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06 Bundesstaat

Alfred Rodorf

01 Bundesstaat Bundesrepublik
02 Homogenitätsprinzip
03 Föderalismus
04 Bestandsgarantie von Bund und Ländern
05 Eigenstaatlichkeit der Länder
06 Bundesfreundliches Verhalten
07 Aufgaben des Bundes
08 Aufgaben der Länder
09 Finanzierung von Bund und Ländern
10 Finanzausgleich
11 Aufgabenverflechtungen zwischen Bund und Ländern
12 Gemeinschaftseinrichtungen - Zuordnung im Bundesstaat
13 Bund-Länder-Streitigkeiten
14 Anpassung an moderne Entwicklungen
15 Regeln bundesstaatlicher Politik
16 Verteilung der Aufgaben im Bundesstaat
17 Gesetzgebungskompetenz des Bundes
18 Gesetzgebungskompetenzen der Länder
19 Verteilung der Verwaltungsaufgaben
20 Zuständigkeiten in der Rechtsprechung
21 Aufgaben des Bundesverfassungsgerichtes

01 Bundesstaat Bundesrepublik

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Bei einem Bundesstaat handelt es sich um den Zusammenschluss von Staaten zu einem Gesamtstaat. Die Ausübung der Staatsgewalt erfolgt in einem Bundesstaat durch Organe des Zentralstaates (Gesamtstaat) und durch Organe der Gliedstaaten (Länder). Obwohl die Länder Teil des Gesamtstaates sind, verfügen sie über Eigenstaatlichkeit. Staatsgewalt, die von den Ländern ausgeübt wird, ist nicht von der Staatsgewalt des Bundes abgeleitet. Die Länder verfügen vielmehr über eigene staatliche Hoheitsmacht, die auf die Souveränität des jeweiligen Landesvolkes zurückzuführen ist.

Das Bundesstaatsprinzip ergibt sich aus Artikel 20 Abs. 1 GG.

Artikel 20 GG

Die Bundesrepublik Deutschland setzt sich zusammen aus dem Bund (Gesamtstaat) und den Ländern (Gliedstaaten).

Bei einem Bundesstaat handelt es sich um eine Staatenverbindung, in der die Rechtsstellung von Bund und Ländern verfassungsrechtlich geregelt ist.

02 Homogenitätsprinzip

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Es gehört zum Wesen eines Bundesstaates, dass sich die Befugnisse der Länder unmittelbar aus der Verfassung des Gesamtstaates ergeben. Da die Rechtsstellung der Länder weitgehend im Grundgesetz geregelt ist, lässt dies den Schluss zu, dass die Länder nicht völlig souverän sind, sondern in wichtigen Bereichen durch die Aufgaben und Befugnisse des Bundes beschränkt werden.

Dennoch sind die Länder grundsätzlich frei in der Ausgestaltung ihrer eigenen Verfassung.

"Das Eigentümliche des Bundesstaates ist" so BVerfGE 36, 342 ff. "daß der Gesamtstaat Staatsqualität und daß die Gliedstaaten Staatsqualität besitzen."

Das heißt, dass sowohl der Gesamtstaat als auch die Gliedstaaten je ihre eigene, von ihnen selbst bestimmte Verfassung besitzen. Und das wiederum heißt, dass die Gliedstaaten ebenso wie der Gesamtstaat in je eigener Verantwortung ihre Staatsfundamentalnormen artikulieren.

Kein Land muss eine Amputation von Staatsfundamentalnormen durch den Gesamtstaat hinnehmen mit der Folge, dass seine Verfassung in Wahrheit ein Verfassungstorso wird. Die Länder haben im Bundesstaat vielmehr grundsätzlich das Recht, in ihre Verfassung nicht nur Staatsfundamentalnormen aufzunehmen, die das Bundesverfassungsrecht nicht kennt, sondern auch Staatsfundamentalnormen, die mit den entsprechenden Staatsfundamentalnormen der Bundesverfassung nicht übereinstimmen.

Nur ein Mindestmaß an Homogenität der Bundesverfassung und der Landesverfassungen ist gefordert.

Was zu diesem Minimum an Homogenität der Verfassungen im Bund und in den Ländern gehört, bestimmt Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG:

"Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist."

Im übrigen sind die Länder, soweit das Grundgesetz nicht noch außerhalb des Art. 28 für bestimmte Tatbestände etwas anderes vorschreibt, frei in der Ausgestaltung ihrer Verfassung.

Solange ein Land besteht und seine verfassungsmäßige Ordnung sich im Rahmen des Artikel 28 Abs. 1 GG hält, kann der Bund ohne Verletzung des im Grundgesetz garantierten bundesstaatlichen Prinzips in die jeweilige Verfassungsordnung seiner Länder nicht eingreifen (vgl. BVerfGE 1, 14).

Hinsichtlich des Bestandes der Länder enthält das Grundgesetz keine uneingeschränkte Garantie.

Da seit der Wiedervereinigung und der Neufassung des Artikel 23 GG ein Beitritt anderer Teile Deutschlands zur Bundesrepublik Deutschland nicht mehr möglich ist, kann die Anzahl der bestehenden Länder in Zukunft nur noch durch Gebietszusammenlegung (Artikel 29 GG - Neugliederung des Bundesgebietes) reduziert werden.

Artikel 23 GG
Artikel 29 GG

03 Föderalismus

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Das politische Prinzip des Bundesstaates ist der Föderalismus. Es gehört zum Wesen des Föderalismus, durch Zuweisung von Kompetenzen die Gliedstaaten zu stärken. Diese wird u.a. auch durch den Auffangtatbestand des Artikel 30 GG deutlich, der die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben zur Ländersache erklärt, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.

Artikel 30 GG

Außerdem weist das Grundgesetz nicht den Ländern in ihrer Gesamtheit, sondern jedem einzelnen Bundesland Aufgaben zu.

Die h. M. versteht die Bundesrepublik Deutschland deshalb als einen zweigliedrigen Bundesstaat, in dem es lediglich zwei Ebenen gibt. Auf der einen Seite den Bund und auf der anderen Seite die Länder.

Im so genannten Konkordatsurteil aus dem Jahr 1957 (BVerfGE 6, 309) hat auch das Bundesverfassungsgericht von der Bundesrepublik Deutschland als einem Bundesstaat gesprochen, dessen Glieder der Bund und die Länder sind. Daraus könne nicht gefolgert werden, dass "zwischen einem Zentralstaat und einem Gesamtstaat als zwei verschiedenen Rechtsträgern und Subjekten gegenseitiger verfassungsrechtlicher Rechte und Pflichten unterschieden werden kann. Es gibt nicht neben dem Bundesstaat als Gesamtstaat noch einen besonderen Zentralstaat, sondern nur eine zentrale Organisation, die zusammen mit den gliedstaatlichen Organisationen im Geltungsbereich des Grundgesetzes als Bundesstaat alle die staatlichen Aufgaben erfüllt, die im Einheitsstaat einer einheitlichen staatlichen Organisation zufallen. Das Grundgesetz hat die Aufteilung der Kompetenzen nur zwischen den Organen des Bundes und denen der Länder vorgenommen, wobei unter Bund der durch Zusammenschluß der Länder entstandene Gesamtstaat verstanden wird."

Die Ausgestaltung der Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat war für die Verfassungsväter aber auch deshalb problembehaftet, weil bereits vor der Verabschiedung des Grundgesetzes Länder existierten und diese sogar dem Grundgesetz zustimmen mussten, bevor es zur Unterzeichnung den Alliierten vorgelegt werden konnte.

In diesem Zusammenhang hat das Bundesverfassungsgericht ebenfalls im Jahr 1957 im so genannten Reichskonkordatsurteil einschlägige Ausführungen gemacht. Bei dem Reichskonkordat handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag, der vom Naziregime mit dem Heiligen Stuhl (Vatikan) eingegangen wurde (BVerfGE 6, 309).

Das föderative Prinzip genießt nach dem Willen der Verfassungsgeber einen besonderen Bestandsschutz. Gemäß Artikel 79 Abs. 3 GG ist die Existenz eines Bundesstaates ein unabänderlicher Verfassungsgrundsatz.

Die bundesstaatliche Unantastbarkeit umfasst im Wesentlichen vier Elemente:

  • Bestandsgarantie von Bund und Ländern
  • Staatsqualität der Länder
  • Finanzielle Selbstständigkeit von Bund und Ländern
  • Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung.

04 Bestandsgarantie von Bund und Ländern

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Eine Beseitigung der Länder ist verfassungswidrig. Entsprechende Bemühungen seitens des Bundes wären von Anfang an nichtig. Nicht vom Bestandsschutz umfasst sind jedoch die Länder in ihrer zurzeit gültigen Gestalt.

Artikel 29 GG lässt jedoch zu, dass auf verfassungsmäßige Weise bestehende Ländergrenzen geändert, Länder ganz aufgelöst oder aber Länder mit anderen vereinigt werden können.

Artikel 29 GG

Nach der Wiedervereinigung (1996) beabsichtigten zum Beispiel die Landesregierungen von Berlin und Brandenburg, beide Länder zu vereinigen. Im Rahmen eines vorgelagerten Volksentscheids in beiden Bundesländern sprachen sich die Wahlberechtigten beider Ländern jedoch gegen einen Zusammenschluss aus.

05 Eigenstaatlichkeit der Länder

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Jedes der 16 Bundesländer besitzt "Staatsqualität". Es handelt sich folglich nicht um Verwaltungsgebiete eines Gesamtstaates, sondern um Staaten mit einer eigenen Verfassung. Diese gelten unabhängig und selbstständig neben dem Grundgesetz.

Jedes Bundesland verfügt über eine Legislative, eine Exekutive und eine Judikative.

Dennoch ist die staatliche Souveränität der Bundesländer beschränkt. Sie haben zum Beispiel keine Vertretungsbefugnisse nach außen, so dass sie nicht dazu in der Lage sind, völkerrechtliche Verträge mit anderen Staaten zu schließen. Auch fehlt es ihnen an einem eigenen Heer für die Landesverteidigung. Den Bundesländern fehlt auch das Recht, aus dem Bundesstaat auszuscheiden.

Die staatliche Souveränität der Bundesländer wird auch durch die Aufsichtsbefugnisse des Bundes beschränkt (Artikel 84 Abs. 3, 85 Abs. 3 GG).

Als schärfste Form der Kontrolle der Bundesländer durch den Bund sieht das Grundgesetz den Bundeszwang im Sinne von Artikel 37 GG vor.

Artikel 37 GG

Danach kann - wenn ein Bundesland seinen Pflichten nicht nachkommt - zur Durchführung des Bundeszwangs die Bundesregierung oder ihr Beauftragter das Weisungsrecht gegenüber allen Ländern und ihren Behörden ausüben.

06 Bundesfreundliches Verhalten

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In einem Verfassungsrechtsstreit aus dem Jahre 1958 ging es um die Frage, ob das Land Hessen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verletzt, indem die Landesregierung es unterlässt, die Beschlüsse hessischer Gemeinden zur Durchführung von Volksbefragungen über die Stationierung von Atomwaffen aufzuheben. In diesem Zusammenhang nahm das Bundesverfassungsgericht zum Inhalt bundesfreundlichen Verhaltens grundlegend Stellung.

BVerfGE 8, 122

Auszug

"Im Bundesstaat haben Bund und Länder die gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates. Soweit der Bund dafür nicht unmittelbar Sorge tragen kann, sondern auf die Mitwirkung des Landes angewiesen ist, ist das Land zu dieser Mitwirkung verpflichtet."

Der für Bund und Länder gleicherweise geltende Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens hat die Funktion, die aufeinander angewiesenen "Teile" des Bundesstaats, Bund und Länder, stärker unter der gemeinsamen Verfassungsrechtsordnung aneinander zu binden, aber nicht die Aufgabe, das bundesstaatliche Gefüge zu lockern. Deshalb kann sich kein Teil seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten mit der Behauptung oder mit dem Nachweis entziehen, daß auch der andere Teil seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nicht nachgekommen sei. Im Übrigen ging das Gericht davon aus, dass das Land Hessen gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen habe, indem die Landesregierung es unterließ, durch den Minister des Innern die Beschlüsse hessischer Gemeinden über die Stationierung von Atomwaffen in der Bundesrepublik aufzuheben.

07 Aufgaben des Bundes

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Aufgabe des Bundes als Gesamtstaat ist es, die nach dem Grundgesetz vorgesehenen Verfassungsorgane des Bundes einzurichten und die durch das Grundgesetz übertragenen Aufgaben des Bundes wahrzunehmen.

Die nachfolgend aufgeführten Artikel sollen nur einen Überblick über die Aufgaben geben, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundes fallen.

  • Artikel 32 GG (Auswärtiges - Staatsverträge)
  • Artikel 73 GG (Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes)
  • Artikel 75 GG (Rahmenvorschriften)
  • Artikel 76 GG (Gesetzesinitiative)
  • Artikel 84 GG (Bundesaufsicht)
  • Artikel 87 GG (Gebiet der bundeseigenen Verwaltung)
  • Artikel 87 b GG (Bundeswehrverwaltung)
  • Artikel 87 d GG (Luftverkehrsverwaltung)
  • Artikel 87 e GG (Eisenbahnen des Bundes)
  • Artikel 87 f GG (Post- und Telekommunikation)
  • Artikel 88 GG (Bundesbank)
  • Artikel 89 GG (Bundeswasserstraßen)

Im Zusammenhang mit der Ausführung von Bundesgesetzen gilt der Grundsatz der Länderausführung (Artikel 83 GG).

08 Aufgaben der Länder

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Bei den Ländern handelt es sich um weitgehend souveräne Staaten mit einer eigenen Gesetzgebung, einer eigenen Verwaltung und einer eigenen Rechtsprechung. Das Recht der Gesetzgebung steht den Ländern zu, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

  • Artikel 70 GG (Bund und Länder)
  • Artikel 71 GG (Ermächtigung der Länder)
  • Artikel 72 GG (Zuständigkeit)
  • Artikel 74 GG (Konkurrierende Gesetzgebung)
  • Artikel 85 GG (Auftragsverwaltung der Länder)
  • Artikel 91 a GG (Mitwirkung des Bundes bei Gemeinschaftsaufgaben)

Zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder gehören:

  • Landesstaatsrecht (Landesverfassung, Landtagswahlrecht)
  • Kommunalrecht (Gemeindeordnung, Kreisordnung)
  • Organisation der eigenen Landesverwaltung
  • Polizei- und Ordnungsrecht
  • Kultur- und Bildungsbereich (Schul- und Erziehungswesen, Jugendbildung, Theater, Museen, Denkmalschutz)
  • Presse- und Rundfunkwesen.

Das Grundgesetz sieht vor (Art. 79 Abs. 3 GG), dass die Länder an der Gesetzgebung mitwirken.

Artikel 79 GG

Daraus folgt, dass die Länder nicht nur selbst Gesetze erlassen können, sondern auch am Gesetzgebungsprozess des Bundes beteiligt sind.

09 Finanzierung von Bund und Ländern

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Bund und Länder finanzieren sich durch die Erhebung von Steuern. Beide sind somit im Besitz der Steuerhoheit. Darunter ist das Recht eines Staates zu verstehen, Steuern festzusetzen, zu verwalten und einzutreiben, wenn Steuerpflichtige säumig sind.

Eine andere Frage ist, wie in einem Bundesstaat zwischen Bund und Ländern so genannte Steuergerechtigkeit erreicht wird.

In diesem Zusammenhang hat Artikel 107 Abs. 1 GG eine besondere Funktion, der Problembereiche des Finanzausgleichs regelt.

Artikel 107 GG

Dieser Artikel ist Teil eines mehrstufigen Verteilungssystems des Finanzaufkommens im Bundesstaat. Er regelt, was den einzelnen Ländern als eigene Finanzausstattung zusteht. Darüber hinaus sieht dieser Artikel eine Korrektur bei der Steuerverteilung vor, soweit sie unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft heraus erforderlich sind.

Artikel 107 GG verpflichtet zum Beispiel den Gesetzgeber, die Lohn- und Körperschaftssteuer so zu stückeln, dass Ungerechtigkeiten bei der Verteilung der realen Steuerkraft im Bundesstaat gemindert werden.

10 Finanzausgleich

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Da es sich bei den Bundesländern, die den Bundesstaat Bundesrepublik Deutschland bilden, um Länder mit unterschiedlicher Bevölkerungszahl und unterschiedlicher Wirtschaftskraft handelt, ergibt sich aus dem Bundesstaatsprinzip für den Bund die Verpflichtung, leistungsschwächere Länder zu unterstützen und deren Finanzkraft allgemein anzuheben.

In diesem Zusammenhang hat das Bundesverfassungsgericht 1952 erstmals zur Verpflichtung zum Länderfinanzausgleich Stellung bezogen

BVerfG 1, 117

Auszug

"Das bundesstaatliche Prinzip begründet seinem Wesen nach nicht nur Rechte sondern auch Pflichten. Eine dieser Pflichten besteht darin, daß die finanzstärkeren Länder den schwächeren Ländern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten haben. Diese Pflichtbeziehung führt nach der Natur der Sache zu einer gewissen Beschränkung der finanziellen Selbständigkeit der Länder."

1999 konkretisierte das Bundesverfassungsgericht die Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs (BVerfGE 101, 158).

BVerfGE 101, 158

Auszug

"1. Die Finanzverfassung verpflichtet den Gesetzgeber, das verfassungsrechtlich nur in unbestimmten Begriffen festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem durch anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe gesetzlich zu konkretisieren und zu ergänzen.

2. Mit auf langfristige Geltung angelegten, fortschreibungsfähigen Maßstäben stellt der Gesetzgeber sicher, daß der Bund und alle Länder die verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausgangstatbestände in gleicher Weise interpretieren, ihnen dieselben Indikatoren zugrunde legen, die haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der finanzwirtschaftlichen Grundlagen gewährleisten und die Mittelverteilung transparent machen.

3. Die Finanzverfassung verlangt eine gesetzliche Maßstabgebung, die den rechtsstaatlichen Auftrag eines gesetzlichen Vorgriffs in die Zukunft in der Weise erfüllt, daß die Maßstäbe der Steuerzuteilung und des Finanzausgleichs bereits gebildet sind, bevor deren spätere Wirkungen konkret bekannt werden."

Losgelöst vom Bund-Länder-Finanzausgleich und der damit verbundenen Problematik der gerechten Verteilung von Steuern, regelt das Grundgesetz nicht grundsätzlich die Vermögensverteilung von Bund und Ländern. Es begründet insbesondere keinen Anspruch der Länder gegen den Bund auf Ausstattung mit bestimmten Vermögensgegenständen.

Das Grundgesetz sichert lediglich die finanzielle Handlungsfähigkeit von Bund und Ländern dadurch, dass sowohl der Gesamtstaat als auch die Teilstaaten mit frei verfügbaren Geldmitteln in angemessener Höhe ausgestattet werden (vgl. BVerfGE 95, 250).

Die Frage der Zurückerstattung früher vorhandenen Vermögens von Ländern, die als Folge der Wiedervereinigung der Bundesrepublik Deutschland beigetreten sind, wurde vom Bundesverfassungsgericht so beschieden, dass das Grundgesetz keine Verpflichtung enthält, den Ländern der ehemaligen DDR nach deren Beitritt zum Bundesgebiet, bestimmte Besitzstände zuzuweisen (vgl. BVerfGE 95, 250).

Schließlich gehört es zur bundesstaatlichen Bestandsgarantie, dass Zentralstaat und Gliedstaaten die Grundsätze des Bundesstaates akzeptieren. Sie müssen in ihrem politischen Handeln die allgemeinen Regeln bundesstaatlicher Ordnung beachten und aufrechterhalten.

11 Aufgabenverflechtungen zwischen Bund und Ländern

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Oftmals können wahrzunehmende Aufgaben in einem Bundesstaat nicht eindeutig einer zuständigen staatlichen Ebene zugeordnet werden. Das ist darauf zurückzuführen, dass Bund und Länder bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben oftmals zusammenwirken. Gemäß Artikel 35 Abs. 1 GG leisten sie sich gegenseitig Amtshilfe.

Für den Bereich der Inneren Sicherheit ist es zum Beispiel völlig normal, dass das Bundeskriminalamt und die Kriminalpolizei in den Ländern oder auch die Staatsanwaltschaften der Länder sowie die Bundesanwaltschaft bei der Erfüllung zahlreicher Aufgaben eng zusammenarbeiten.

Einen noch größeren Stellenwert nimmt die Verpflichtung zur Zusammenarbeit ein, wenn es darum geht, sich gegenseitig bei der Abwehr von Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung zu unterstützen (Art. 91 GG).

Eine besonders dichte Verflechtung bei der Erfüllung von staatlichen Aufgaben besteht bei den Gemeinschaftsaufgaben und bei der Bildungsplanung nach Art. 91a und 91b GG.

Die Verflechtung bei der Aufgabenwahrnehmung zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten gehört folglich zu den Merkmalen, die für den bundesdeutschen Föderalismus typisch sind.

12 Gemeinschaftseinrichtungen - Zuordnung im Bundesstaat

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Nach dem Bundesstaatsprinzip gibt es nur Bundes- oder Landesrecht, wobei das Landesrecht unterschiedlich ausgestaltet sein kann. In diesem Zusammenhang nehmen Gemeinschaftseinrichtungen eine Sonderstellung ein, weil es in Bezug auf Gemeinschaftseinrichtungen an einem einheitlichen Recht fehlt.

Dieses Problem soll an drei Beispielen kurz skizziert werden:

  • ZVS (Zentrale Vergabestelle für Studienplätze)
  • ZDF (Zweites Deutsches Fernsehen)

Bei der ZVS (Dortmund) handelt es sich um eine Gemeinschaftseinrichtung, die sich in Nordrhein-Westfalen befindet und die gesamte Vergabe von Studienplätzen im Bundesgebiet übernimmt.

Das hat zur Folge, dass das Recht des Landes Nordrhein-Westfalen dort gilt.

Eine solche Fokussierung auf nordrhein-westfälisches Recht könnte jedoch die Rechtsposition des Bundes oder die anderen Länder einengen, die gemeinsam diese Einrichtung finanzieren. Um deren Rechte zu wahren, ist es erforderlich, im Rahmen eines Staatsvertrages festzulegen, wie die Einflussnahme der anderen Vertragsparteien gewährleistet wird.

Da es für solche Gemeinschaftseinrichtungen an einem einheitlichen Recht fehlt, könnte angenommen werden, dass solche Gemeinschaftseinrichtungen mit dem Bundesstaatsprinzip unvereinbar sind.

Im Zusammenhang mit dem ZDF-Staatsvertrag hat das Bundesverwaltungsgericht jedoch eine Lösungsformel entwickelt (BVerwGE 22, 299, 308). Danach handelt es sich "um eine Aufgabe, die im ganzen Bundesgebiet erfüllt werden müsse." An anderer Stelle heißt es: "es kann nicht als Absicht des Verfassungsgebers angesehen werden, dass die Erfüllung einer dringenden staatlichen Aufgabe nur wegen der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern unterbleiben soll."

13 Bund-Länder-Streitigkeiten

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Die sogenannten Bund-Länder-Streitigkeiten nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG sind zwar relativ selten, ihr Ausgang hat aber für die Zusammenarbeit und das Verhältnis der staatlichen Ebenen oft große Bedeutung. Hier geht es um "Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht".

Artikel 93 GG

Zu den bedeutendsten Bund-Länder-Streitigkeiten gehörte die Auseinandersetzung zwischen dem Bund und den Ländern im Zusammenhang mit der Anfang der sechziger Jahre beabsichtigten Neuordnung des Rundfunkwesens.

Die SPD-regierten Länder Bremen, Hamburg, Hessen und Niedersachsen hatten gegen die von Bundeskanzler Konrad Adenauer geplante Gründung der "Deutschland-Fernsehen GmbH" geklagt, die völlig vom Bund kontrolliert worden wäre.

In seinem (ersten) Fernsehurteil vom 28. Februar 1961 stellte das Bundesverfassungsgericht sowohl einen Verstoß gegen den Grundsatz einer hinreichenden Staatsferne als auch gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes fest. Der Bund besitze lediglich eine Kompetenz für den sendetechnischen Betrieb des Rundfunks; der Rundfunk als "kulturelles Gut" dagegen unterliege der Gesetzgebungskompetenz der Länder.


Als weitere bundesstaatlich relevante Kompetenz nennt das Grundgesetz die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichtes für die "anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen dem Bunde und den Ländern, zwischen verschiedenen Ländern oder innerhalb eines Landes, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist". (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG). 1982 musste das Gericht zum Beispiel prüfen, ob die Bestimmungen des Krankenversicherungs-Kostendämpfungsgesetzes, die die Kassenärztlichen Vereinigungen mit der Sicherstellung der Heilfürsorgeansprüche von Soldaten der Bundeswehr und weiterer Gruppen des öffentlichen Dienstes in Bund und Ländern betrauten, mit der bundesstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen vereinbar sei. Vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes, dessen Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz vom Bundesverfassungsgericht bestätigt wurde, hatten der Bund und die Länder als Dienstherren die Verpflichtung zur Gewährung unentgeltlicher ärztlicher Versorgung entweder durch eigene Ärzte oder durch Verträge mit freiberuflich tätigen Ärzten erfüllt.

14 Anpassung an moderne Entwicklungen

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Aufgabe des Bundesverfassungsgerichtes ist es nicht nur, die Durchsetzung des Grundgesetzes zu garantieren und Zweifel über Zuständigkeiten zu klären. Darüber hinaus soll es auch die Anpassung des Grundgesetzes an den sozialen Wandel, aber auch die Veränderungen der Rahmenbedingungen von Politik - etwa durch die technische Entwicklung oder auch die Europäische Integration - ermöglichen. Dies ist gerade in einem Bundesstaat, der als dynamisches System verstanden wird, notwendig. Die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichtes als Schlichtungsinstanz auch bei föderativen Streitigkeiten zeigt sich nicht zuletzt darin, wie die Richterämter besetzt werden. Das Grundgesetz sieht dafür ausdrücklich einen Modus vor, der eine nach Bund-Länder-Gesichtspunkten ausgewogene Zusammensetzung des Gerichtes sicherstellt.

Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes zur bundesstaatlichen Ordnung spiegeln eine Tendenz, die man allgemein beim Verhältnis von Verfassungsgerichtsbarkeit und Politik ausmachen kann. Der stete Vorwurf, das Gericht würde bei seinen Entscheidungen seine Zurückhaltung aufgeben und politisch gestaltend wirken, ist kaum haltbar. Tatsächlich zeigen seine Urteile, dass die Richterinnen und Richter ihren Spielraum vor allem dazu nutzen, bestehende verfassungs- bzw. gesellschaftspolitische Trends höchstens zu fördern oder auch abzuschwächen. Eine Umgestaltung des föderativen Verständnisses ist vom Bundesverfassungsgericht nicht zu erwarten. Damit würde man nicht nur die Gestaltungskraft des Gerichtes überschätzen, sondern auch die Beständigkeit vernachlässigen, die jeder bundesstaatlichen Ordnung trotz all ihrer dynamischen Elemente innewohnt.

15 Regeln bundesstaatlicher Politik

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Neben den bundesstaatlichen Prinzipien des Grundgesetzes gibt es eine Reihe von verfassungsrechtlichen Regelungen, die Vorgaben über das Zusammenwirken von Bund und Ländern treffen.

Im Bundesstaat der Bundesrepublik Deutschland gilt die Regelung der verfassungsmäßigen Homogenität von Zentralstaat und Gliedstaaten. Diese Regelung bestimmt, dass "die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern [...] den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen" muss. (Art. 28 Abs. 1 GG). Dadurch ist den Ländern der Regierungstyp der repräsentativ-parlamentarischen Demokratie vorgeschrieben. Das Volk muss in den Ländern eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist.

Andere Herrschaftstypen wie zum Beispiel eine konstitutionelle Monarchie oder eine Räterepublik sind mit dem Homogenitätsgrundsatz unvereinbar. Hierdurch soll gewährleistet werden, dass die Grundnormen des politischen Systems der Bundesrepublik im Bund und in allen Ländern dieselben sind. Eine grundsätzliche Verschiedenheit könnte nämlich die Auflösung des Bundesstaates von innen her ermöglichen und soll deshalb ausgeschlossen bleiben.

Da der Bund nach Art. 28 Abs 3 GG sicherstellen muss, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den angeführten Bestimmungen entspricht, hätte er gegebenenfalls die Pflicht, in die Verfassungsordnung der Länder einzugreifen. Er müsste dann die dem Art. 28 Abs 1 GG widersprechende landesinterne Regelung beseitigen oder beseitigen lassen und für die Wiederherstellung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung in dem betreffenden Land sorgen.

Die Bestimmung "Bundesrecht bricht Landesrecht" aus Art. 31 GG hat zur Folge, dass immer dann, wenn für einen Lebensbereich oder Sachverhalt eine bundesstaatliche Regelung besteht, diese Vorrang vor einer landesrechtlichen Regelung besitzt.

Erfüllt ein Land seine Bundespflichten nicht, dann kann nach Art. 37 GG die "Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land im Wege des Bundeszwanges zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten". Das bedeutet, dass der Bund das Land im Extremfall zwingen kann, dass er Weisungen erteilen oder Beauftragte entsenden kann. Bundeszwang und Notstandsmaßnahmen mussten allerdings bisher niemals angewendet werden.

Im deutschen Bundesstaat stehen sich Bund und Länder nicht isoliert gegenüber, sondern der politische Prozess zeichnet sich durch ein kooperatives Miteinander und auch ein wechselseitiges Treueverhältnis zwischen ihnen aus. Das bundesdeutsche System der funktionalen Aufgabenverteilung sowie die Art und Weise der Beteiligung der Länder an der Willensbildung des Bundes machen eine Kooperation zwingend erforderlich.

Ähnlich wirkt sich die so genannte Bundesratslösung aus: Auf diese Weise sind es die Regierungen der Länder - und nicht Abgeordnete, die von der Bevölkerung in den Gliedstaaten gewählt werden, wie beim Senatsmodell - die an der Gesetzgebung des Zentralstaates mitwirken. Diese Konstruktion macht die Zusammenarbeit von vornherein zur Voraussetzung. Der Grundsatz der Bundestreu e ist zwar nicht ausdrücklich festgelegt. Dennoch verpflichtet dieses ungeschriebene Prinzip Bund und Länder dazu, sich "bundesfreundlich" zu verhalten. Sie sind in ihrem politischen Handeln und Verhalten darauf angewiesen, aufeinander Rücksicht zu nehmen und zusammenzuwirken.

16 Verteilung der Aufgaben im Bundesstaat

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Die bundesstaatliche Aufgabenteilung ist durch das Grundgesetz so geregelt, dass für bestimmte Aufgaben nur der Bund zuständig ist und für andere Aufgaben ausschließlich die Länder. In bestimmten Bereichen legt das Grundgesetz aber auch fest, dass der Bund einen Teil der betreffenden Aufgabe erledigt, während die Länder einen anderen Teil derselben Aufgabe zu übernehmen haben, so dass bei der Erfüllung solcher Staatsaufgaben eine Verflechtung zwischen Bund und Ländern besteht.

Bei der Errichtung der deutschen bundesstaatlichen Ordnung in der Nachkriegsperiode bestand Einigkeit darüber, dass ein handlungs- und damit aufbaufähiger Zentralstaat geschaffen werden musste. Die Länder sollten nicht zu Vollzugsorganen des Bundes degradiert werden, dennoch begünstigte die Kompetenzzuordnung von Beginn an den Zentralstaat.

Art. 30 GG bestimmt: "Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt".

Diese Norm begünstigt aber gerade nicht die Länder, wie man zunächst vermuten könnte. Sie besagt lediglich, dass die Bundesorgane nur in ausdrücklich bestimmten oder indirekt herleitbaren Tätigkeitsbereichen aktiv werden dürfen.

Sind solche Zuständigkeitszuweisungen an den Bund im Grundgesetz nicht zu finden oder abzuleiten, so muss oder darf nach der genannten Vermutung der Zuständigkeit das jeweilige Land die Aufgabe wahrnehmen.

Zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern in der Gesetzgebung konkretisiert Art. 70 Abs. 1 GG den Grundsatz der Landeszuständigkeit. Danach haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

17 Gesetzgebungskompetenz des Bundes

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Gerade im Bereich der Gesetzgebung weist das Grundgesetz dem Bund sehr häufig die Kompetenz zu. Das Grundgesetz unterscheidet zwischen ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes, der konkurrierenden Gesetzgebung und der Rahmengesetzgebung.

Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes

Im Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetze ausdrücklich ermächtigt werden (Art. 71 GG).

Die einzelnen Bereiche der ausschließlichen Bundesgesetzgebung werden in Art. 73 GG enumerativ aufgeführt; es handelt sich dabei aber nicht um eine abschließende und erschöpfende Aufzählung. Es fallen vor allem solche Bereiche in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes, in denen es um das geschlossene politische und wirtschaftliche, aber auch um das währungs- und finanzpolitische Auftreten der Bundesrepublik nach außen und damit die Beziehung zu anderen Staaten geht. Ebenfalls zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz gehören die Formen der Staatstätigkeit, die innerhalb des gesamten Bundesgebietes in derselben Art und Weise erbracht werden sollen, wie zum Beispiel die einheitliche Regelung des Staatsangehörigkeitsrechtes.

Konkurrierende Gesetzgebung

Art. 72 GG enthält im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung zwei Einschränkungen:

  • Zum einen sind die Länder nur dann zur Gesetzgebung befugt, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht (Abs. 1)
  • Zum anderen hat der Bund in diesem Bereich das Gesetzgebungsrecht nur, wenn
  • und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht (Abs. 2).

Soweit-Klausel

Die Frage ob bzw. in wie weit der Bundesgesetzgeber im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung abschließend von seinem Gesetzgebungsrecht Gebrauch gemacht hat ist besonders im Grenzbereich zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung von Bedeutung.

Aus Art. 70 GG folgt, dass die allgemeine Gefahrenabwehr grundsätzlich zur Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gehört, weil das Grundgesetz insoweit nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

Artikel 70 GG

Gleichwohl dürfen die Länder zur Verhütung von Straftaten (Gefahrenabwehr) keine Regelungen treffen, die vom Bund im Rahmen seiner Zuständigkeit getroffene Regelungen erweitern bzw. modifizieren.

BVerfG 1 BvR 668/04 vom 27. Juli 2005

Auszug

Sachverhalt

In einem Verfahren über eine Verfassungsbeschwerde gegen die neu eingefügte Vorschrift § 33a Abs. 1 Nummern 2 und 3 des niedersächsischen SOG zur Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation hat das BVerfG entschieden, dass die Regelungen mit Art. 10 GG unvereinbar und nichtig sind.

Leitsatz 2

Der Bundesgesetzgeber hat abschließend von seiner Gesetzgebungsbefugnis aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG Gebrauch gemacht, die Verfolgung von Straftaten durch Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung zu regeln. Die Länder sind deshalb nicht befugt, die Polizei zur Telekommunikationsüberwachung zum Zwecke der Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten zu ermächtigen.

In den Gründen führt das BVerfG u.a. aus:

98

(2) Die Vorsorge für die spätere Verfolgung von Straftaten ist kompetenzmäßig dem "gerichtlichen Verfahren" im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zuzuordnen. Die gesetzliche Ermächtigung bezweckt die Sicherung von Beweisen für ein künftiges Strafverfahren.

101

(3) Der Bundesgesetzgeber hat von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz im Sinne von Art. 72 Abs. 1 GG in abschließender Weise Gebrauch gemacht.

104

(b) Der Bundesgesetzgeber hat mit der Regelung der Telekommunikationsüberwachung in der Strafprozessordnung eine abschließende Regelung getroffen. Die bestehenden Vorschriften lassen insbesondere eine konzeptionelle Entscheidung gegen zusätzliche, in das erweiterte Vorfeld einer Straftat verlagerte Maßnahmen erkennen. Dieser Entscheidung widersprechen die angegriffenen Regelungen.

105

Die Gesetzesmaterialien zu den in der Strafprozessordnung geregelten Telekommunikationsüberwachungsmaßnahmen enthalten zwar keine ausdrücklichen Festlegungen zur Frage der abschließenden Regelung für den Bereich der Telekommunikationsüberwachung. Der abschließende Charakter ergibt sich jedoch bei Betrachtung der bestehenden strafprozessualen Vorschriften.

106

(aa) Der Bundesgesetzgeber hat die Überwachung der Telekommunikation zu Zwecken der Strafverfolgung in den §§ 100a, 100b, 100g, 100h und 100i StPO nach Umfang, Zuständigkeit und Zweck sowie hinsichtlich der für die jeweilige Maßnahme erforderlichen Voraussetzungen umfassend geregelt. Dabei kann aus dem Umstand, dass die genannten Vorschriften an eine konkret begangene oder konkret vorbereitete Tat anknüpfen, also gerade keine Datenermittlung im Vorfeld der Begehung einer Straftat betreffen, nicht geschlossen werden, der Bundesgesetzgeber habe Raum für weitere landesgesetzliche Eingriffsnormen belassen wollen. Der Bundesgesetzgeber war sich - wie die bestehenden Vorschriften in anderen Bereichen zeigen (etwa die §§ 81b, 81g StPO) - durchaus der kompetenzrechtlichen Möglichkeit bewusst, im Bereich der Strafverfolgung auch präventive Regelungen zu treffen.

107

Der Verzicht des Bundesgesetzgebers darauf, die Telekommunikationsüberwachung im Vorfeldbereich noch weiter auszudehnen, ist eine bewusste Entscheidung. Anhaltspunkte dafür, dass der Bundesgesetzgeber insofern Parallelregelungen durch die Länder und damit Überschneidungen hätte in Kauf nehmen wollen, sind nicht erkennbar. Seine Entscheidung über die zur Strafverfolgung einsetzbaren Maßnahmen und ihre tatbestandlichen Voraussetzungen müssen die Länder respektieren (vgl. BVerfGE 98, 265 <300 f.>).

111

Wäre die polizeirechtliche Regelung im Hinblick auf die Verfolgungsvorsorge parallel zu der strafprozessualen anwendbar, wäre die Telekommunikationsüberwachung im Vorfeld der Vorbereitung, des Versuchs oder der Ausführung unter geringeren rechtsstaatlichen Anforderungen möglich als dann, wenn der Täter schon konkret zur Rechtsgutverletzung angesetzt hat. Ein solches Konzept wäre in sich widersprüchlich. Es ist nicht erkennbar, dass der Bundesgesetzgeber einen solchen Widerspruch hat in Kauf nehmen wollen.

Bedürfnisklausel

Bis zur Verfassungsreform 1994 waren diese Voraussetzungen in der so genannten Bedürfnisklausel von Art. 72 Abs. 2 GG aufgeführt: Der Bund hatte das Gesetzgebungsrecht "soweit ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, weil

  • eine Angelegenheit durch die Gesetzgebung einzelner Länder nicht wirksam geregelt werden kann oder
  • die Regelung einer Angelegenheit durch ein Landesgesetz die Interessen anderer Länder oder der Gesamtheit beeinträchtigen könnte oder
  • die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus sie erfordert

Artikel 72 GG


Seit Bestehen des Grundgesetzes bleibt die Entscheidung, ob tatsächlich ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, dem Bundesgesetzgeber überlassen. Ihre Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht gilt nur unter dem Aspekt des Ermessensmissbrauchs als zulässig. Auch aus diesem Grund entwickelte sich die Bedürfnisklausel zu einem "Einfallstor" für die Auszehrung der Länderkompetenzen.

Die Befürworter einer bundeseinheitlichen Regelung konnten immer argumentieren, dass die "Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit", jedenfalls aber immer die "Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" eine bundesgesetzliche Regelung erfordere. Damit wurde die konkurrierende Gesetzgebung fast ausschließlich zur Bundessache.

Ein Beispiel hierfür ist die gesetzliche Steuerung der Zuwanderung in das Bundesgebiet: Es wäre wenig sinnvoll und kaum praktikabel, die Festlegung von ausländerrechtlichen Bestimmungen den einzelnen Ländern zu überlassen.

Daher müssen die Grundlinien von Zuwanderungs- und Aufenthaltsrecht durch Bundesgesetz festgelegt werden. Von der Ausgestaltung eines solchen Bundesgesetzes hängt unter anderem ab, wie groß dann der Entscheidungsspielraum der Landesbehörden beim Vollzug ausländerrechtlicher Normierungen ist. Gerade dieses Beispiel zeigt aber auch, dass das Gesetzgebungsrecht des Bundes durch den Kompetenzzuwachs der EU zunehmend eingeschränkt wird: Da es sich bei den Visa-, Asyl- und Einwanderungsbestimmungen um Materien handelt, in denen nationale Alleingänge innerhalb der EU spätestens seit dem Abbau der Binnengrenzen wirkungslos bleiben, wurden diese Aufgabengebiete "vergemeinschaftet".

Der Katalog von konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeiten in Art. 74 GG erfuhr im übrigen auch durch Grundgesetzänderungen im Laufe der Jahre eine kontinuierliche Ausweitung; unter anderem wurden neue Formen der Staatstätigkeit, die bis dahin nicht im Grundgesetz erwähnt wurden und demzufolge von den Ländern hätten ausgeübt werden können, wie etwa die künstliche Befruchtung beim Menschen, vom Bund aufgegriffen (Nr. 26 des Katalogs von Art. 74 GG).

Mit der Verfassungsreform von 1994 wurde die Bedürfnisklausel neu formuliert. Die bisherige rein politische Ermessensentscheidung wurde eingeschränkt, indem die Klausel präzisiert wurde und die Landesparlamente die Möglichkeit erhielten, das Bundesverfassungsgericht anzurufen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG).

Diese Änderung hat das "Einfallstor" verkleinert, kann den Verlust an Gesetzgebungszuständigkeiten der Länder jedoch höchstens bremsen, ihn aber nicht einmal partiell rückgängig machen.

Rahmengesetzgebung

In der Rahmengesetzgebung, festgelegt in Art. 75 Abs. 1 GG, sind die inhaltlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Länder zwar dadurch beschränkt, dass der Bund die Richtung der Gesetzgebung maßgeblich vorgeben kann. Den Ländern gelang es jedoch, im Zuge der Verfassungsreform durchzusetzen, dass Rahmenvorschriften "nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen enthalten" dürfen (Art. 75 Abs. 2 GG).

Artikel 75 GG

18 Gesetzgebungskompetenzen der Länder

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Der Überblick über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zeigt, dass die Gesetzgebung im deutschen Bundesstaat weitgehend Sache des Zentralstaates ist. Unter der Beschränkung eigener Gestaltungsmöglichkeiten leiden die Landesparlamente stärker als die Landesregierungen, da sie die wenigen Möglichkeiten zur Landesgesetzgebung anders als die Landesregierungen nicht durch ein Mitwirkungsrecht an der Bundesgesetzgebung über den Bundesrat kompensieren können. Eine gewisse Einflussnahme ist höchstens über den Umweg der Kontrolle der Landesregierung möglich.

Dies gilt auch für die Rolle der Länder bei der Schaffung von Rechtsnormen in der Europäischen Union. Die Länder mussten im Zuge der europäischen Integration zahlreiche Gesetzgebungskompetenzen abgeben, damit diese auf die EU übertragen werden konnten. Im Gegenzug haben sie ein Mitwirkungsrecht an Rechtsnormen der EU erhalten, wenn und soweit die Angelegenheiten innerstaatlich Ländersache wären. Aber auch hier werden die Länder durch den Bundesrat, also die Landesregierungen, und nicht durch die Landesparlamente vertreten (siehe auch Seite 47).

Fragt man an dieser Stelle nach den Gesetzgebungskompetenzen, die den Ländern verbleiben, ist an die Regelung von Art. 30 GG, konkretisiert in Art. 70 Abs. 1 GG, zu erinnern. Danach stehen ihnen all die Kompetenzen zu, die nicht durch das Grundgesetz ausdrücklich oder auch stillschweigend dem Bund zuerkannt sind.

Zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder gehören das Landesstaatsrecht, also die eigenverantwortliche Gestaltung der Landesverfassungsordnung (zum Beispiel Landesverfassung, Landtagswahlrecht oder Landesabgeordneten- und -ministerrecht), das Kommunalrecht (zum Beispiel Gemeindeordnung, Kreisordnung) sowie die Organisation bzw. Regelung der eigenen Landesverwaltung, das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht, das Kulturwesen vor allem im Bildungsbereich (Schul- und Erziehungswesen, außerschulische Jugendbildung, Theater, Museen, Denkmalschutz) einschließlich der Zuständigkeit für das Presse- und Rundfunkwesen.

Darüber hinaus können die Länder in den Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung tätig werden, in denen der Bund seine Gesetzgebungsbefugnis nicht ausgenutzt hat. Hier handelt es sich aber nur um wenige und nicht allzu wichtige Materien. So kann ein Land im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz ein Nachbarrechtsgesetz oder auch ein Mittelstandsförderungsgesetz erlassen.

Möglich ist auch die Ausfüllung der vom Bund gesetzten Rahmen mit eigenen Gesetzen. Dies betrifft zum Beispiel das Hochschulrahmengesetz, das Naturschutzgesetz, das Beamtengesetz, das Melde- und Ausweiswesen sowie den Schutz des deutschen Kulturguts gegen Verbringung ins Ausland.

Die Länder sind zum Ausfüllen der vom Bund gesetzten Rahmenvorschriften nicht nur berechtigt, sondern nach dem neu in Art. 75 GG aufgenommenen Abs. 3 auch verpflichtet. Ihr Gestaltungsspielraum ist hier aber häufig deshalb eingeschränkt, weil der Bund in den Rahmengesetzen sehr viele Details regelt und damit den Ländern weitreichende Vorgaben macht.

19 Verteilung der Verwaltungsaufgaben

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Dem Übergewicht des Bundes bei der Gesetzgebung entspricht die Dominanz der Länder beim Gesetzesvollzug bzw. der Verwaltung. Die Behörden der Landesverwaltungen vollziehen zunächst Landesrecht, das heißt, sie nehmen Verwaltungsaufgaben wahr, für die das Land ausschließlich zuständig ist. Zu den Hauptaufgaben der Landesverwaltungen gehört dann aber der Vollzug von Bundesrecht.

Bundesgesetze werden von Landesverwaltungen bzw. Kommunalverwaltungen als eigene Angelegenheit nach Art. 84 GG ausgeführt. Diese Form des Vollzugs von Bundesgesetzen stellt den Regelfall dar. Der Bund führt dabei lediglich die so genannte Rechtsaufsicht durch.

Bei der Auftragsverwaltung nach Art. 85 GG werden Bundesgesetze im Auftrag des Bundes ausgeführt, zum Beispiel die Verwaltung der Bundesautobahnen und Bundesstraßen oder die Genehmigung von Flughäfen. In diesem Fall unterstehen die Landesbehörden den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden, das heißt, der Bund beschränkt seine Aufsicht nicht auf die Rechtmäßigkeit, sondern übt auch eine Fachaufsicht über das Verwaltungshandeln der Länder aus.

Artikel 85 GG

Eine Ausnahme stellt die so genannte bundeseigene Verwaltung nach Art. 86 GG dar. Sie gliedert sich wiederum in Regierungsverwaltung, Vollzugsverwaltung und Sonderverwaltung. Unter Regierungsverwaltung fallen das Bundeskanzleramt und die Bundesministerien als oberste Bundesbehörden.

Die Vollzugsverwaltung umschließt den Auswärtigen Dienst, die Bundeswehr, den Bundesgrenzschutz, Wasserstraßen und Binnenschifffahrt, den Luftverkehr sowie die Bundesfinanzverwaltung.

In diesen Bereichen hat der Bund eine eigene Verwaltung mit einem eigenen Verwaltungsunterbau, also mit Mittelbehörden, unteren Behörden oder Außenstellen (Art. 87, 87b, 87d GG), zum Beispiel Botschaften und Konsulate, Oberfinanzdirektionen und Zollämter, Bundesluftfahrtämter oder Kreiswehrersatzämter.

Zur Sonderverwaltung des Bundes gehören selbstständige Bundesoberbehörden wie das Bundesversicherungsamt (Art. 87 Abs. 2 GG) und die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts wie die Bundesanstalt für Arbeit in Nürnberg.

Die Landesverwaltung ist die eigentliche staatliche Verwaltung in der Bundesrepublik und kann als der Kern des Institutionengefüges und als wichtigste Erscheinungsform deutscher Staatlichkeit bezeichnet werden. Wie die Bundesverwaltung besteht auch sie aus Regierungs-, Vollzugs-, Spezial- und Sonderverwaltung.

Zur Regierungsverwaltung zählen die Staats- bzw. Senatskanzleien sowie die Landesministerien und Senatsämter als oberste Landesbehörden.
Die Vollzugsverwaltung liegt in den Ländern zunächst bei den Ministerien. Diese haben auf Landesebene insofern eine Doppelfunktion, als sie einerseits Regierungshandeln vorbereiten und andererseits den Vollzug durchführen. Zur Vollzugsverwaltung gehören auf Landesebene aber auch die Mittelbehörden (Bezirksregierungen) und, sofern vorhanden, die Unterbehörden (Landratsämter bzw. Gemeindeverwaltungen, falls diese Bundes- oder Landesaufgaben vollziehen).

Auf Landesebene arbeitet zusätzlich eine so genannte Spezialverwaltung. Das sind zum Beispiel Forst-, Landwirtschafts-, Vermessungs- und Wasserwirtschaftsämter, aber auch Geologische Landesämter oder Datenschutzbehörden. Zum Bereich der Sonderverwaltung der Länder gehören landeseigene Anstalten, Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts wie Rundfunkanstalten, Universitäten, aber auch einige Stiftungen.

20 Zuständigkeiten in der Rechtsprechung

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Die rechtsprechende Gewalt wird nach Art. 92 GG durch die Bundesgerichte und die Gerichte der Länder ausgeübt. Die Gerichtsbarkeit des Bundes ist beschränkt auf die obersten Gerichte in den einzelnen Gerichtszweigen. Neben dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe gibt es gemäß Art. 95 GG fünf oberste Bundesgerichte, den Bundesgerichtshof für Zivil- und Strafrechtsangelegenheiten in Leipzig (vormals Karlsruhe), das Bundesverwaltungsgericht für allgemeine Verwaltungsstreitfälle in Berlin, das Bundesarbeitsgericht für arbeitsrechtliche Konflikte in Erfurt, das Bundessozialgericht für sozialrechtliche Streitigkeiten in Kassel und den Bundesfinanzhof für Steuerangelegenheiten in München.

Artikel 92 GG

In den Ländern besteht eine eigene Gerichtsorganisation. Dazu gehören zunächst die Verfassungs- bzw. Staatsgerichtshöfe, die für Verfassungsstreitigkeiten im Lande zuständig sind und aufgrund der jeweiligen Landesverfassung entscheiden. Eine Ausnahme bildet hier Schleswig-Holstein, das dem Bundesverfassungsgericht seine Landesverfassungsstreitigkeiten zur Entscheidung vorlegt. Ferner haben die Länder für alle Gerichtszweige die untere und mittlere Instanz zu schaffen sowie für die ordentliche Durchführung der Gerichtsverfahren zu sorgen.

21 Aufgaben des Bundesverfassungsgerichtes

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Selbst wenn der Zentralstaat und alle Gliedstaaten die bundesstaatlichen Prinzipien anerkennen und föderalistische Verhaltensweisen akzeptieren, sind Interessengegensätze nicht zu verhindern. Die mit solchen Konflikten verbundenen Streitigkeiten bergen aber immer die Gefahr in sich, dass die Politik im Bundesstaat schwerfällig wird, Entscheidungen sich verzögern und unter Umständen sogar die Frage nach der Funktionsfähigkeit des Bundesstaates gestellt wird.

Um dies zu verhindern, bedarf es einer unabhängigen Institution, welche im Konfliktfall zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten schlichten kann und über Kompetenzen und Mitwirkungsbefugnisse entscheidet. Für diese Fälle kann in Deutschland das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Konkret hat es bei föderativen Konflikten folgende Entscheidungsbefugnisse:

  • Richterliches Prüfungsrecht;
  • Entscheidung über Organstreitigkeiten;
  • Abstrakte und konkrete Normenkontrolle;
  • Entscheidung über Bund-Länder-Streitigkeiten;
  • Entscheidung über sonstige öffentlich-rechtliche Streitigkeiten.

Richterliches Prüfungsrecht

Das Bundesverfassungsgericht kann bei Streitfällen von den Kontrahenten in Bund und Ländern angerufen werden. Dabei übt es auch das so genannte richterliche Prüfungsrecht aus. Das heißt, seine Richter können zum Beispiel vom Bundesgesetzgeber erlassene Gesetze daraufhin überprüfen, ob sie mit dem Grundgesetz und dessen bundesstaatlichen Prinzipien vereinbar sind. Stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass etwa ein Bundesgesetz die Länder in ihren Rechten beeinträchtigt, hat die Entscheidung des Gerichtes nach § 31 Abs. 1 BVerfGG (Gesetz über das Bundesverfassungsgericht) Gesetzeskraft und bindet alle Verfassungsorgane des Bundes und der Länder.

Nach Art. 93 GG und § 13 BVerfGG hat das Gericht bei föderativen Konflikten grundlegende Entscheidungsbefugnisse:

Artikel 93 GG
§ 13 BVerfGG


Organstreitigkeiten

Das Bundesverfassungsgericht ist dafür zuständig, bei Streitigkeiten über Rechte und Pflichten des Bundesrates oder anderer Verfassungsorgane des Bundes (Bundestag, Bundesregierung, Bundespräsident) das Grundgesetz auszulegen.

Fertigt beispielsweise der Bundespräsident ein Gesetz aus, das der Bundesrat für zustimmungsbedürftig hält und dem er die Zustimmung verweigert hat, könnte das Bundesverfassungsgericht auf Antrag des Bundesrates prüfen, ob der Bundespräsident das Gesetz überhaupt hätte ausfertigen dürfen.

Abstrakte und konkrete Normenkontrolle

Sehr häufig gelangen bundesstaatliche Kontroversen durch einen Antrag auf so genannte Normenkontrolle vor das Bundesverfassungsgericht. Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sind Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel über die förmliche oder sachliche Vereinbarkeit entweder von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz oder von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht.

Um eine konkrete Normenkontrolle handelt es sich, wenn während eines Verfahrens ein Gericht zu der Meinung kommt, dass eine Gesetzesbestimmung nicht mit dem Grundgesetz übereinstimmt. Dann muss das Verfahren ausgesetzt und das Bundesverfassungsgericht angerufen werden (Art. 100 Abs. 1 GG), das dann eine konkrete Überprüfung des Gesetzes vornimmt.

Das Finanzgericht Hamburg legte beispielsweise dem Bundesverfassungsgericht das Hamburgische Gesetz über die Erhebung einer Getränkesteuer vor, um prüfen zu lassen, ob das Landessteuergesetz mit Art. 105 Abs. 2a GG vereinbar sei.

Das Landesgericht ging von der Verfassungswidrigkeit aus, da die Grundgesetzregelung (ausschließliches Gesetzgebungsrecht der Länder für Verbrauch- und Aufwandsteuern mit örtlichem Wirkungskreis, solange und soweit diese nicht mit bundesgesetzlich geregelten Steuern gleich sind) eine neue Steuer wie die Hamburgische Getränkesteuer auf Bier dem Gleichartigkeitsverbot unterwerfe. Das Bundesverfassungsgericht kam in seinem Beschluss vom Februar 1985 jedoch zu dem Ergebnis, dass das Landesgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Ist die Bundesregierung, eine Landesregierung oder mindestens ein Drittel der Bundestagsabgeordneten der Meinung, dass ein verabschiedetes Gesetz nicht mit dem Grundgesetz übereinstimmt, so können sie beim Bundesverfassungsgericht eine abstrakte Normenkontrolle einleiten. Unabhängig von einem konkreten Fall wird dann geprüft, ob das Gesetz oder Teile davon nicht mit dem Grundgesetz übereinstimmen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG).

Gegenstand des abstrakten Normenkontrollverfahrens sind dabei meist solche Materien, die bereits während des Gesetzgebungsverfahrens zwischen Bundestag und Bundesrat kontrovers waren. Schon mehrfach gab es in der Bundesrepublik zum Beispiel erfolgreiche Klagen von Landesregierungen gegen Bestimmungen des jeweils geltenden Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern.

Zuletzt wurde das Gericht in dieser Sache von den Ländern Baden-Württemberg, Bayern und Hessen angerufen. In seinem Urteil vom 11. November 1999 akzeptierte das Gericht das geltende Finanzausgleichsgesetz nur noch als Übergangsrecht für eine begrenzte Zeitspanne und gab dem Gesetzgeber eine Neuregelung auf, die den Finanzausgleich "bestimmt und berechenbar" machen soll. Das Gericht empfahl dem Gesetzgeber, das ganze System der Finanzverteilung im deutschen Bundesstaat zu durchdenken und auf der Grundlage rationaler Maßstäbe neu zu gestalten.

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StaatsR: Bundesstaat

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