen nicht gelten, weil solche Versammlungen nicht anmeldepflichtig sind. Allein wegen Abweichens von Angaben in der Anmeldung oder Zuwiderhandlung gegen Auflagen dürfte auch wohl nirgendwo in der Bundesrepublik ernsthaft die Auflösung einer Versammlung erwogen worden sein. Weil die Versammlungsfreiheit ein fundamentales Grundrecht ist, hat die Polizei Versammlungen möglichst zu ermöglichen und nicht zu behindern.

Ferner hat das BVerfG bereits 1958 vorgegeben, dass bei der Anwendung gesetzlicher Befugnisse stets die Wechselwirkung zwischen einzuschränkendem Grundrecht und einschränkendem Gesetz zu beachten ist (BVerfG 7,198 – Wechselwirkungslehre – Lüth Urteil).

Ergibt die konkrete Güterabwägung, dass der besondere Wertgehalt eines Grundrechts (in diesem Zusammenhang Art. 8 GG) so stark ausstrahlt, dass der Verstoß gegen Anmelde- oder Auflagepflichten lediglich als Formverstoß erscheint, darf die Befugnis aus Gründen der Güterabwägung nicht angewendet werden.

25 Verhältnismäßigkeit

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Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips und hat Verfassungsrang (BVerfG 19, 342, 348).

Dies gilt insbesondere im Zusammenhang mit der Auflösung von Versammlungen oder Aufzügen.

Die Polizei darf also eine Versammlung (auch in den beiden zuletzt genannten Fällen) nicht allein deshalb auflösen, weil gem. § 15 VersG ein Auflösungsgrund gegeben ist. Vielmehr muss sorgfältig abgewogen werden, ob die Versammlung nicht trotzdem stattfinden kann.

Das wird sicherlich dann der Fall sein, wenn nur einzelne Versammlungsteilnehmer unfriedlich sind, die öffentliche Sicherheit oder Ordnung insgesamt aber nicht besonders schwerwiegend gefährdet oder lediglich der Straßenverkehr beeinträchtigt ist.

Beispiel
Aus Protest gegen Fahrpreiserhöhungen führen etwa 1.000 Schüler einen Aufzug in der Innenstadt durch. Der Aufzug wurde rechtzeitig angemeldet. Viele Schüler halten sich jedoch nicht an die Auflagen, den rechten Fahrstreifen zu benutzen. Sie laufen kreuz und quer über die Straße. Der Verkehr wird erheblich beeinträchtigt und muss umgeleitet werden. Darf der Aufzug aufgelöst werden?

Als Befugnisgrundlage kommt § 15 Abs. 2 VersG in Betracht. Dann müsste u.a. die öffentliche Sicherheit oder Ordnung unmittelbar gefährdet sein.

Zur öffentlichen Sicherheit zählt ohne Zweifel auch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Da der Verkehr erheblich beeinträchtigt wird, ist die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet.

Jedoch sind bei größeren Demonstrationen Verkehrsstörungen ohnehin nicht zu vermeiden. Zur Durchführung von Aufzügen müssen deshalb Verkehrsstörungen hingenommen werden. Dies ist herrschende Meinung sowohl in der Rechtsprechung als auch in der Literatur. Statt den Aufzug aufzulösen, muss die Polizei den Verkehr regeln und umleiten, damit die Belastungen für andere Verkehrsteilnehmer in Grenzen gehalten werden.

Beispiel
Aus Protest gegen die Räumung eines besetzten Hauses demonstrieren etwa 2.000 Personen in der Innenstadt. Viele sind vermummt und offensichtlich gewaltbereit. Vereinzelt werden Scheiben eingeworfen. Für den Fall des Einsatzes polizeilicher Zwangsmaßnahmen rechnet der Einsatzleiter mit erheblichen Auseinandersetzungen und anschließendem Vandalismus. Darf der Aufzug aufgelöst werden?

Offensichtlich ist bei gegebener Lage die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet. Ein Auflösungsgrund ist folglich gegeben.

§ 15 Abs. 2 VersG ist jedoch eine Ermessensvorschrift.

Das bedeutet, dass die Polizei grundsätzlich pflichtgemäß entscheiden kann, ob sie eine Auflösung verfügt oder nicht. Dabei hat sie auch die Folgen zu berücksichtigen, die im Falle einer Auflösung zu erwarten sind.

Solange es zu schwerwiegenden Straftaten noch nicht gekommen ist, darf die Polizei eine Versammlung nicht auflösen, wenn dadurch mit Wahrscheinlichkeit die öffentliche Sicherheit schwerer beeinträchtigt wird, als das bislang der Fall ist.

In solchen (brisanten) Lagen ist es sinnvoller, das Gewaltpotenzial zu "kanalisieren", möglichst zu isolieren und die noch Friedlichen zu überreden, sich mit Gewalt nicht zu solidarisieren.

Solchermaßen geschicktes psychologisches Taktieren hat mit Schwäche oder Feigheit der Polizei überhaupt nichts zu tun. Selbstverständlich sind die Beweise so gut wie möglich zu sichern. Erkannte Straftäter können so auch später festgenommen werden.

Das polizeiliche Ermessen hat jedoch Grenzen.

Beispiel
Die Protestgruppe beginnt damit, Fahrzeuge umzuwerfen und diese anzuzünden. Scheiben werden reihenweise eingeworfen und Passanten angegriffen. Rechtslage?

Der Rechtsstaat verträgt viel, jedoch darf schwerwiegende Gewalt nicht geduldet werden.

Werden bedeutsame Rechtsgüter schwerwiegend beeinträchtigt und ist die Polizei in der Lage mit zulässiger Zwangsgewalt Gewalttaten zu unterbinden, ist ihr Ermessen reduziert. Bei gegebener Sachlage muss sie sich dann zur Auflösung entschließen (Fall der Ermessensreduzierung).

Das wird ohne erhebliche Zwangsgewalt oftmals nicht möglich sein. Auch ist nicht zu erwarten, dass die Polizei alle Gewalttäter beweissicher überführen und der Strafverfolgung zuführen kann. In solcher Lage sind möglichst qualitative Festnahmen anzustreben, also die Festnahme von erkannten Gewalttätern, die auch beweissicher (Zeugenbeweis, Foto u.a.) überführt werden können.

Gegen Gewalttäter ist konsequent einzuschreiten. Es ist allerdings nicht Aufgabe der Polizei, Erziehungsdefizite auszugleichen.

26 Anwendungsbereich der §§ 5 und 13 VersG

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Versammlungen unter freiem Himmel dürfen auch aufgelöst werden, wenn die Voraussetzungen von § 5 oder
§ 13 VersG erfüllt sind.

§ 5 VersG
§ 13 VersG

Beispiel
Gegen 10.00 Uhr wurde der Rechtsradikale R vom Landgericht zu einer erheblichen Freiheitsstrafe verurteilt. Aus Protest gegen die Verurteilung versammeln sich gegen 12.00 Uhr etwa 120 "Kameraden" spontan vor dem Landgericht. Aufklärung vor Ort ergibt, dass es sich überwiegend um Angehörige der vom BMI verbotenen ANS/NA und der NO handelt. Die Demonstranten sind sehr verärgert. Welche weiteren Absichten die Personen haben, ist nicht erkennbar. Der Einsatzleiter überlegt, ob er die Demonstration auflösen darf.

Abgesehen von den in § 15 VersG ausdrücklich genannten Auflösungsgründen dürfen Versammlungen unter freiem Himmel auch aufgelöst werden, wenn die Voraussetzungen für ein Verbot bzw. eine Auflösung von Versammlungen in geschlossenen Räumen gegeben sind (§§ 5, 13 VersG). Dies ist von besonderer Bedeutung, wenn extreme Gruppen oder Teil- oder Ersatzorganisationen demonstrieren, die rechtskräftig i.S.v. § 1 Abs. 2 VersG verboten sind.

§ 13 VersG lässt z.B. die Auflösung einer Versammlung in geschlossenen Räumen zu (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 VersG), wenn der Veranstalter unter die Vorschriften des § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 fällt und im Falle der Nr. 4 das Verbot durch die zuständige Verwaltungsbehörde festgestellt worden ist.

Dieser Auflösungsgrund ist in § 15 VersG für Versammlungen unter freiem Himmel jedenfalls vom Wortlaut her nicht enthalten. Jedoch ist § 13 VersG im logischen Schlussverfahren auch auf Versammlungen unter freiem Himmel anwendbar, denn wenn die nach dem GG stärker geschützte "Versammlung in geschlossenen Räumen" aufgelöst werden darf, dann doch wohl erst recht die nach dem GG schwächer geschützte "Versammlung unter freiem Himmel".

Im Übrigen kann man sich in solchen Fällen auch auf folgenden Standpunkt stellen:

Wenn eine i. S. v . § 1 Abs. 2 VersG rechtskräftig verbotene Gruppe demonstriert, ist eine Störung der Rechtsordnung und damit der öffentlichen Sicherheit gegeben. Zur Abwehr unmittelbarer Gefahren für die öffentliche Sicherheit ist eine Auflösung auch gem. § 15 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VersG zulässig.

Die Anwendung von § 13 VersG im Schlussverfahren ist folglich ein Zusatzargument.

Unter den gegebenen Umständen darf die Demonstration vor dem Landgericht also aufgelöst werden.

27 Auflösungsverfügung

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Eine Auflösungsverfügung ist ein Verwaltungsakt, für den die Vorschriften der VwGO gelten.

Da jedoch die Zulässigkeit einer Auflösungsverfügung (mangels Zeit) im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht überprüft werden kann, bleibt dem Betroffenen im Augenblick nur die Möglichkeit des Widerspruches.

Aber selbst wenn der Widerspruch vor Ort formrichtig (schriftlich oder zu Protokoll) eingelegt werden sollte, äußert er keine aufschiebende Wirkung, weil gem. § 80 Abs. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Widerspruches auch entfällt, wenn es sich um unaufschiebbare Maßnahmen eines Polizeivollzugsbeamten handelt. Dabei ist gleichgültig, ob die Auflösungsverfügung letztlich rechtmäßig ist oder nicht.

Selbstverständlich wird hier unterstellt, dass ein Polizeiführer nur dann eine Auflösungsverfügung erteilt, wenn er überzeugt ist, dass die Voraussetzungen von § 15 Abs. 2 VersG erfüllt sind.

Gleichwohl kann sich im anschließenden Rechtsschutzverfahren ergeben, dass das Verwaltungsgericht die Auflösungsverfügung nicht für rechtmäßig hält.

28 Ermessen

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Im Zusammenhang mit der Auflösung von Versammlungen gem. § 15 VersG oder anderen erheblichen Eingriffen sind Ermessensfragen von besonderer Bedeutung.

Deshalb soll an dieser Stelle das Problem der Ermessensreduzierung näher erläutert werden.

Bei Großlagen - insbesondere auch bei Demonstrationen - stellt sich für die Polizei nicht so sehr die Frage, ob sie einschreiten darf. Vielmehr ist häufig zu erwägen, ob an sich rechtlich zulässige polizeiliche Maßnahmen sinnvoll sind und ob es im Interesse der öffentlichen Sicherheit nicht gebotener erscheint, auf gewisse Maßnahmen überhaupt oder in bestimmten Phasen zu verzichten.

Praktiker wissen, dass durch vorschnelle oder zur falschen Zeit angeordnete polizeiliche Eingriffe Sicherheitsprobleme verursacht werden können, die später nicht mehr oder nur mit erheblicher Zwangsgewalt unter Kontrolle gebracht werden können. Diese Gefahr besteht insbesondere dann, wenn hoch emotionalisierte Menschenmengen die Grenzen der Legalität überschreiten.

Will die Polizei schwerwiegende Auseinandersetzungen (möglicherweise bürgerkriegsähnliche Zustände) vermeiden, braucht sie rechtlichen und taktischen Spielraum, um die konkrete Konfliktlage kanalisieren zu können, damit in vertretbarer Weise die öffentliche Sicherheit gewährleistet werden kann.

Selbstverständlich muss sich die Taktik dem Recht unterordnen. Die Polizei darf nur das tun oder nicht tun, was die Rechtsordnung (noch) erlaubt.

Auch politische Erwägungen sind nur in diesem Rahmen berücksichtigungsfähig.

Für die Polizei stellen sich im Wesentlichen zwei Fragenkomplexe:

  • Inwieweit hat die Polizei bei der Anwendung von Ermessensvorschriften Ermessensspielraum?
  • Muss die Polizei im Falle der Begehung von Straftaten auf jeden Fall einschreiten?

§ 15 VersG ist eine Ermessensvorschrift. Folglich kann sich die Polizei grundsätzlich rechtsfehlerfrei entscheiden, ob sie eine Versammlung auflöst oder nicht bzw. welche von mehreren Maßnahmen sie trifft. Jedoch steht der Polizei kein unbegrenztes Ermessen zu. Das folgt aus der gesetzlichen Verpflichtung, das Ermessen pflichtgemäß auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 114 1. Alternative VwGO). Folglich muss die Polizei sowohl bei Ausübung des Entschließungs-, als auch des Auswahlermessens Ermessensfehler vermeiden.

Anerkanntermaßen ist es ermessensfehlerhaft, vom Gesetz nicht vorgesehene Rechtsfolgen anzuordnen (Ermessensüberschreitung) oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch zu machen (Ermessensfehlgebrauch).

Ermessensfehlgebrauch ist insbesondere gegeben bei Verstößen gegen verbindliche Ermessensrichtlinien (vgl. z.B. BVerwG 2,193; 11,59; 14,310; 19,48) oder wenn die Entscheidung auf unsachgemäßen Erwägungen beruht.

Schließlich ist in Lehre und Rechtsprechung anerkannt, dass es Fallgestaltungen gibt, in denen sich die Polizei nicht mehr ermessensfehlerfrei entscheiden kann, von einem polizeilichen Einschreiten abzusehen (Ermessensreduzierung). Letzteres ist insbesondere dann bedeutsam, wenn es zu rechtswidrigen Handlungen kommt, die eine erhebliche Gefahr bzw. Störung der öffentlichen Sicherheit zur Folge haben.

Ist ein Fall der Reduzierung des Entschließungsermessens gegeben, muss die Polizei tätig werden, wobei ihr allerdings noch Auswahlermessen zusteht. Fraglich ist jedoch, welche Umstände zu einer Ermessensreduzierung führen und damit eine Handlungspflicht der Polizei begründen. Dies wird in Literatur und Rechtsprechung unterschiedlich gewertet. Wir orientieren uns an der höchstrichterlichen Rechtsprechung.

Der BGH (vgl. z.B. VRS 4, 409 ff.) stellt auf unmittelbare Gefahren für wesentliche Rechtsgüter ab, ohne jedoch anzudeuten, welche Rechtsgüter für wesentlich gehalten werden. Allerdings attestiert der BGH an anderer Stelle (VRS 7, 87) eine Untätigkeit dann als schuldhafte Amtspflichtverletzung, wenn die Entscheidung zur Untätigkeit nicht auf sachlichen Erwägungen beruht, sondern Folge eines Mangels an Energie sei.

Für das BVerwG (11,95,97) haben Ausmaß und Schwere der Störung oder Gefährdung maßgebliche Bedeutung im Hinblick auf die Voraussetzung für eine rechtsfehlerfreie Ermessensentscheidung. Bei hoher Intensität der Störung oder Gefährdung könne Nichteinschreiten schlechthin als ermessensfehlerhaft erscheinen. In besonders schweren Gefahrenfällen bestünde eine Pflicht zum Einschreiten.

Vermerkt sei, dass mit solchen Allgemeinplätzen der polizeilichen Praxis kaum gedient ist. Folgende Fragen bleiben offen:

  • Welche Rechtsgüter sind bedeutsam und welche nicht?
  • Sind nicht alle im öffentlichen Interesse geschützten Rechtsgüter bedeutsam?
  • Gibt es eine qualitative Rangfolge oder darf auch auf quantitative Umstände abgestellt werden?
  • Sind auch die möglichen Folgen polizeilichen Einschreitens berücksichtigungsfähig?
  • Sind nicht auch die faktischen Möglichkeiten der Polizei bedeutsam und können nicht im Einzelfall notwendige gefahrenabwehrende Maßnahmen auch mangels Zumutbarkeit nicht geboten sein?

Lösungsvorschlag

Bezüglich der Frage, wann polizeiliches Ermessen reduziert ist, sind nach Meinung der Verfasser folgende Gesichtspunkte zu beachten:

Ermessensreduzierung kann nur im Zusammenhang mit einer gegenwärtigen Gefahr für die öffentliche Sicherheit in Betracht kommen. Auf die Bedeutung des gefährdeten Rechtsgutes und die Intensität der Gefährdung kommt es allein nicht an.

Eine entsprechende Gefährdungslage unterstellt, kann eine Verpflichtung zum Einschreiten nur bestehen, wenn die Lage der Polizei rechtzeitig bekannt wird.

Ferner muss die Polizei tatsächlich in der Lage sein, die Gefahr abzuwehren. Das setzt je nach Lage einen entsprechenden Kräfterahmen voraus. Solange nicht ausreichende Kräfte zur Verfügung stehen, kann die Polizei nicht zum erfolglosen Handeln verpflichtet sein. In diesem Stadium kann allenfalls eine Pflicht bestehen, schnellstmöglich ausreichende Kräfte zusammenzuziehen oder soweit möglich, vorläufige gefahrenmindernde Maßnahmen zu treffen.

Aber selbst wenn ausreichende Polizeikräfte zur Verfügung stehen, kann eine polizeiliche Verpflichtung, die Gefahr abzuwehren, dann nicht bestehen, wenn zur Abwehr der Gefahr technische Spezialkenntnisse erforderlich sind, die die Polizei selbst nicht hat. So wird die Polizei bei aufgefundenen Sprengsätzen die Ankunft des Feuerwerkers abwarten dürfen und die möglicherweise äußerst akute Lebens- oder Vermögensgefahr nicht selbst abwehren müssen. In einer solchen Situation kann die Pflicht allenfalls dahin gehen, den Umfang des Schadens zu begrenzen und den Gefahrenbereich von Personen zu räumen und abzusperren.

Ferner kann eine Pflicht zu bestimmten Maßnahmen (etwa Auflösung) nicht bestehen, wenn durch sofortiges Einschreiten mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit größerer Schaden entsteht als der, den es abzuwehren gilt. Um etwa einzelne Täter nicht besonders schwerwiegender gefährlicher Körperverletzungen (Eierwerfer etc.) aus einer Menge herauszuholen, darf die Polizei doch wohl nicht mit unangemessener Zwangsgewalt gegen eine Vielzahl sich im Übrigen friedlich verhaltender Personen vorgehen.

Zu berücksichtigen ist auch die gesamte Emotionslage der Versammlungsteilnehmer. Wenn im Falle polizeilichen Einschreitens mit hoher Wahrscheinlichkeit damit gerechnet werden muss, dass es zu Massenschlägereien mit unsicherem Ausgang oder zu anschließendem nicht mehr unter Kontrolle zu bekommenden Vandalismus kommt, kann nicht in allen Fällen von Straftaten nach §§ 124, 125, 240, 224 StGB eine Verpflichtung zum Einschreiten bestehen. Zuzugeben ist in diesem Zusammenhang allerdings, dass sich die Frage der Güterabwägung umso weniger stellt, je bedeutender das gefährdete Rechtsgut und je intensiver die Gefährdung zu beurteilen sind.

Aber selbst wenn ein Einschreiten möglich und verhältnismäßig ist, sind Fälle denkbar, in denen mangels Zumutbarkeit eine Rechtspflicht zum Einschreiten nicht bestehen kann. Steht etwa aus im Augenblick nicht feststellbaren Gründen plötzlich ein Bus mit Demonstranten in hellen Flammen und konnten einige den Bus nicht verlassen, kann keine Pflicht bestehen, mit hoher Wahrscheinlichkeit den eigenen Tod zu riskieren, um möglicherweise noch Lebende aus den Flammen zu bergen. Auch hier kann die Pflicht zum Einschreiten nur dahin gehen, den Gefahrenbereich zu räumen und abzusperren sowie Löschmittel und ärztliche Hilfe herbei zu schaffen.

Macht man die Ermessensreduzierung von der intensiven Gefährdung wesentlicher Rechtsgüter abhängig, bedeutet das, dass die Polizei bei darunter liegenden Gefahrenlagen rechtsfehlerfrei zusehen darf, obwohl sie zur Stelle ist und handeln kann.

Es wäre aber doch wohl mit den an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen nicht vereinbar, würde ein anwesender Polizeibeamter nicht einschreiten, wenn etwa eine Person rechtswidrig festgehalten wird und um Hilfe ruft.

Die Polizei hat die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit abzuwehren. Wem eine Aufgabe zugewiesen ist, der hat im Grundsatz auch die Pflicht, diese Aufgabe wahrzunehmen, insbesondere dann, wenn eine Befugnis dafür vorhanden ist. Diese Pflicht besteht nur dann nicht, wenn anerkennenswerte Ausnahmesituationen bestehen.

Im Ergebnis ist Ermessensreduzierung also wohl gegeben, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

  • Gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Sicherheit; auf die Bedeutung des gefährdeten Rechtsgutes und die Intensität der Gefahr kommt es nicht an
  • Kenntnis von der Gefahrenlage
  • Tatsächliche Möglichkeit zur Gefahrenabwehr
  • Abwehr der Gefahr ist mit angemessenen zugelassenen Mitteln möglich
  • Zumutbarkeit

Diese Grundsätze gelten auch im Zusammenhang mit der Verfolgung von Straftaten. Zwar räumt

§ 163 StPO der Polizei kein Ermessen ein. Jedoch beherrscht der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die gesamte Rechtsordnung. Deshalb kann in den Fällen, in denen wegen der Verpflichtung zu verhältnismäßigem Handeln ein Einschreiten ausscheidet, insoweit auch keine Verpflichtung zur Vornahme entsprechender Strafverfolgungsmaßnahmen bestehen. Jedoch sind alle erforderlichen Verfolgungsmaßnahmen durchzuführen, die mit angemessenen Mitteln möglich sind. Zumindest ist Strafanzeige (notfalls gegen Unbekannt) zu fertigen.

29 Veranstalter- / Teilnahmerechte

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Gem. § 1 Abs. 1 VersG hat jedermann das Recht, öffentliche Versammlungen und Aufzüge zu veranstalten und an solchen Veranstaltungen teilzunehmen.

§ 1 VersG

Auch verfassungsfeindliche Parteien oder Organisationen und deren Mitglieder haben diese Rechte, sofern sie nicht unter § 1 Abs. 2 VersG fallen.

Beispiel
Wahlkampfveranstaltung einer rechtsgerichteten (nicht verbotenen) Partei im Saal der Gaststätte X. 100 Teilnehmer werden erwartet. Eine Stunde vor Beginn der Veranstaltung versammeln sich (ohne Anmeldung) etwa 2.000 Gegendemonstranten auf der Straße an den Zugängen zum Gebäude. In Sprechchören fordern sie: "Nazis raus!" Personen, die sie als mögliche Teilnehmer der Saalveranstaltung zu erkennen glauben, werden angepöbelt und angerempelt. Die Stimmung ist explosiv. Fünf Personen kommen zum polizeilichen Einsatzleiter und verlangen, unter Polizeischutz in den Saal gelassen zu werden. Nach (unterstellt) sachgerechter Beurteilung des Einsatzleiters wäre das nur unter Einsatz unangemessener Zwangsgewalt möglich. Muss der Einsatzleiter dem Ersuchen entsprechen?

Da die Partei nicht verboten ist (§ 1 Abs. 2 VersG), haben die Teilnehmer das Recht, an solchen Veranstaltungen teilzunehmen (§ 1 Abs. 1 VersG). Ob es der Polizei passt oder nicht; sie hat dann auch solche Veranstaltungen möglichst zu ermöglichen und dafür zu sorgen, dass Störungen unterbleiben.

Gemäß Sachverhalt sind die Gegendemonstranten unzweifelhaft Störer. Sie sind augenscheinlich gekommen, um eine rechtmäßige Versammlung zu verhindern. Dies ist gem. § 21 VersG strafbar. Jedoch gibt das in der Regel niemand zu. Vielmehr wird in solchen Fällen durch die Gegendemonstranten behauptet, man sei nur gekommen, um deutlich zu protestieren. Selbstverständlich wolle man rechtmäßige Veranstaltungen nicht verhindern oder sprengen, aber wo sie nun mal stünden, könnten nun mal nicht zugleich andere stehen.

Die Polizei wird also in der Regel den Beweis einer Straftat gem. § 21 VersG nicht führen können.

Weil die Gegendemonstranten die öffentliche Sicherheit (Rechtsordnung) erheblich stören, ist gem.

§ 15 Abs. 2 VersG ein Auflösungsgrund gegeben.

Eine Auflösung ist jedoch normalerweise nicht erforderlich, um jemandem den Zutritt zu ermöglichen.

§ 15 Abs. 2 VersG erlaubt aber auch notwendige Maßnahmen unterhalb einer Auflösungsverfügung, z.B.

  • Platzverweis/Zuweisung eines anderen Platzes
  • Anweisung, Störung zu unterlassen
  • Teilauflösungen
  • Bildung einer Gasse bzw. eine
  • einschließende Zugbegleitung

Laut Sachverhalt käme die Bildung einer Gasse in Betracht. Die rechtliche Möglichkeit, dem Ersuchen zu entsprechen, besteht also.

Eine andere Frage ist, ob der Einsatzleiter dem Ersuchen folgen muss.

Das wäre geboten, wenn sein Entschließungsermessen reduziert wäre. Offensichtlich werden hier erhebliche Rechtsgüter (Versammlungsfreiheit der Parteimitglieder) intensiv gefährdet/gestört. Laut Sachverhalt kann der Einsatzleiter dem Ersuchen der fünf Personen jedoch nur unter Einsatz unangemessener Zwangsgewalt entsprechen.

Zum Einsatz unangemessener Zwangsmittel ist die Polizei nicht befugt.

Folglich darf der Einsatzleiter dem Ersuchen nicht entsprechen.

Das hat mit politischem Opportunismus nichts zu tun. Es handelt sich um eine reine Rechtsfrage. Selbstverständlich wird hier unterstellt, dass der Einsatzleiter alle denkbaren angemessenen Bemühungen unternimmt, den fünf Personen die Teilnahme zu ermöglichen.

In Betracht kommen:

  • Überzeugendes Einwirken auf die Gegendemonstranten
  • Sicherung von Beweisen für mögliche Strafverfahren wegen Nötigung, Körperverletzung u.a. Straftaten
  • Versuch, mit angemessenen Mitteln den Zugang zu ermöglichen

Die Pflicht, den Zugang zu ermöglichen, entfällt nur, wenn eine sachgerechte Güterabwägung ergibt, dass der Zugang nur um den Preis unkalkulierbarer Folgen für die Betroffenen, Gegendemonstranten und Dritte erzwungen werden kann.

30 Einrichten von Kontrollstellen

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Kontrollstellen können eingerichtet werden:

  • zur Strafverfolgung auf der Grundlage von § 111 StPO
  • zur Gefahrenabwehr auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW

§ 111 StPO
§ 12 PolG NRW

Im Folgenden befassen wir uns nur mit Kontrollstellen zur Gefahrenabwehr.

Beispiel
Montag, gegen 06.15 Uhr, hat die Polizei ein besetztes Haus geräumt. Mit Beginn der Dunkelheit wurden bei Banken, Kaufhäusern und städtischen Dienststellen 100 Scheiben eingeworfen, Brandsätze gelegt und Fahrzeuge demoliert. Noch in der Nacht werden Aufrufe zu einer "Wutdemo" gegen den "Bullenterror" geklebt bzw. gesprüht.

Ort: X-Platz

Zeit: Samstag 10.00 Uhr

Der Einsatzleiter ordnet daraufhin für Samstag ab 09.00 Uhr Kontrollstellen an taktisch ausgewählten Orten an.

Aufträge:

  • Überprüfen und Durchsuchen aller potenziellen Demonstranten
  • Sicherstellung von Waffen und gefährlichen Gegenständen

Sind die Aufträge zulässig?

Zur Verhütung von Straftaten nach § 27 VersG (Gefahrenabwehr) dürfen auf der Grundlage von § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW Kontrollstellen eingerichtet werden. An einer solchen Kontrollstelle darf die Polizei folgende Maßnahmen durchführen, wenn sie erforderlich sind:

  • Anhalten von Personen
  • Befragen nach Personalien
  • Festhalten
  • Verbringen zur Dienststelle
  • Durchsuchung der Person
  • Durchsuchung mitgeführter Sachen
  • Durchsuchung von Personen
  • Durchsuchung von Fahrzeuge
  • Durchsuchung von Sachen in Fahrzeugen
  • Durchsuchung anderer Sachen

Werden an der Kontrollstelle Waffen i.S.d. VersG festgestellt, ist der dringende Verdacht einer Straftat begründet. Gegenüber dem Verdächtigen/ Beschuldigten sind dann die Befugnisse nach der StPO anwendbar.

Durch die Einrichtung von Kontrollstellen verfügt die Polizei über ein erfolgversprechendes Mittel, Gewaltpotenziale unter Kontrolle zu bekommen.

Kontrollstellen können stationär oder mobil eingerichtet werden.

Der Kräfteaufwand ist erheblich, weil meistens mehrere Kontrollstellen zur Abdeckung des Raumes erforderlich sind. Wenn mit der Kontrolle gewaltbereiter Gruppen zu rechnen ist, sind Kontrollstellen zu sichern.

Der Aufwand im Vorfeld zahlt sich jedoch aus. Die Polizei behält von vornherein das Heft des Handelns in der Hand und kommt nicht so schnell in Verlegenheit, lediglich auf Aktionen der anderen Seite reagieren zu müssen.

31 Einsatz der Polizei

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Die wesentlichen Aufgaben der Polizei sind Gefahrenabwehr und Strafverfolgung.

Für den Bereich von Versammlungen/Demonstrationen bedeutet das in Übereinstimmung mit den Zielvorgaben des BVerfG, dass sich die Polizei prinzipiell versammlungsfreundlich zu verhalten hat. Sie hat Versammlungen (auch von Risikogruppen) zu ermöglichen und darf sie nicht ohne zwingende Gründe behindern bzw. verhindern (Gefahrenabwehr). Gegen Gewalttäter (Straftäter) ist konsequent einzuschreiten (wenn das mit zulässigen Zwangsmitteln möglich ist) und das Strafverfahren einzuleiten (Strafverfolgung).

Gefahrenabwehr

Gefahrenabwehr ist die vornehmste und wichtigste Aufgabe der Polizei.

Lagebewältigung hat deshalb Vorrang vor der Strafverfolgung, wenn eine Strafverfolgung nicht zugleich gewährleistet werden kann. Wichtige Beiträge zur Gefahrenabwehr im Zusammenhang mit Versammlungen sind:

  • Neutralität der Polizei,
  • Kooperation und
  • Information der Einsatzkräfte

Neutralität

Die Polizei muss gegenüber Veranstaltern, Demonstranten, Betroffenen und der Öffentlichkeit glaubwürdig bleiben. Das kann sie nur, wenn sie nicht Partei ergreift.

Deshalb muss vor allem kritischen Veranstaltern überzeugend dargelegt werden, dass die polizeiliche Aufgabe nur darin bestehe, das geltende Recht zu wahren und es nicht Aufgabe der Polizei ist, ein Demonstrationsvorhaben zu unterbinden bzw. zu manipulieren.

Vor allem im Zusammenhang mit Demonstrationslagen, die die Öffentlichkeit besonders berühren und (auch) auf öffentliche Kritik stoßen, muss die Polizei nach allen Seiten (Veranstalter, Gewerkschaften, Stadt, Parteien, Kammern, betroffene Firmen u.a.) ihre Unparteilichkeit unter Beweis stellen.

Sobald es gelingt, als Vermittler akzeptiert zu werden, verringert sich das Gewaltrisiko um ein Vielfaches. Vermittlungsbemühungen im teils krassen Interessenwiderstreit sind unverzichtbar.

Das Neutralitätsgebot muss auch während einer Demonstration eingehalten werden.

Kooperation

Die Kooperation mit Veranstaltern ist rechtlich geboten (BVerfG 69, 315 – Brokdorf – Beschluss).

Die Polizei muss deshalb stets bemüht sein, alle Beteiligten an einen Tisch zu bekommen. So lernt man sich kennen und auch schätzen. Wenn im Ergebnis die Beteiligten die Überzeugung gewinnen, dass man miteinander fair, offen und glaubwürdig umgegangen ist, werden die Veranstalter bei der Demonstration in der Regel auch polizeiliche Notwendigkeiten beachten. Besonders bedeutsam ist es in diesem Zusammenhang, mit Veranstaltern Konzepte für "Störfälle" abzusprechen.

Ansprechbarkeit

Gelegentlich ist es sinnvoll, dem Versammlungsleiter einen mit Funkgerät ausgestatteten Polizeibeamten beizugeben, damit er für den Einsatzleiter stets erreichbar ist.

Regelungskompetenz

Oft ist es auch sinnvoll, zunächst den Versammlungsleiter Störfälle regeln zu lassen. Das ist vor allem dann sinnvoll, wenn Demonstranten Straßen, Kreuzungen oder Brücken blockieren. Die Verfahrensweise ist abzusprechen. Was spricht eigentlich dagegen, verantwortliche Organisatoren notfalls mit Dienstfahrzeugen an Brennpunkte fahren zu lassen?

Kooperation ist vor allem auch während einer Demonstration geboten. Jeder eingesetzte Beamte muss dazu beitragen. Solange Demonstranten und Polizeibeamte miteinander reden (worüber ist im Grunde gleichgültig) ist die Chance, Gewalt zu vermeiden, größer.

Gelegentlich ist auch der Einsatz von "Kommunikationsbeamten" versucht worden. Die Erfahrungen waren unterschiedlich. Um die Sprachlosigkeit zu überwinden, ist es sicher sinnvoll, geeignete Beamte für diese Aufgabe auszubilden und einzusetzen.

Information der Einsatzkräfte

Planbare Demonstrationseinsätze sind vorzubereiten. Dazu reicht es nicht, einen (guten) Einsatzbefehl zu schreiben und sich dann darauf zu verlassen, dass alles klappt. Vielmehr ist sicherzustellen, dass die Einsatzkonzeption jede eingesetzte Polizeibeamtin und jeden eingesetzten Polizeibeamten erreicht.

Der Einsatzerfolg ist umso wahrscheinlicher, je mehr sich jeder mit der Konzeption identifiziert. Kein Vorgesetzter vergibt sich etwas, wenn er seine Mitarbeiter informiert. Die Einsatzkräfte sind vor allem auch psychologisch vorzubereiten. Sie dürfen sich schließlich nicht provozieren und zu unbedachten Handlungen hinreißen lassen.

Das ist einfacher gesagt als getan, denn welche Polizeibeamtin und welcher Polizeibeamte lässt sich von Demonstranten permanent als Mörder, Bullenschweine, Nazis und mit anderen Ausdrücken aus der Fäkaliensprache beschimpfen, ohne dadurch unter Stress zu geraten?

Im Hinblick auf den Umgang mit solchen Aggressionen muss von allen eingesetzten Beamtinnen und Beamten ein Höchstmaß professioneller Distanz erwartet werden. Dies zu realisieren ist eine ernst zu nehmende Führungsaufgabe und nur dann zu verwirklichen, wenn gemeinsam - vom Einsatzleiter über die Abschnittsleiter bis hin zu den Einsatzkräften - ein gemeinsames Vorstellungsbild über den Ablauf der anstehenden Demonstration vorhanden ist und wenn alle am Einsatz beteiligten Beamtinnen und Beamten darauf vertrauen können, dass eine wichtige polizeiliche Einsatzlage rechtsfehlerfrei und sozialverträglich erledigt wird.

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Versammlungsrecht

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