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11 Der Bundesrat

Alfred Rodorf

01 Bundesrat
02 Bundesrat - Zusammensetzung
03 Bundesrat - Zuständigkeiten
04 Bundesrat in der Rechtsprechung des BVerfG
05 Abstimmung im Bundesrat
06 Bundesratspräsident bei Unklarheiten

01 Bundesrat

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Im Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union mit (Artikel 23, 50 GG).

Artikel 23 GG
Artikel 50 GG

Bei dem Bundesrat handelt es sich um ein Bundesorgan, nicht um ein Organ der Länder. Der Bundesrat wird deshalb ausschließlich im Zuständigkeitsbereich des Bundes und nicht im Zuständigkeitsbereich der Länder tätig.

Über den Bundesrat erhalten die Länder lediglich ein Beteiligungsrecht an der Gesetzgebung. Beim Bundesrat handelt es sich auch nicht um ein selbständiges zweites Gesetzgebungsorgan.

In einem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts () heißt es:

BVerfGE 37, 363 (aus dem Jahre 1974)

Auszug

"Nach der Regelung des Grundgesetzes ist der Bundesrat nicht eine zweite Kammer eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans, die gleichwertig mit der "ersten Kammer" entscheidend am Gesetzgebungsverfahren beteiligt wäre. Dies zeigt schon die Verkündungsformel für Gesetze, die selbst beim Zustimmungsgesetz nicht lautet: "Bundestag und Bundesrat haben das folgende Gesetz beschlossen", sondern: "Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen".

Nach Art. 77 Abs. 1 GG werden die Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen. Der Bundesrat wirkt bei der Gesetzgebung lediglich mit (Art. 50 GG).

Artikel 77 GG
Artikel 50 GG

Dabei ist wesentlich, dass das Erfordernis der Zustimmung zu einem Gesetz nach dem Grundgesetz die Ausnahme ist.

Die Zustimmung ist nur in bestimmten, im Grundgesetz einzeln ausdrücklich aufgeführten Fällen erforderlich, in denen der Interessenbereich der Länder besonders stark berührt wird (BVerfGE 1, 76, 79).

Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Landesregierung. Diese werden von den Landesregierungen bestellt und abberufen (Artikel 51 GG).

Artikel 51 GG

Die Mitglieder des Bundesrates werden im Gegensatz zu den Abgeordneten im Deutschen Bundestag nicht unmittelbar durch Wahlen legitimiert.

Ihre Legitimation erhalten die Mitglieder vielmehr durch die Länderparlamente und durch die von den jeweiligen Länderparlamenten getragenen Landesregierungen, die bestimmen, welche Personen die Interessen des Landes im Bundesrat vertreten.

Der Bundesrat hat keine Legislaturperiode.

Es handelt es sich vielmehr um ein Bundesorgan, das kontinuierlich besteht und keiner unmittelbaren Legitimation durch das Wahlvolk bedarf.

02 Bundesrat - Zusammensetzung

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Der Bundesrat setzt sich aus 69 stimmberechtigten Mitgliedern zusammen. Je nach Größe der Länder verfügen diese über 3 bis 6 Stimmen (Artikel 51 GG). Jedes Land kann so viele Mitglieder entsenden, wie es Stimmen hat. Da Bundesländer ihre Stimme jedoch nur einheitlich abgeben können, reicht es aus, wenn die Anzahl der Länderstimmen durch eine beauftragte Person abgeben wird. Eine uneinheitliche Stimmabgabe führt zur Ungültigkeit der Stimmabgabe des jeweiligen Bundeslandes.

  • Bayern - 6 Stimmen
  • Baden-Württemberg - 6 Stimmen
  • Niedersachsen - 6 Stimmen
  • Nordrhein-Westfalen - 6 Stimmen
  • Hessen - 5 Stimmen
  • Berlin - 4 Stimmen
  • Brandenburg - 4 Stimmen
  • Rheinland-Pfalz - 4 Stimmen
  • Sachsen - 4 Stimmen
  • Sachsen-Anhalt - 4 Stimmen
  • Schleswig-Holstein - 4 Stimmen
  • Thüringen - 4 Stimmen
  • Bremen - 3 Stimmen
  • Hamburg - 3 Stimmen
  • Mecklenburg-Vorpommern - 3 Stimmen
  • Saarland - 3 Stimmen

Gegenüber dem Bundestag hat der Bundesrat eine Kontroll- und Hemmfunktion. Mitglieder des Bundesrates dürfen deshalb nicht zugleich auch Mitglieder des Bundestages sein (Inkompatibilität).

Dies gilt mit umgekehrten Vorzeichen auch für Abgeordnete des Bundestages.

03 Bundesrat - Zuständigkeiten

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Die Zuständigkeit des Bundesrates ist im Grundgesetz durch spezielle Zuweisungen geregelt:

  • Mitwirkung im förmlichen Gesetzgebungsverfahren (Artikel 76, 77 GG)
  • Beteiligung in Angelegenheiten der Europäischen Union (Artikel 23, 52 GG)
  • Zustimmung zu Rechtsverordnungen (Artikel 80 GG)
  • Zustimmung im Rahmen der Bundesaufsicht (Artikel 84 GG)
  • Zustimmung beim Bundeszwang (Artikel 37 GG)
  • Zustimmung im Bereich der bundeseigenen Verwaltung (Artikel 87 GG)

Diese Aufgaben werden im Zusammenhang mit der Beschreibung des Gesetzgebungsverfahrens weiter vertieft.

04 Bundesrat in der Rechtsprechung des BVerfG

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Das Bundesverfassungsgericht hat zu grundlegenden Fragen, die den Bundesrat betreffen, mit Urteil vom 30 Juli 1958 - 2 BvF 3, 6/58 - Stellung bezogen.

In diesem Urteil wird insbesondere zu nachfolgend aufgeführten Problembereichen Stellung genommen:

  • Bundesrat als Verfassungsorgan
  • Bundesratsprinzip
  • Funktion des Bundesrates
  • Mitgliederinstruktion für die Stimmabgabe
  • Weisungsrecht der Landesregierung

Das Urteil geht auf Volksbefragungsgesetze zurück, die in den Bundesländern Hamburg und Bremen erlassen wurden, um die Einstellung ihrer Bevölkerung zur Ausrüstung der Bundeswehr mit Atomwaffen und zur Errichtung von Abschussbasen für Atomwaffen auf dem Gebiet der Bundesrepublik erheben zu können. Gegen diese Ländergesetze wurde seitens der Bundesregierung das abstrakte Normenkontrollverfahren eingeleitet.

Von der Bundesregierung wurde geltend gemacht, dass die Volksbefragungsgesetze deshalb mit dem Grundgesetz unvereinbar seien, weil die Einführung des Wählerwillens in den Willensbildungsprozess des Bundesrates die Grundlage des Bundesratssystems angreife.

BVerfG 2 BvF 3, 6/58 vom 30 Juli 1958

Auszug

"Instruktion" der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat durch das Landesvolk, auch eine bloß rechtlich unverbindliche in der Weise, daß sich die Vertreter im Bundesrat daran orientieren und sie zur Richtschnur ihres Handelns im Bundesrat machen, ist nach der Struktur des Bundesrats ausgeschlossen."

"Der Bundesrat ist ein Verfassungsorgan des Bundes. Dieses kollegiale Organ "besteht" aus Mitgliedern der Landesregierungen (Art. 51 Abs. 1 GG); es wird nicht "aus den Ländern gebildet"; Art. 50 GG umschreibt nur zutreffend die Funktion dieses Bundesverfassungsorgans, wenn es dort heißt: "Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit". Diese Mitwirkung wird aber kraft der Entscheidung der Bundesverfassung nur durch die Mitglieder der Landesregierungen vermittelt."

Daraus folgt, dass eine "Instruktion" der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat durch das Landesvolk nach der Struktur des Bundesrats ausgeschlossen ist.

05 Abstimmung im Bundesrat

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Die den Ländern im Bundesrat zur Verfügung stehenden Stimmen sind einheitlich abzugeben.

Diesbezüglich kam es am 22. März 2002, anlässlich der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes zu einer in der Sitzungsgeschichte des Bundesrates einmaligen Abstimmung. In dieser Abstimmung wurde das Zuwanderungsgesetz vom amtierenden Bundesratspräsidenten als mehrheitlich zustande gekommen gewertet, obwohl die Stimmen des Landes Brandenburg von den im Bundesrat anwesenden Vertretern dieses Landes nicht einheitlich abgegeben worden waren. Im Anschluss an das strittige Abstimmungsergebnis wurde das Zuwanderungsgesetz vom Bundespräsidenten unterschrieben und im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Im Rahmen eines eingeleiteten Normenkontrollverfahrens stellte das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 18. Dezember 2002 - 2 BvF 1/02 - jedoch fest, dass das "Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern vom 20. Juni 2002 - Zuwanderungsgesetz - (BGBl I S. 1946) mit Artikel 78 GG unvereinbar und daher nichtig sei.

BVerfG 2 BvF 1 / 02 vom 18.12.02

Auszug

Leitsätze

1. Der Bundesrat ist ein kollegiales Verfassungsorgan des Bundes, das aus Mitgliedern der Landesregierungen besteht.

2. Die Länder wirken durch den Bundesrat nicht unmittelbar an der Gesetzgebung und der Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit, sondern vermittelt durch die aus dem Kreis der Landesregierungen stammenden Mitglieder des Bundesrates. Die Länder werden jeweils durch ihre anwesenden Bundesratsmitglieder vertreten.

3. Die Stimmen eines Landes im Bundesrat werden durch seine Bundesratsmitglieder abgegeben. Das Grundgesetz erwartet die einheitliche Stimmenabgabe und respektiert die Praxis der landesautonom bestimmten Stimmführer, ohne seinerseits mit Geboten und Festlegungen in den Verfassungsraum des Landes überzugreifen.

4. Aus der Konzeption des Grundgesetzes für den Bundesrat folgt, dass der Abgabe der Stimmen durch einen Stimmführer jederzeit durch ein anderes Bundesratsmitglied desselben Landes widersprochen werden kann und damit die Voraussetzungen der Stimmführerschaft insgesamt entfallen.

5. Der die Abstimmung leitende Bundesratspräsident ist grundsätzlich berechtigt, bei Unklarheiten im Abstimmungsverlauf mit geeigneten Maßnahmen eine Klärung herbeizuführen und auf eine wirksame Abstimmung des Landes hinzuwirken. Das insoweit bestehende Recht zur Nachfrage entfällt allerdings, wenn ein einheitlicher Landeswille erkennbar nicht besteht und nach den gesamten Umständen nicht zu erwarten ist, dass ein solcher noch während der

6. Abstimmung zustande kommen werde

Aus der Begründung

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Der Normenkontrollantrag ist begründet. Das Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern vom 20. Juni 2002 - Zuwanderungsgesetz - (BGBl I S. 1946) ist mit Art. 78 GG unvereinbar und daher nichtig. Das Zuwanderungsgesetz bedarf wegen der in ihm enthaltenen Bestimmungen über das von den Behörden der Länder durchzuführende Verwaltungsverfahren gemäß Art. 84 Abs. 1 GG als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates. Hierfür fehlt es an der gemäß Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG erforderlichen Mehrheit der Stimmen des Bundesrates. Der Bundesratspräsident durfte die Stimmenabgabe für das Land Brandenburg nicht als Zustimmung werten (I). Da es an einer Zustimmung des Landes Brandenburg fehlte, vermochte auch die Feststellung des Bundesratspräsidenten nach Aufruf der weiteren Länder, der Bundesrat habe dem Gesetz zugestimmt, keine Rechtswirkung zu entfalten (II).

06 Bundesratspräsident bei Unklarheiten

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Der die Abstimmung leitende Bundesratspräsident ist grundsätzlich berechtigt, bei Unklarheiten im Abstimmungsverlauf mit geeigneten Maßnahmen eine Klärung herbeizuführen und auf eine wirksame Abstimmung des Landes hinzuwirken. Dies entspricht seiner Pflicht als unparteiischer Sitzungsleiter, dem die Aufgabe obliegt, den Willen des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren klar festzustellen.

Art. 78 GG i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip gebietet, den Willen der beteiligten Verfassungsorgane zurechenbar festzustellen.

Artikel 78 GG

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