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13 Der Bundespräsident

Alfred Rodorf

01 Der Bundespräsident
02 Aufgaben des Bundespräsidenten im Überblick
03 Der Bundespräsident im Gesetzgebungsverfahren
04 Prüfrecht des Bundespräsidenten
05 Auflösung des Bundestages durch Bundespräsident
06 Redefreiheit und Neutralitätsgebot

01 Der Bundespräsident

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Der Bundespräsident ist das Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland und repräsentiert den Staat nach außen und innen. Von Ausnahmefällen abgesehen ist es dem Bundespräsidenten jedoch verwehrt, aktiv und gestaltend in den politischen Prozess einzugreifen.

Der Bundespräsident wird durch die Bundesversammlung gewählt (Artikel 54 GG).

Artikel 54 GG

Die Bundesversammlung besteht aus den Mitgliedern des Bundestages und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von den Volksvertretungen der Länder nach den Grundsätzen der Verhältniswahl in die Bundesversammlung entsandt werden. Im Gesetz über die Wahl des Bundespräsidenten sind die Einzelheiten dieser Wahl geregelt.

Die Amtszeit des Bundespräsidenten dauert fünf Jahre. Eine sich daran anschließende Wiederwahl ist einmal zulässig.

02 Aufgaben des Bundespräsidenten im Überblick

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  • Zuständigkeiten bei der Regierungsbildung

Vorschlag des Kanzlerkandidaten (Art. 63 Abs. 1 GG)
Ernennung des Gewählten oder Auflösung des Bundestages (Art. 63 Abs. 4 GG)
Ernennung und Entlassung von Bundesministern auf Vorschlag des Bundeskanzlers (Artikel 64 GG).

Artikel 63 GG
Artikel 64 GG

  • Repräsentationsfunktion

Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich, schließt im Namen des Bundes Verträge mit auswärtigen Staaten ab und beglaubigt und empfängt die Gesandten (Artikel 59 GG).
 
Artikel 59 GG

  • Ausfertigen von Gesetzen

Bevor Bundesgesetze im Bundesgesetzblatt veröffentlicht werden können, müssen diese vom Bundespräsidenten unterschrieben werden. Dieser formale Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens dokumentiert, dass der Regelungsinhalt des Gesetzes zum einheitlichen staatlichen Willen geworden ist (Artikel 82 GG). Im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens gehört es aber auch zu den Kompetenzen des Bundespräsidenten, sich bei der Beilegung von Differenzen zu beteiligen.

Artikel 82 GG

  • Auflösung des Bundestages

Findet die Vertrauensfrage des Bundeskanzlers im Bundestag keine Mehrheit, kann der Bundespräsident den Bundestag auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen 21 Tagen auflösen (Artikel 68 GG).

Artikel 68 GG

  • Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes
    (Artikel 81 GG)
     
    Artikel 81 GG

03 Der Bundespräsident im Gesetzgebungsverfahren

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Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder durch den zuständigen Bundesminister (Artikel 58 S. 1 GG).

Artikel 58 GG

Durch diese Formulierung ist klargestellt, dass die politische Verantwortung über den Inhalt eines Gesetzes nicht beim Bundespräsidenten liegt. Diese Verantwortung tragen die jeweiligen Mitglieder der Bundesregierung (Kanzler bzw. Fachminister).

Durch die Regelung der Gegenzeichnung soll verhindert werden, dass der Bundespräsident eigenständig in den politischen Prozess eingreift. Die Regelung bringt aber auch zum Ausdruck, dass der Bundespräsident weitgehend von der politischen Verantwortung freigestellt ist.

Würde der Bundespräsident ein Gesetz ohne Gegenzeichnung erlassen, wäre dieses Gesetz nichtig.

Umstritten ist, ob das Prinzip der Gegenzeichnung auch für andere politische Handlungen des Bundespräsidenten (Reden, Interviews, Staatsempfänge etc.) gilt. Die wohl herrschende Meinung nimmt nur für rechtsverbindliches Handeln eine Gegenzeichnungspflicht an.

Für nicht-förmliches Handeln wird dem Bundespräsidenten hingegen eine der Bedeutung des Amtes entsprechende Gestaltungsfreiheit zuerkannt, zumal das Staatsoberhaupt aus dem Gesichtspunkt der Verfassungsorganstreue ohnehin zur politischen Zurückhaltung verpflichtet ist.

Verweigerung der Gegenzeichnung

Theodor Heuss 1949 -1959

Das Gesetz zur Durchführung des Art. 108 GG (Verwaltung der Einkommens- und Körperschaftssteuer) wurde nicht ausgefertigt, weil die Unterschrift des Bundesrates fehlte. Diese war erforderlich, siehe BVerfGE 1, 76 ff.

Heinrich Lübke 1959 -1969

Das Gesetz gegen den Betriebs- und Belegschaftshandel (1960) wurde nicht unterschrieben. In der Amtszeit von Heinrich Lübke sollen insgesamt 62 Gesetze überprüft worden sein.

Gustav W. Heinemann 1969 -1974

Das Gesetz zur Änderung des Ingenieurgesetzes (1969) und das Architektengesetz (1970) wurden wegen fehlender Bundeskompetenz nicht unterschrieben.

Erst nachdem das Bundesverfassungsgericht eine Einstweilige Anordnung gegen die Verkündung und Ratifikation der so genannten Ostverträge (1972) abgelehnt hatte, wurden diese Verträge von Gustav W. Heinemann unterzeichnet.

Walter Scheel 1974 -1979

Das Gesetz zur Änderung des Wehrpflichtgesetzes und des Zivildienstgesetzes wurde von ihm 1976 nicht unterschrieben.

Karl Carstens 1979 -1984

Karl Carstens lehnte eine restriktivere Ausübung der Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten ab. Trotz erheblicher Bedenken stimmte er 1981 dem Staatshaftungsgesetz und dem Künstlersozialversicherungsgesetz zu.

Richard von Weizsäcker 1984 -1994

1991 verweigerte Richard von Weizsäcker der Änderung des Luftverkehrsgesetzes die Ausfertigung. Das Gesetz wurde danach im Bundestag geändert.

Roman Herzog 1994 -1999

In seiner Amtszeit wurde keinem Gesetz die Ausfertigung verweigert. 1994 wurde das Atomgesetz, das vorsah, dass eine Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsvorschriften durch ein Bundesministerium zulässig sei, von ihm ausgefertigt. Diese Regelung wurde 1999 durch das Bundesverfassungsgericht verworfen.

Johannes Rau 1999 - 2004

Johannes Rau stimmte 2002 dem Zuwanderungsgesetz zu, dessen Zustandekommen im Bundesrat für einen Eklat gesorgt hatte. Johannes Rau hielt die Ausfertigung des Gesetzes für zulässig, weil die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes durch die Abstimmung im Bundesrat nicht "zweifelsfrei und offenkundig" gewesen sei. Diese Rechtsauffassung wurde vom Bundesverfassungsgericht verworfen.

Horst Köhler 2004 - 2009

Bundespräsident Horst Köhler regte 2005 eine verrfassungsrechtliche Überprüfung des Luftsicherheitsgesetzes nahe, das den Abschuss entführter Flugzeuge regeln sollte. Ende Oktober 2005 stoppte er das Gesetz zur Flugsicherung. Das Verbraucherschutzgesetz wurde 2006 von ihm nicht unterzeichnet.

Christian Wulff - 2010 - 2012

Er war vom 30. Juni 2010 bis zu seinem Rücktritt am 17. Februar 2012 der zehnte Bundespräsident der Bundesrepublik Deutschland.

2011 erwog er auf Anraten der Opposition und führender Verfassungsrechtler, das umstrittene Atomgesetz nicht zu unterschreiben. In einem Zeit-Interview vom 30.06.2011 hatte der Bundespräsident sich dazu wie folgt geäußert:

"Sowohl beim Euro als auch bei Fragen der Energiewende wird das Parlament nicht als Herz der Demokratie gestärkt und empfunden."

An anderer Stelle heißt es:

"Heute wird von zu vielen kleinen "Entscheider-Runden" vorgegeben, was von den Parlamenten abgesegnet werden soll." "Die Schnelligkeit, mit der jetzt Politik – oft ohne Not – bei einigen herausragenden Entscheidungen verläuft, ist beunruhigend. Sie führt zu Frust bei Bürgern und Politikern sowie zu einer vermeidbaren Missachtung der Institutionen der parlamentarischen Demokratie."

Dennoch unterzeichnete Bundespräsident Wulf im Dezember 2010 das Elfte Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes – es enthält auch die Laufzeitverlängerungen.

Novellierung 2011

Sieben Monate später beschloss die Bundesregierung, wenige Tage nach dem Beginn der Nuklearkatastrophe von Fukushima, einen deutlichen Wechsel ihrer Atom- bzw. Energiepolitik. Zunächst verkündete sie ein dreimonatiges Atom-Moratorium für die sieben ältesten deutschen Atomkraftwerke sowie für das Kernkraftwerk Krümmel. Am 30. Juni stimmte der Bundestag mit großer Mehrheit für den Atomausstieg und beschloss ein weiteres Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes. Bundespräsident Wulff unterzeichnete es im August 2011.

Joachim Gauck - Amtsantritt 23.03.2012

Juni 2012

Bundespräsident Gauck unterschreibt das Gesetz für den dauerhaften europäischen Rettungsschirm auf Bitten des Verfassungsgerichts vorerst nicht. Der Grund sind Eilanträge, unter anderem von den Linken.

Unmittelbar nachdem Koalition und Opposition am 21.06.2012 ihre Einigung beim Fiskalpakt und ESM verkündet hatten, informierte das Bundesverfassungsgericht die Öffentlichkeit darüber, dass man Bundespräsident Gauck gebeten habe, die beiden wichtigen Gesetze zunächst nicht zu unterschreiben, um genügend Zeit zu haben, die angekündigten Eilanträge prüfen zu können.

Der Fiskalpakt verpflichtet seine Unterzeichner zu strenger Haushaltsdisziplin.

Das sind die Kernpunkte der Vereinbarung:

Ausgeglichene Haushalte

Jährliches Defizit von max. 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP)

 

Sanktionen

automatische Defizitverfahren bei zu hohen Schulden
Staatsschulden über 60 Prozent des BIP müssen jährlich um 5 Prozent verringert werden

 

Schuldenbremsen

nationale Schuldenbremsen
Europäischer Gerichtshof kontrolliert Umsetzung und verhängt Bußgelder bei Nichteinführung

Verknüpfung mit ESM

Hilfen aus dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) nur für Pakt-Unterzeichner

Quelle: dpa

Am 13. September 2012, einen Tag nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, dass der ESM weitgehend mit der Verfassung übereinstimmt, unterzeichnete Bundespräsident Gauck das Gesetz.


04 Prüfungsrecht des Bundespräsidenten

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Formelles Prüfrecht

Maßgebend ist der Wortlaut des Artikel 82 GG. Danach darf der Bundespräsident einem Gesetz die Ausfertigung verweigern, wenn es nicht nach den Vorschriften dieses Gesetzes zustande gekommenen ist (Artikel 82 Abs. 1 GG).

Artikel 82 GG

Zu diesem Problemkreis hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 34, 9) wie folgt Stellung genommen:

"Mit dem Akt der Ausfertigung steht der Inhalt des Gesetzes und - kraft der Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten - die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes im Gesetzgebungsverfahren endgültig fest. ..... Der Bundespräsident muß bei seiner Unterschrift (u. a.) prüfen und zur Feststellung kommen können, daß "jetzt" der Bund die Zuständigkeit zum Erlaß dieses Gesetzes besitzt; er kann erst unterschreiben und damit das Ausfertigungsdatum, mit dem das Gesetz zitiert wird, festlegen, wenn der Bund zuständig ist. Eine positiv-rechtliche Bestätigung dieser Auffassung enthält Art. 82 GG. Danach hat der Bundespräsident "die nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze" auszufertigen; andere darf er nicht ausfertigen. Er darf also auch kein Gesetz ausfertigen, für dessen Erlaß in diesem Augenblick keine Zuständigkeit des Bundes gegeben war."

Materielles Prüfungsrecht

Umstritten ist, ob dem Bundespräsidenten auch ein materielles Prüfungsrecht zusteht. Das würde bedeuten, dass es ihm zusteht, die Ausfertigung eines Gesetzes zu verweigern, wenn dieses im Widerspruch zu den Verfassungsprinzipien, steht.

Zum materiellen Prüfrecht des Bundespräsidenten hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 1, 396 - Deutschlandvertrag) wie folgt Stellung genommen:

"Hierbei kann das Recht des Bundespräsidenten, das verfassungsmäßige Zustandekommen von Gesetzen zu prüfen (Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG) außer Betracht bleiben. Dieses Prüfungsrecht ist einmal gegenüber der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht nur vorläufig; zum andern ist die Verkündung eines Vertrags-Gesetzes ............ notwendige Voraussetzung für den Akt, durch den der Bundespräsident als Träger der auswärtigen Gewalt die Bundesrepublik völkerrechtlich verpflichtet."

Im Gegensatz dazu wird in der Literatur teilweise der Standpunkt vertreten, dass ein materielles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten im Rahmen des Artikel 82 Abs. 1 GG nicht anzuerkennen sei. Diese Ansicht stützt sich auf den Wortlaut dieses Artikels.

Gegen ein materielles Prüfrecht des Bundespräsidenten könnten auch folgende Überlegungen sprechen:

  • Es besteht kein Bedürfnis
  • Das BVerfG übt im ausreichenden Umfang Kontrolle aus
  • Die Verwerfung von Gesetzen kommt allein dem BVerfG zu.

Bei dem Prüfrecht des Bundespräsidenten handelt es sich jedoch um ein vorgelagertes Prüfrecht. Über ein solches Prüfrecht verfügt das Bundesverfassungsgericht nicht. Die Möglichkeit einer nachträglichen Normenkontrolle kann jedoch kein Verfassungsorgan von der Pflicht entbinden, bereits im Vorfeld der Entstehung eines Gesetzes die Verfassung zu beachten.

Insoweit billigt die herrschende Auffassung dem Bundespräsidenten auch ein materielles Prüfrecht zu. Dabei handelt es sich jedoch ausschließlich um ein Prüfrecht im Bereich der Rechtskontrolle. Dass es sich bei dem materiellen Prüfrecht nicht um eine politische Leitungsfunktion handeln kann, ist unbestritten.

05 Auflösung des Bundestages durch Bundespräsident

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Artikel 68 GG bestimmt, unter welchen Rahmenbedingungen der Bundestag durch den Bundespräsidenten auf Antrag des Bundeskanzlers (Vertrauensfrage) aufgelöst werden kann.

Artikel 68 GG

Anlässlich des Bruchs der SPD-FDP-Koalition im Jahr 1982 stellte Bundeskanzler Helmut Schmidt im Deutschen Bundestag die Vertrauensfrage. Der Deutsche Bundestag wurde im Anschluss daran vom amtierenden Bundespräsidenten Karl Carstens (1979-1984) aufgelöst.

Dagegen haben mehrere Abgeordnete Organklage beim BVerfG mit dem Antrag erhoben, festzustellen, daß der Bundespräsident durch seine Anordnung über die Auflösung des 9. Deutschen Bundestages vom 6. Januar 1983 (BGBl. I S. 1) und seine Anordnung über die Bundestagswahl 1983 vom 6. Januar 1983 (BGBl. I S. 2) gegen Art. 68 Abs. 1 GG verstoßen und dadurch die Antragsteller in ihren verfassungsmäßigen Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt bzw. unmittelbar gefährdet hat.

Das BVerfG wies die Anträge zurück (BVerfG 2 BvE 1, 2, 3, 4/83 vom 16. Februar 1983).

In den Leitsätzen heißt es u.a.:

"Ob eine Lage vorliegt, die eine vom stetigen Vertrauen der Mehrheit getragene Politik nicht mehr sinnvoll ermöglicht, hat der Bundeskanzler zu prüfen, wenn er beabsichtigt, einen Antrag mit dem Ziel zu stellen, darüber die Auflösung des Bundestages anzustreben.

Der Bundespräsident hat bei der Prüfung, ob der Antrag und der Vorschlag des Bundeskanzlers nach Art. 68 GG mit der Verfassung vereinbar sind, andere Maßstäbe nicht anzulegen; er hat insoweit die Einschätzungskompetenz und Beurteilungskompetenz des Bundeskanzlers zu beachten, wenn nicht eine andere, die Auflösung verwehrende Einschätzung der politischen Lage der Einschätzung des Bundeskanzlers eindeutig vorzuziehen ist.

Die Einmütigkeit der im Bundestag vertretenen Parteien, zu Neuwahlen zu gelangen, vermag den Ermessensspielraum des Bundespräsidenten nicht einzuschränken; er kann hierin jedoch einen zusätzlichen Hinweis sehen, daß eine Auflösung des Bundestages zu einem Ergebnis führen werde, das dem Anliegen des Art. 68 GG näher kommt als eine ablehnende Entscheidung."

06 Redefreiheit und Neutralitätsgebot

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In einem Grundsatzurteil zur "Rede- und Meinungsfreiheit" des Bundespräsidenten stellten sich im Juni 2014 die Verfassungsrichter schützend vor das Amt des Staatsoberhauptes und hoben dessen besondere "Würde" hervor. Die Richter wiesen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass der erste Mann im Staat sehr viel Spielraum darüber hat, bei welcher Gelegenheit und in welcher Form er sich öffentlich äußert. Er sei insbesondere nicht gehindert, sein Anliegen auch in zugespitzter Wortwahl vorzubringen.

Die Richter wiesen damit die Klage der rechtsextremen NPD ab, die sich durch Äußerungen von Bundespräsident Joachim Gauck vor Schülern in ihren Rechten verletzt sah. In Berlin-Hellersdorf hatte es wochenlange fremdenfeindliche und von der NPD unterstützte Proteste gegen ein Asylbewerberheim gegeben. In diesem Zusammenhang sprach der Bundespräsident über NPD-Anhänger als "Spinner".  

In der Presseerklärung zum Urteil heißt es u.a.:

b) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist auch die Verwendung des Wortes „Spinner“ im konkreten Zusammenhang. Der Antragsgegner hat damit über die Antragstellerin und ihre An-hänger und Unterstützer ein negatives Werturteil abgegeben, das isoliert betrachtet durchaus als diffamierend empfunden werden und auf eine unsachliche Ausgrenzung der so Bezeichneten hindeuten kann. Hier indes dient, wie sich aus dem Duktus der Äußerungen des Antragsgegners ergibt, die Bezeichnung als „Spinner“ - neben derjenigen als „Ideologen“ und „Fanatiker“ - als Sammelbegriff für Menschen, die die Geschichte nicht verstanden haben und, unbeeindruckt von den verheerenden Folgen des Nationalsozialismus, rechtsradikale - nationalistische und antidemokratische - Überzeugungen vertreten. Die mit der Bezeichnung als „Spinner“ vorgenommene Zuspitzung sollte den Teilnehmern an der Veranstaltung nicht nur die Unbelehrbarkeit der so Angesprochenen verdeutlichen, sondern auch hervorheben, dass sie ihre Ideologie vergeblich durchzusetzen hofften, wenn die Bürger ihnen „ihre Grenzen aufweisen“.

Presseerklärung des BVerfG

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