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04 Rechtsstaat

Alfred Rodorf

01 Rechtsstaatsprinzip im Grundgesetz
02 Rechtsstaat Bundesrepublik Deutschland
03 Prinzip der Gewaltenteilung
04 Parlamentsvorbehalt für die Gesetzgebung
05 Gewaltenkontrolle im Überblick
06 Inkompatibilität
07 Abweichungen vom Gewaltenteilungsprinzip
08 Legislative
09 Bestimmtheitsgebot
10 Rückwirkung von Gesetzen
11 Einzelfallgesetze
12 Exekutive
13 Exekutive und auswärtige Angelegenheiten
14 Verwaltung
15 Gesetz- und Rechtmäßigkeit der Verwaltung
16 Vorrang der Gesetze
17 Vorbehalt der Gesetze
18 Grundsatz der Spezialität
19 Spezielle Befugnis vor allgemeiner Befugnis
20 Persönliche Verantwortung
21 Rechtsprechung
22 Verhältnismäßigkeit

01 Rechtsstaatsprinzip im Grundgesetz

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Im Artikel 20 GG ist das Rechtsstaatsprinzip - im Gegensatz zu allen anderen Staatsformmerkmalen - vom Wortlaut her nicht enthalten. Durch die Bindung von Exekutive und Judikative an Gesetz und Recht wird jedoch deutlich, dass das Grundgesetz von der Existenz eines Rechtsstaates ausgeht.

Artikel 20 GG

Das wird außerdem deutlich, wenn der Verfassungstext nach Begriffen durchsucht wird, die das Wort "Recht" in ihrem Wortstamm enthalten, z.B.

  • Grundrechte
  • Grundrechtsschutz
  • Menschenrechte
  • Geltendes Recht
  • Rechtschutz
  • Rechtsprechung
  • Rechtsweg
  • Bundesrecht und Landesrecht
  • Öffentliches Recht
  • Rechtmäßigkeit der Maßnahme
  • Rechtslage
  • Rechtsanwendung
  • Recht der Gesetzgebung
  • Rechtsverordnung
  • Rechtsgrundlagen

Der Begriff Rechtsstaat wird im Grundgesetz in nachfolgend aufgeführten Artikeln verwendet:

  • Artikel 16 GG (rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen)
  • Artikel 23 Abs. 1 Satz 1 GG (rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen)
  • Artikel 28 Abs. 1 Satz 1 GG (Rechtsstaat)

Artikel 16 GG
Artikel 23 GG
Artikel 28 GG

Der Wille des Verfassungsgebers, die Bundesrepublik Deutschland nur in der Staatsform eines Rechtsstaates zuzulassen, ist nach h.M. ein Wesenselement des Artikel 1 GG.

Dieser Artikel enthält neben der funktionalen Gewaltenteilung in Legislative, Exekutive und Rechtsprechung auch die Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung sowie die Bindung von Exekutive und Judikative an die Grundrechte als unmittelbar geltendes Recht.

Unabhängig davon setzen die nachfolgend aufgeführten Artikel des Grundgesetzes einen Rechtsstaat voraus.

  • Artikel 19 GG (Grundrechtsschutz)
  • Artikel 92 GG (Justizorgane)
  • Artikel 97 GG (Richterliche Unabhängigkeit)
  • Artikel 101 GG (Unzulässigkeit von Ausnahme- und Sondergerichten)
  • Artikel 103 GG (Verbot rückwirkender Strafgesetze)

Artikel 19 GG
Artikel 92 GG
Artikel 97 GG
Artikel 101 GG
Artikel 103 GG

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner umfangreichen Rechtsprechung die Bedeutung des Rechtsstaatsprinzips stets hervorgehoben, z.B.

BVerfGE 45,187, 246

Auszug

"Das Rechtsstaatsprinzip gehört zu den Leitideen, die den Gesetzgeber unmittelbar binden: das ergibt sich aus einer Zusammenschau der Bestimmungen des Art. 20 Abs. 3 über die Bindung der Einzelgewalten und der Art. 1 Abs. 3, 19 Abs. 4, 28 Abs. 1 Satz 1 GG sowie aus der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes."

02 Rechtsstaat Bundesrepublik Deutschland

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In einem Rechtsstaat ist die staatliche Machtausübung durch Recht und Gesetze begrenzt. Der Rechtsstaat des Grundgesetzes stellt die Grundrechte deshalb an die Spitze seiner Rechtsordnung und bindet die gesamte Staatsgewalt (Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung) an diese Rechte als unmittelbar geltendes Recht. Diese, als Abwehrrechte gegenüber dem Staat und seinen Organen historisch gewachsen Rechte machen deutlich, dass der Rechtsstaat des Grundgesetzes dem Menschen verpflichtet ist. Wesensmerkmale unseres Rechtsstaates sind:

  • Grundrechte gewährleisten einen gesicherten Freiheitsspielraum
  • Staatliche Aufgabe ist es, die Grundrechte zu achten und zu schützen
  • Das geschriebene Recht ist vorrangiger Ordnungsfaktor
  • Gesetze dürfen nicht im Widerspruch zum Recht stehen
  • Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hat Verfassungsrang
  • Das Prinzip der Gewaltenteilung verhindert staatlichen Machtmissbrauch
  • Verwaltung und Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden
  • Ein effektiver Rechtsschutz ist gewährleistet.

03 Prinzip der Gewaltenteilung

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Das Gewaltenteilungsprinzip ist im Artikel 20 Abs. 2 S. 2 GG enthalten. Danach wird die Staatsgewalt vom Volk "durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt".

Im engen Zusammenhang mit dieser funktionalen Gewaltenteilung (Legislative, Exekutive und Judikative) stehen die Artikel des Grundgesetzes, die spezielle Zuständigkeiten für die jeweiligen staatlichen Organe enthalten.

Spezielle Vorschriften in diesem Sinne sind zum Beispiel die Artikel 70 ff. GG, die sich an die Gesetzgebung richten. Die Artikel 62 ff. und 85 ff. GG konkretisieren die Aufgaben der Verwaltung. Die Zuständigkeiten der Judikative sind in den Artikeln 92 ff. GG geregelt.

Das Prinzip der Gewaltenteilung ist das tragende Organisationsprinzip des Rechtsstaates Bundesrepublik Deutschland. Aufgabe der Gewaltenteilung ist es

  • die Staatsgewalt zu begrenzen und zu kontrollieren,
  • eine sinnvolle Arbeitsteilung zu gewährleisten sowie
  • eine wechselseitige Kontrolle und Machtbegrenzung zu ermöglichen.

Diese Aufgabe kann von den Staatsorganen nur wahrgenommen werden, wenn diese gleichwertig sind. Mit anderen Worten: Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtssprechung stehen nicht in einem Verhältnis der Über- bzw. Unterordnung zueinander, sondern verkörpern jeweils den gleichen Wert (Prinzip der horizontalen Gewaltenteilung).

04 Parlamentsvorbehalt für die Gesetzgebung

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Im Zusammenhang mit der Begrenzung der Staatsgewalt der gesetzgebenden Körperschaften (Parlamente) hat das Bundesverfassungsgericht herausgestellt, dass die im Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 GG eingeräumten Befugnisse im Lichte des Artikel 20 Abs. 2 GG auszulegen sind. Hinsichtlich der Verantwortung, Kontrolle und Verteilung von Macht in einem Rechtsstaat heißt es dort:

BVerfGE 68,1

Auszug

"Die ... als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle Unterscheidung und Trennung der Gewalten dient .... der Verteilung von politischer Macht und Verantwortung sowie der Kontrolle der Machtträger; sie zielt ... darauf ab, daß staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen, und sie will auf eine Mäßigung der Staatsgewalt insgesamt hinwirken."

"Die konkrete Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht, die das Grundgesetz gewahrt wissen will, darf nicht durch einen aus dem Demokratieprinzip fälschlich abgeleiteten Gewaltenmonismus in Form eines allumfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden (BVerfGE 49, 89, 124 ff.). Die Demokratie, die das Grundgesetz verfaßt hat, ist eine rechtsstaatliche Demokratie, und das bedeutet im Verhältnis der Staatsorgane zueinander vor allem eine gewaltenteilende Demokratie."

05 Gewaltenkontrolle im Überblick

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Die Legitimierung und die Kontrolle über das Parlament (Gesetzgebung) wird vom Wahlvolk ausgeübt, dass jeweils nach Ablauf der Legislaturperiode neu über die Mehrheitsverhältnisse in den Parlamenten entscheidet.

Im Gegensatz dazu ist die Regierung von den jeweiligen Mehrheitsverhältnissen im Parlament abhängig (Artikel 63, 67 GG).

Diese Abhängigkeit ist ein Wesenselement des parlamentarischen Regierungssystems der Bundesrepublik Deutschland.

Artikel 20 Abs. 3 GG bestimmt, dass die Verwaltung und Rechtsprechung an die vom Parlament erlassenen Gesetze gebunden sind.

Jede Staatsgewalt verfügt über vielfältige Möglichkeiten der Einflussnahme auf die jeweils andere Staatsgewalt. Als Einflussmöglichkeiten kommen u.a. in Betracht:

  • Recht der Gesetzesinitiative durch die Regierung (Artikel 76 GG)
  • Zustimmungsvorbehalt der Bundesregierung gegenüber ausgabewirksamen Gesetzen (Artikel 112, 115 GG)
  • Einflussnahme von Regierung und Parlament auf die Zusammensetzung der Richter bei den obersten Gerichten (Artikel 95 GG)
  • Die Rechtmäßigkeitsüberprüfung einzelner Exekutivakte obliegt den Gerichten (Artikel 19 GG)

06 Inkompatibilität

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Inkompatibilität zwischen Amt und Mandat ist mit dem Gewaltenteilungsprinzip nicht vereinbar.

BVerfGE 18, 172, 183, 185

Auszug

"Mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung ist es nicht vereinbar, wenn dieselbe Person in einem bestimmten Gemeinwesen ein Amt inne hat und gleichzeitig der Vertretungskörperschaft desselben Gemeinwesens als Mitglied angehört."

Ein Bundesbeamter kann somit nicht gleichzeitig dem Bundestag, ein Landesbeamter nicht dem Landtag und ein Gemeindebeamter nicht dem Rat der Gemeinde angehören. Dennoch darf niemand daran gehindert werden, das Amt eines Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben. Eine Kündigung oder Entlassung aus diesem Grunde ist unzulässig (Artikel 48 GG).

Ein Bundesbeamter muss aus seinem Amt ausscheiden, wenn er die Wahl zum Abgeordneten des Bundestages annimmt (§ 57 Bundesbeamtengesetz). Vergleichbare Regelungen enthalten auch die Landesbeamtengesetze. Unabhängig davon enthält das Gesetz über die Rechtsstellung der Mitglieder des Deutschen Bundestages (AbgG) in den § 5 und 8 die für Beamten, Richter, Soldaten und Angestellten des öffentlichen Dienstes einschlägigen Regelungen, wie zu verfahren ist, wenn sie die Wahl zum Abgeordneten des Deutschen Bundestages annehmen. Danach ruhen die Rechte und Pflichten aus dem Dienstverhältnis eines in den Bundestag gewählten Beamten mit Dienstbezügen vom Tag der Annahme der Wahl an für die Dauer der Mitgliedschaft mit Ausnahme der Pflicht zur Amtsverschwiegenheit und des Verbots der Annahme von Belohnungen und Geschenken (§ 5 AbgG (Beamte); § 8 AbgG (Richter, Soldaten, Angestellte des öffentlichen Dienstes).

In den Abgeordnetengesetzen der Länder ist dieser Rechtsbereich vergleichbar geregelt.

Außerhalb der verfassungsrechtlichen Regelungen für Beamte, Richter, Soldaten und sonstige Angehörige des öffentlichen Dienstes bedarf es ausdrücklicher Vorbehalte in der Verfassung nicht.

Dennoch spricht viel dafür, dass es mit Artikel 48 Abs. 2 GG vereinbar ist, dass auf dem freien Markt wirtschaftende Arbeitgeber nicht dazu verpflichtet sind, gewählten Mitarbeitern (Abgeordneten) während ihrer Abgeordnetenzeit das vertraglich zugesicherte Entgelt zu zahlen.

Artikel 48 GG

Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5. November 1975 ist es sogar verfassungswidrig, dass "Abgeordnete Bezüge aus einem Angestelltenverhältnis ..., ohne die danach geschuldeten Dienste zu leisten, nur deshalb erhalten, weil von ihnen im Hinblick auf ihr Mandat erwartet wird, sie würden im Parlament die Interessen des zahlenden Arbeitgebers ... vertreten und nach Möglichkeit durchzusetzen versuchen" (BVerfGE 40, 296, 319).

"Die Integrität von Parlament und vollziehender Gewalt erscheint auch gefährdet, wenn die öffentliche Hand ein Wirtschaftsunternehmen beherrscht und dessen zur Geschäftsführung berufene Angestellte zugleich ein Parlamentsmandat innehaben (BVerfGE 98, 145)."

Das Verbot der Amterhäufung ist deshalb für eine funktionierende Gewaltenteilung unverzichtbar.

Die Mitglieder des Bundestages dürfen deshalb auch nicht zugleich Mitglieder des Bundesrates sein, da sich beide Gremien hemmen und kontrollieren sollen. Damit ergibt sich auch eine Inkompatibilität zwischen der Stellung als Landesminister und Bundestagsabgeordnetem, denn alle Mitglieder der Landesregierung sind kraft ihrer Amtsstellung berufen, das Land im Bundesrat zu vertreten.

Zulässig ist es dagegen und entspricht geradezu dem Prinzip der parlamentarischen Demokratie, wenn die Mitglieder der Regierung (Minister) gleichzeitig Abgeordnete sind.

Die Wählbarkeit von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes, Berufssoldaten, freiwilligen Soldaten auf Zeit und Richtern im Bund, in den Ländern und den Gemeinden kann gesetzlich beschränkt werden (Art. 137 GG)

07 Abweichungen vom Gewaltenteilungsprinzip

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Der Grundsatz der Gewaltenteilung wird auf vielfältige Weise durchbrochen. Durchbrechungen sind jedoch nur eingeschränkt zulässig. In keinem Fall darf die Durchbrechung des Prinzips der Gewaltenteilung so weit gehen, dass das von der Verfassung vorgesehene Gleichgewicht aufgehoben wird. Keine Gewalt darf ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über eine andere Gewalt erhalten, bzw. ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben beraubt werden. Der Kernbereich der verschiedenen Gewalten darf nicht verletzt werden.

Ein Verstoß gegen das Gewaltenteilungsprinzip ist gegeben, wenn eine Staatsgewalt in den Kernbereich einer anderen Gewalt eingreift oder anderweitig ein deutliches Übergewicht erhält.

Überschneidungen sind jedoch zulässig, wenn

  • nicht beabsichtigt ist, eine Gewalt zu entmachten
  • der Eingriff nicht besonders schwerwiegend ist
  • es sich nicht um eine Vielzahl von Fällen im Funktionsbereich einer anderen Staatsgewalt handelt.

08 Legislative

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In einem freiheitlich-demokratischen Gemeinwesen fällt dem Parlament als Legislative die verfassungsrechtliche Aufgabe der Normsetzung zu. Die dafür erforderliche demokratische Legitimation besitzt ausschließlich das Parlament. Dessen Aufgabe es ist, Gesetze zu erlassen.

"Aus dem Grundsatz der parlamentarischen Demokratie darf jedoch nicht ein Vorrang des Parlaments und seiner Entscheidungen gegenüber den anderen Gewalten als ein alle konkreten Kompetenzzuordnungen überspielender Auslegungsgrundsatz hergeleitet werden (BVerfGE 49, 89)."

Als gesetzgebende Körperschaft ist es dem Parlament nicht erlaubt, sich dem Gesetzgebungsauftrag dadurch zu entziehen, indem es einen Teil seiner Kompetenz der Exekutive überträgt, ohne dabei die Grenzen der übertragenen Kompetenz definiert zu haben.

Dies ist zum Beispiel im Zusammenhang mit dem Erlass von Rechtsverordnungen bedeutsam, die nicht in den Zuständigkeitsbereich des Parlamentes, sondern in den der Exekutive fallen.

Soll die Exekutive vom Parlament dazu ermächtigt werden, einen Rechtsbereich durch Rechtsverordnungen zu regeln, muss der Gesetzgeber eine entsprechende Verordnungsermächtigung in einem Gesetz schaffen. Käme die Legislative dieser Verpflichtung nicht nach, so würde dadurch "die vom Grundgesetz vorausgesetzte Gewaltenbalancierung im Bereich der Normsetzung einseitig verschoben ..... denn ... "eine pauschale Übertragung normsetzender Gewalt auf die Exekutive wäre mit dem Prinzip der Gewaltenteilung unvereinbar (BVerfGE 34, 52, 60)."

Die Zusammenhänge sollen am Beispiel der für den öffentlichen Straßenverkehr geltenden Regelungen kurz skizziert werden.

Regelungsbereich des Gesetzgebers

Gem. Artikel 80 GG kann die Legislative durch Gesetz die Bundesregierung, einen Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigen, Rechtsverordnungen zu erlassen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigungen müssen im Gesetze hinreichend bestimmt werden.

Artikel 80 GG

Beim Straßenverkehrsgesetz handelt es sich um eine Norm, die vom Gesetzgeber (Parlament) erlassen wurde. In diesem Gesetz sind grundlegende Regelungen bezüglich der Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr enthalten.

Gem. § 6 StVG wird (entsprechend Art. 80 GG) die Exekutive, nämlich das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen über die in § 6 StVG im einzelnen aufgeführten Rechtsbereiche zu erlassen.

§ 6 StVG

Die Vorschrift ist eine äußerst umfangreiche und auf den ersten Blick wohl kaum überschaubare Vorschrift. Andererseits ist der Regelungsbereich auch sehr umfangreich und für die Bürger besonders bedeutsam.

Am Beispiel von § 6 StVG wird besonders deutlich, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigungen im Gesetz hinreichend bestimmt sind.

Regelungsbereich der Exekutive

Der Erlass von Rechtsverordnungen zur Regelung des Straßenverkehrs fällt also in den Zuständigkeitsbereich der Exekutive.

In Ausführung von § 6 StVG hat der zuständige Bundesminister die Straßenverkehrsordnung (StVO) und die Straßenverkehrszulassungsordnung (StVZO) erlassen. Sowohl bei der StVO als auch bei der StVZO handelt es sich um Rechtsverordnungen im Sinne von Artikel 80 GG.

Rechtsverordnungen sind keine formellen, sondern nur sogenannte "materielle Gesetze". Wie formelle Gesetze erheben sie Verbindlichkeitsanspruch gegen jedermann. Rechtsverordnungen können auch Eingriffsbefugnisse enthalten, z.B. § 36 Abs. 5 StVO. Freiheitsbeschränkungen sind jedoch nur aufgrund eines förmlichen Gesetzes zulässig (Art. 104 Abs. 1 GG).

09 Bestimmtheitsgebot

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Jedes Gesetz muss hinreichend bestimmt gefasst sein. Andernfalls kann es seine Funktion, das Verhalten der Bürger sowie der beiden anderen Gewalten (Verwaltung und Rechtsprechung) zu steuern, nicht erfüllen. Im Gegensatz zu den strikten Anforderungen, die vom Gesetzgeber beim Erlass von Gesetzen zu beachten sind, durch die in Grundrechte von Personen eingegriffen wird, sind beim Erlass begünstigender Regelungen die Anforderungen weniger streng.

In der Rechtslehre ist anerkannt, dass an das Bestimmtheitserfordernis keine überzogenen Anforderungen gerichtet werden dürfen. Deshalb ist es dem Gesetzgeber erlaubt, in von ihm erlassenen Gesetzen unbestimmte Rechtsbegriffe und Generalklauseln zu verwenden, soweit diese durch die Rechtsprechung konkretisiert werden können (BVerfGE 8, 274, 325 f.). Dem Gesetzgeber steht es auch zu, der ausführenden Staatsgewalt (Exekutive) einen Beurteilungsspielraum bei der Anwendung des Gesetzes bzw. auf der Rechtsfolgenseite Ermessen einzuräumen.

Nicht in den Zuständigkeitsbereich des Gesetzgebers sondern in den der Exekutive fällt es, im Rahmen von Verwaltungsvorschriften übertragenes Ermessen aus Gründen der Gleichbehandlung zu konkretisieren.

Im breiten Spannungsfeld der Rechtsanwendung ist es Aufgabe der Gerichte, zu prüfen, was im Einzelfall Recht im Sinne des Artikels 20 Abs. 3 GG ist. Da Gesetze in einer sich ständig ändernden Gesellschaft einem steten Wandel unterliegen, sind die Gerichte befugt und verpflichtet, zu prüfen, was unter sich ändernden Rahmenbedingungen tatsächlich geltendes Recht ist. Die Grenzen richterlicher Rechtsanwendung würden jedoch überschritten, wenn der erkennbare Wille des Gesetzgebers beiseite geschoben und durch eine autark getroffene richterliche Entscheidung ersetzt würde.

10 Rückwirkung von Gesetzen

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Das Bundesverfassungsgericht hat im Zusammenhang mit einer Entscheidung zum deutsch-österreichischen Rechtshilfeabkommen vom 22.3.1983 definiert, was unter Rückwirkung zu verstehen ist.

BVerfGE 63, 343, 353

Auszug

"Eine Rechtsnorm entfaltet dann Rückwirkung, wenn der Beginn ihres zeitlichen Anwendungsbereichs normativ auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm rechtlich existiert, d.h. gültig geworden ist. Rechtlich existent wird eine Norm nach deutschem Staatsrecht mit ihrer ordnungsgemäßen Verkündung, d. h. regelmäßig im Zeitpunkt der Ausgabe des ersten Stücks des Verkündungsblattes ."

Verkündungsblatt ist das Bundesgesetzblatt.

Verbot rückwirkender Strafgesetze

Gemäß Artikel 103 Abs. 2 GG kann eine Tat nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit der Tat bereits vor der Tat gesetzlich bestimmt war. Insoweit verbietet das Grundgesetz für diesen Bereich der Gesetzgebung generell rückwirkende gesetzliche Regelungen.

Artikel 103 GG

Sicherungsverwahrte erhalten Entschädigungszahlungen

1998 wurde durch den Bundesgesetzgeber die Aufhebung der zehnjährigen Verwahrungshöchstfrist für gefährliche Sexualstraftäter aufgehoben. Gleichzeitig ließ es das neue Gesetz zu, die Sicherungsverwahrung von Sexualstraftätern um jeweils zwei Jahre zu verlängern. Diese Regelung wurde auch bei den Sicherungsverwahrten angewendet, deren Sicherungsverwahrung nach alter Rechtslage auf höchstens 10 Jahre beschränkt war. Die Kläger wurden durch diese Vorgehensweise 8 bis 10 Jahre länger festgehalten.

Bereits 2009 hatte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte diesbezüglich entschieden, das eine nachträgliche Verlängerung der Sicherungsverwahrung rechtswidrig sei.

In Anlehnung an diese Rechtsprechung verurteilte das Landgericht Karlsruhe am 24.04.2012 das Land Baden-Württemberg in vier Fällen zu Entschädigungszahlungen in Höhe von insgesamt 240 000 Euro. Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe wurde am 29.11.2012 abgewiesen. Die Folge davon ist, dass das Land Baden-Württemberg die Entschädigung zu zahlen hat.

Pressemitteilung des Landgerichts

Rückwirkung in anderen Bereichen

In der Rechtsprechung und in der Lehre besteht Einigkeit darüber, dass Gesetze mit Rückwirkung unter Beachtung strenger Maßstäbe in Ausnahmefällen erlassen werden können, soweit auf diese Gesetze die Regelungen von Artikel 103 GG nicht anzuwenden sind.

BVerfGE 72, 258

Auszug

"Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung ist eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen. Es würde den Einzelnen in seiner Freiheit erheblich gefährden, dürfte die öffentliche Gewalt an sein Verhalten oder an ihn betreffende Umstände ohne weiteres im Nachhinein stärker belastende Rechtsfolgen knüpfen, als sie zur Zeit des Ablaufs dieses Verhaltens oder des Eintritts dieser Umstände von dem damals geltenden Recht angeordnet waren ."

"Sie sind Ausprägungen des Grundgedankens, dass allein zwingende Gründe des gemeinen Wohls oder ein nicht - oder nicht mehr - vorhandenes schutzbedürftiges Vertrauen des Einzelnen eine Durchbrechung des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbots zu Gunsten der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers rechtfertigen oder gar erfordern können..."

Liegt in diesem Sinne ein Grund vor, der es von Verfassungswegen rechtfertigt, das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot zu durchbrechen, können in Ausnahmefällen vom Gesetzgeber rückwirkende Gesetze erlassen werden.

Das Gesetz ist das wichtigste rechtsstaatliche Element, auf das der Bürger sein Verhalten ausrichten muss und darf. Es schafft einen Vertrauenstatbestand und gewährt Rechtssicherheit. Wird durch ein rückwirkendes Gesetz in Grundrechte eingegriffen, wird der Vertrauensschutz in erster Linie unmittelbar durch die Grundrechte gewährleistet. Insoweit hat der Gesetzgeber den sich aus dem Grundrecht unmittelbar ergebenden Vertrauensschutz bei einer beabsichtigten rückwirkenden Regelung zu beachten (z.B. Vertrauensschutz als untrennbarer Bestandteil der Eigentumsgarantie).

Die an einen umfassenden Vertrauensschutz zu richtenden Anforderungen sind jedoch für die Fälle nicht unüberbrückbar, wenn bereits zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens neuer gesetzlicher Regelungen

  • das neue Recht unklar und verworren ist.
  • davon auszugehen ist, dass es sich um eine verfassungswidrige Regelung handelt, die der Gesetzgeber nachbessern wird oder
  • zwingende Gründe des gemeinen Wohls, die dem Gebot der Rechtssicherheit übergeordnet sind, eine Rückwirkung rechtfertigen.

Rückwirkung begünstigender Gesetze

Die Rückwirkung begünstigender Gesetze ist verfassungsrechtlich unproblematisch. Da durch entsprechende Regelungen der Vertrauensschutz Betroffener nicht berührt wird.

11 Einzelfallgesetze

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Gemäß Artikel 19 Abs. 1 GG darf auf Grund von Einzelfallgesetzen grundsätzlich nicht in Grundrechte eingegriffen werden.

Artikel 19 GG

Will der Gesetzgeber in Grundrechte eingreifen, kann das nur durch ein allgemeines und für jedermann verbindliches Gesetz geschehen. Ausgenommen davon sind Eingriffe in Artikel 14 Abs. 1 GG (Eigentum und Erbrecht). Das ist darauf zurückzuführen, dass Artikel 14 Abs. 1 GG nicht unter Gesetzesvorbehalt steht. Da Inhalt und Schranken nach dem Wortlaut des Grundgesetzes (Artikel 14 Abs. 1 S. 2 GG) durch den Gesetzgeber bestimmt werden, hat die Legislative einen Handlungsspielraum bei der Gestaltung von Eigentum und Erbrecht. Wird jedoch eine Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit zwingend erforderlich, muss die Enteignung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, in dem auch die Art und das Ausmaß der Entschädigung geregelt ist.

BVerfGE 24, 401, 402, 403

Auszug

"Durch die Zulassung der Legalenteignung wird der dem Grundrecht (Artikel 14 GG) zugehöriger Rechtsschutz entschieden gemindert. Wählt der Gesetzgeber an Stelle der Enteignung durch Verwaltungsakt die Enteignung durch Gesetz, so schließt er damit den nach Artikel 19 Abs. 4 GG garantierten Rechtsweg zu den zuständigen Gerichten aus, weil die Gesetzgebung nicht zur "öffentlichen Gewalt" im Sinne dieser Vorschrift gehört. Die richterliche Prüfung, ob die Enteignung gegenüber dem einzelnen Grundrechtsträger zulässig ist, ist damit nicht möglich."

"All diese Überlegungen führen zu dem Ergebnis, dass die förmliche Enteignung durch Gesetz nach dem System des Grundgesetzes nur in eng begrenzten Fällen als zulässig angesehen werden kann"

Ein solcher Ausnahmefall war 1962 anlässlich der Flutkatastrophe in Hamburg gegeben. Die im Zusammenhang mit der Sicherung des bedrohten Deichsystems vorgenommenen Enteignungen durch das Deichordnungsgesetz hat das Bundesverfassungsgericht deshalb als eine zulässige Legalenteignung durch Gesetz angesehen, zumal die im Rahmen der Enteignungsmaßnahmen vorgesehene Geldentschädigung nach dem Verkehrswert der Fläche ermittelt wurde und somit die Entschädigung unter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten erfolgte.

Andere Einzelfallgesetze

Es gehört auch in den Aufgabenbereich der Legislative, Gesetze zu erlassen, die lediglich konkrete Maßnahmen betreffen. Bei solchen Regelungen handelt es sich - da die Legislative tätig wird - um Einzelfallgesetze. Um Verwaltungsakte oder Allgemeinverfügungen kann es sich nicht handeln, weil dieses Verwaltungshandeln ausschließlich der Exekutive vorbehalten ist.

Sobald die Legislative eine Regelung erlässt, muss es sich um ein Gesetz handeln.

Insoweit handelt es sich bei den nachfolgend aufgeführten Regelungen der Legislative, die auf Grund eines konkreten Anlasses erforderlich werden, um Einzelfallgesetze.

  • Jährliche Haushaltsgesetze von Bund und Ländern
  • Gesetze zur Errichtung von Bundesbehörden
  • Organisationsgesetze zur Errichtung von Landesbehörden

12 Exekutive

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BVerfGE 95, 1, 16

Auszug

"Der Exekutive obliegt die Regierung und die Verwaltung. Zu ihren Aufgaben gehört die Vollziehung von Gesetzen im Einzelfall, wie sich bereits aus der Bezeichnung "vollziehende Gewalt" in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ergibt".

Darüber hinaus ist insbesondere die Regierung vom Verfassungsgeber als politische Gewalt ausgestaltet und nicht etwa von vornherein auf politisch weniger bedeutsame Entscheidungen beschränkt (Artikel 62, 64 GG). Es ist daher keineswegs ein Defizit an Demokratie, wenn die Exekutive im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten Befugnisse zu weittragenden Entscheidungen besitzt. Die sich daraus ergebenden politische Risiken sind von Verfassungswegen gewollt.

Für den Staat in seiner Gesamtheit wichtige außenpolitische Entscheidungen sind insoweit nicht ausschließlich dem Parlament vorbehalten, soweit es sich nicht um Verträge im Sinne von Artikel 59 Abs. 2 GG handelt. Danach bedürfen Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes. Für Verwaltungsabkommen gelten die Vorschriften über die Bundesverwaltung entsprechend.

Akte der auswärtigen Gewalt, die nicht von Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfasst sind, gehören grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Regierung.

Artikel 59 GG

Vom Zustimmungsrecht des Parlaments nicht erfasst werden Verträge, die nicht dem Begriff des politischen Vertrages zugeordnet werden können, auch wenn sie bedeutsame Auswirkungen für die inneren Verhältnisse in der Bundesrepublik haben (vgl. BVerfGE 90, 358).

Dem Bundestag, der von der Regierung veranlasste Entscheidungen missbilligt, verbleiben jedoch seine parlamentarischen Kontrollbefugnisse. Er kann zum Beispiel einen neuen Bundeskanzler wählen und damit den Sturz der bisherigen Regierung bewirken oder aber von seinen Haushaltskompetenzen Gebrauch machen.

13 Exekutive und auswärtige Angelegenheiten

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Die grundsätzliche Zuordnung der Akte des auswärtigen Verkehrs zum Kompetenzbereich der Exekutive beruht auf der Annahme, dass institutionell und auf Dauer typischerweise allein die Regierung in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, um auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht reagieren zu können. Sie verfügt über die Mittel, um die staatliche Aufgabe der auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrnehmen und bestmöglich erfüllen zu können (vgl. BVerfGE 68, 1, 87). Das gilt auch für die Fälle, in denen die Exekutive im Einzelfall möglicherweise eine völkerrechtliche Bindung der Bundesrepublik Deutschland herbeigeführt hat, die schwer oder überhaupt nicht gelöst werden kann.

NATO-Doppelbeschluss

Am 12.12.1979 fassten die Außen- und Verteidigungsminister der NATO den Entschluss, mit nuklearen Gefechtsköpfen bestückte Raketen in bestimmten europäischen Mitgliedsländern aufzustellen. Darunter gehörte auch die Bundesrepublik Deutschland. Die Bundesregierung vertrat im Deutschen Bundestag den Standpunkt, dass sie anlässlich des o.a. Treffens dem Beschluss bereits verbindlich zugestimmt habe.

Im Rahmen eines von "Die Grünen" eingeleiteten Organstreitverfahrens wurde das Bundesverfassungsgericht angerufen. Das Gericht sollte klären, ob der Deutsche Bundestag durch die Regierung in seinen Rechten verletzt worden war. Die Grünen hielten es für erforderlich, dass das Parlament durch Gesetz der Aufstellung von nuklearen Gefechtsköpfen zustimmen müsse.

Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil des Zweiten Senats vom 18. Dezember 1984 den Antrag zurückgewiesen.

AWACS-Einsatz deutscher Soldaten im Jahr 2003

Die Entscheidung der Bundesregierung, den AWACS-Einsatz deutscher Soldaten über der Türkei anlässlich des Irakkrieges zuzulassen, hat die FDP-Bundestagsfraktion zum Anlass genommen, das Bundesverfassungsgericht anzurufen, um durch eine einstweilige Verfügung die Anordnung der Bundesregierung aufheben zu lassen. Eine solche Eilentscheidung hat das Bundesverfassungsgericht abgelehnt.

Der Antrag der FDP, so das Bundesverfassungsgericht, sei jedoch offensichtlich nicht unbegründet. (Beschluss BvQ 18/03 vom 25. März 2003). Im Rahmen eines Hauptverfahrens werde zu prüfen sein, wie weit der konstitutive Parlamentsvorbehalt im Wehrverfassungsrecht reicht.

"Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung, für einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte die - grundsätzlich vorherige - konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen. Mit dem Antrag soll das Beteiligungsrecht des Bundestages an der auswärtigen Gewalt insoweit gesichert werden, als der konkrete Einsatz von Soldaten der Bundeswehr seinem rechtserheblichen Einfluss unterliegt."

14 Verwaltung

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Das Grundgesetz beschreibt die Erscheinungsformen der Staatsgewalt in institutioneller, funktioneller und sachlich-inhaltlicher Form.

Hinsichtlich der Beschreibung der Exekutive differenziert der Verfassungsgeber zwischen der für die politische Gestaltung zuständigen, parlamentarisch verantwortlichen Regierung und der zum Gesetzesvollzug verpflichteten Verwaltung (vgl. BVerfGE 83, 60).

Dieser Teil der Exekutive - die zum Gesetzesvollzug verpflichtete Verwaltung - bedarf ebenfalls der uneingeschränkten Legitimation zur Ausübung von Staatsgewalt. Dies gilt auch für die Legitimität ihrer Amtswalter, durch die die Verwaltung handelt.

Die uneingeschränkt personelle Legitimation besitzt ein Amtsträger, wenn er verfassungsgemäß sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder dadurch erhalten hat, dass er durch einen seinerseits personell legitimierten, unter Verantwortung gegenüber dem Parlament handelnden Amtsträger oder mit dessen Zustimmung bestellt worden ist - so genannte ununterbrochene Legitimationskette (vgl. BVerfGE 83, 60, 73).

Eine solchermaßen legitimierte Verwaltung ist an Gesetz und Recht gebunden.

15 Gesetz- und Rechtmäßigkeit der Verwaltung

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In einem Rechtsstaat müssen alle Staatsorgane rechtmäßig handeln.

Die Grundanforderungen für rechtmäßiges Handeln staatlicher Organe ergeben sich aus Artikel 20 Abs. 3 GG.

Danach ist die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an die Verfassung, an alle übrigen Gesetze und an das Recht gebunden.

Die Polizei ist ein Teil der vollziehenden Gewalt.

Von der Polizei zu beachtende Rechtsgrundlagen sind in speziellen Gesetzen (Strafprozessordnung, Versammlungsgesetz, EWG-VO u.a.) und im Polizeigesetz enthalten.

Aus der Bindung an Gesetz und Recht werden zwei wesentliche Folgerungen abgeleitet:

  • Vorrang der Gesetze
    Die Polizei muss geltende Gesetze beachten.
  • Vorbehalt der Gesetze
    Eingriffe in die Rechte von Bürgern sind nur zulässig, wenn eine Eingriffsbefugnis gegeben ist.

Dies gilt sowohl für den Bereich der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, als auch für den Bereich der Gefahrenabwehr.

Gesetze im Sinne von Art. 20 Abs. 3 GG sind alle von Gesetzgebungsorganen beschlossenen Rechtsvorschriften und von Organen der vollziehenden Gewalt auf Grund einer gesetzlichen Ermächtigung erlassenen Rechtsvorschriften.

Artikel 20 GG

Zu unterscheiden sind:

  • Rechtsvorschriften des Bundes
    Grundgesetz, Strafgesetzbuch, Strafprozessordnung, Versammlungsgesetz, Waffengesetz, Gesetz zum Schutze der Jugend in der Öffentlichkeit, Straßenverkehrsgesetz, Straßenverkehrsordnung, Straßenverkehrszulassungsordnung und andere
  • Rechtsvorschriften der Länder
    Polizeigesetze, Landesimmissionsschutzgesetze, Landesdatenschutzgesetze, Gesetze zum Schutz der Sonn- und Feiertage und andere
  • Rechtsvorschriften auf Ortsebene
    Ordnungsbehördliche Verordnungen und Satzungen

Gesetze und andere Rechtsvorschriften sind von jedermann zu beachten. Sie haben Außenwirkung.

Die Polizei hat geltende Gesetze zu vollziehen. Dabei darf sie Rechtseingriffe nur anordnen, wenn dafür eine gesetzliche Grundlage gegeben ist.

Verwaltungsvorschriften und Erlasse sind keine Gesetze, sie haben keine Außenwirkung. Verwaltungsvorschriften und Erlasse binden nur nachgeordnete Behörden. Vom Bürger brauchen Verwaltungsvorschriften nicht beachtet zu werden.

Für die Verwaltung haben Verwaltungsvorschriften und Erlasse jedoch eine erhebliche Bedeutung als Auslegungs- und Ermessensrichtlinien (BVerwGE 14, 310, BVerwGE 19, 48).

Mit Verwaltungsvorschriften bzw. Erlassen wird erreicht, dass geltende Gesetze gleich ausgelegt und angewendet werden. Verstößt ein Beamter gegen Verwaltungsvorschriften, kann die Maßnahme ermessensfehlerhaft und rechtswidrig sein.

Durch Verwaltungsvorschriften und Erlasse soll eine möglichst gleiche Auslegung von Rechtsvorschriften und eine gleiche Ermessensbetätigung erreicht werden. Dies ist eine Forderung des Gleichbehandlungsgebotes (Art. 3 Abs. 1 GG).

16 Vorrang der Gesetze

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Die Polizei hat geltende Gesetze zu beachten. Die Gesetze bestimmen, was Recht ist. Weil im Rechtsstaat für Gesetze ein verfassungsmäßiges Verfahren vorgeschrieben ist, sind Gesetz und Recht in der Regel identisch. Die vollziehende Gewalt ist deshalb nicht befugt, eindeutige Gesetzesbefehle zu missachten. Spielraum besteht nur im Rahmen der Güterabwägung und soweit die Gesetze Ermessen einräumen.

Beispiel
Polizeibeamte haben einen Mann gestellt, der in der Lebensmittelabteilung Brot gestohlen hat. Der Mann gibt an, Hunger zu haben. Die Beamten haben Mitleid mit ihm. Dürfen die Beamten den Mann ermahnen und laufen lassen?

Im Zusammenhang mit der Strafverfolgung ist die StPO das maßgebliche Gesetz. § 163 Abs. 1 StPO bestimmt, dass die Behörden und Beamten des Polizeidienstes Straftaten zu erforschen und zu verfolgen haben und alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen treffen müssen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten.

Das Gesetz verlangt eindeutig "haben", dass die Polizei Straftaten verfolgen muss (Legalitätsprinzip). Im Interesse der Rechtssicherheit müssen deshalb persönliche Empfindungen zurückgestellt werden. Wird dieser Pflicht nicht genügt, können die Beamten wegen Strafvereitelung im Amte (§ 258 a StGB) zur Verantwortung gezogen werden. Die Beamten müssen folglich die Personalien feststellen und eine Strafanzeige vorlegen. Die Staatsanwaltschaft hat zu entscheiden, ob sie Anklage erhebt oder nicht.

In Ausnahmefällen gebietet das Recht, das Gesetz nicht anzuwenden. Im Interesse des Rechtes dürfen zum Beispiel nicht wegen einer Sachbeschädigung (§ 303 StGB) von der Polizei schwere Zwangsmittel eingesetzt werden, um sofort die Strafverfolgung zu ermöglichen.

Beispiel
Aus einer Gruppe von ca. 100 randalierenden Fußballfans wird eine Fensterscheibe eingeworfen. Um die Personalien des Täters festzustellen, müsste der Verdächtige mit erheblicher Zwangsgewalt aus der Gruppe herausgeholt werden. Muss die Polizei den Verdächtigen zur Personalienfeststellung sofort ergreifen und der Strafverfolgung zuführen?

Der Verpflichtung aus § 163 StPO kann seitens der Polizei mit angemessenen Mitteln nicht entsprochen werden. In solchen Ausnahmefällen gebietet das Recht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit Zurückhaltung bei der zwangsweisen Ergreifung des Tatverdächtigen. Im Rechtsstaat ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ein die gesamte Rechtsordnung bestimmender Grundsatz. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips und hat Verfassungsrang (BVerfG 19, 348).

Gesetze dürfen nicht um jeden Preis angewendet werden. Wenn der Vollzug eines Gesetzes zu völlig unangemessenen Ergebnissen führt, geht Recht vor Gesetz. Wenn der Verdächtige nur mit unangemessenen Zwangsmitteln ergriffen werden kann, darf die Polizei "passiv" bleiben. Das heißt nicht, dass insgesamt auf Strafverfolgung verzichtet werden darf.

In Betracht kommt zum Beispiel eine Beweissicherung durch Film- bzw. Fotoaufnahmen, um eine spätere Ergreifung oder Identifizierung des Tatverdächtigen zu ermöglichen. Falls eine spätere Ergreifung mit angemessenen Mitteln möglich ist, muss der Verdächtige zu diesem Zeitpunkt gestellt werden. Falls der Verdächtige nicht festgestellt werden kann, ist Strafanzeige gegen "Unbekannt" zu erstatten.

Beispiel

Aus einer Gruppe von Fußballfans wurde mit einer Signalpistole auf Passanten geschossen. Einem Passanten wurde ein Auge ausgeschossen. Der Täter wurde von Polizeibeamten bei der Tatausführung beobachtet. Muss die Polizei sofort strafverfolgend tätig werden?

Aus der Gruppe heraus wurden schwer wiegende Straftaten begangen:

  • Besonders schwerer Fall des Landfriedensbruchs (§ 125 a StGB, Vergehen)
  • Schwere Körperverletzung (§ 226 StGB, Verbrechen)
  • Verdacht auf versuchten Totschlag (§ 212 StGB, Verbrechen).

In schwer wiegenden Fällen darf und muss die Polizei auch härtere Zwangsmittel einsetzen, um den Täter zu ergreifen und der Strafverfolgung zuzuführen. Sie darf aber immer nur zulässige Zwangsmittel einsetzen. Eine sofortige Durchsetzung von Strafverfolgungsmaßnahmen um jeden Preis kennt unsere Rechtsordnung auch bei schwer wiegenden Straftaten nicht.

17 Vorbehalt der Gesetze

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Rechtseingriffe sind nur zulässig, wenn der eingreifende Beamte für eine zuständige Behörde handelt und seine Maßnahme auf eine Befugnisnorm stützen kann.

Zuständigkeit bedeutet, dass die Polizei nur innerhalb ihres Aufgabenbereiches tätig werden darf. Die Zuständigkeit wird der Polizei durch Gesetz oder Rechtsverordnung übertragen.

Gesetze hat die Polizei zu beachten (Vorrang der Gesetze). Der Schluss von der Aufgabe auf die Befugnis ist unzulässig. Umgekehrt ist jedoch der Schluss von der Befugnis auf die Zuständigkeit zulässig, wenn die Zuständigkeit nicht speziell zugewiesen ist.

Damit Rechtseingriffe rechtmäßig sind, muss neben der örtlichen und sachlichen Zuständigkeit eine besondere Befugnisgrundlage nachgewiesen werden (BVerfG 9, 147).

Befugnis bedeutet zweierlei:

  • Zunächst muss eine Befugnisnorm vorhanden sein, die den ins Auge gefassten Eingriff als solchen gestattet.
  • Ist eine Befugnisnorm vorhanden, müssen ferner alle Voraussetzungen der Norm erfüllt sein, die den Eingriff zulässt (Vorbehalt der Gesetze).

Beispiel
Mehrere Stadtstreicher sitzen angetrunken in der Fußgängerzone und pöbeln Leute an. Dürfen die Personen aufgefordert werden, die Fußgängerzone zu verlassen und künftig nicht mehr zu betreten?

Eine Befugnisgrundlage für eine Platzverweisung ist mit § 34 PolG NW gegeben. Jedoch sind die Voraussetzungen dieser Befugnisnorm nicht erfüllt. Die Vorschrift erlaubt nur, zur Abwehr einer Gefahr eine Person vorübergehend von einem Ort zu verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines Ortes zu verbieten. Die in Erwägung gezogene Platzverweisung wäre also nicht zulässig.

Zulässig wäre jedoch eine Verfügung, die Pöbeleien zu unterlassen. Als Befugnisnorm für eine solche Unterlassungsverfügung käme § 8 PolG NW (Generalklausel) in Betracht. Wird die Verfügung nicht beachtet, sind möglicherweise die Voraussetzungen einer Gewahrsamnahme auf der Grundlage von § 35 PolG NW gegeben.

Ferner dürfen gemäß § 163 b Abs. 1 StPO die Personalien festgestellt werden, wenn durch die Anpöbeleien Beleidigungen oder andere Straftaten begangen werden.

Wenn alle Voraussetzungen einer Befugnisnorm erfüllt sind, ist der Rechtseingriff aber nur zulässig, wenn der Eingriff geeignet, erforderlich und insbesondere verhältnismäßig ist.

18 Grundsatz der Spezialität

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Für die Anwendung von Befugnisnormen gilt, dass spezielle Regeln Vorrang haben.

Es ist allgemein anerkannt, dass die Polizei zur Erfüllung der Aufgaben, die ihr durch besondere Rechtsvorschriften zugewiesen sind, die dort vorgesehenen Befugnisse hat.

Soweit solche Rechtsvorschriften Befugnisse der Polizei nicht regeln, hat sie die Befugnisse, die ihr nach dem Polizeigesetz zustehen.

Das bedeutet für die Praxis:

  • Die Befugnisse zur Strafverfolgung sind in der Strafprozessordnung geregelt.
  • Für den öffentlichen Straßenverkehr gelten z.B. die Normen der StVO, StVZO, GüKG u.a.
  • Für Eingriffe in die Versammlungsfreiheit gilt das Versammlungsgesetz.
  • Die Befugnisse zur allgemeinen Gefahrenabwehr sind im Polizeigesetz enthalten.

Beispiel
Während eines Aufzuges sind ca. 100 verärgerte Demonstranten plötzlich auf die Autobahn gelaufen und blockieren den Verkehr. Der Einsatzleiter ordnet an, sofort die Autobahn zu verlassen. Rechtsgrundlage?

Bei der Verfügung handelt es sich um einen Platzverweis. Gemäß § 34 PolG NW kann die Polizei zur Abwehr einer Gefahr eine Person vorübergehend von einem Ort verweisen. Weil offensichtlich eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit besteht, sind die Voraussetzungen von § 34 PolG NW erfüllt. Jedoch dürfen Vorschriften des Polizeigesetzes nur angewendet werden, wenn für eine polizeiliche Maßnahme keine speziellen Rechtsgrundlagen greifen (Grundsatz der Spezialität).

Der Einsatzleiter geht gegen eine Versammlung vor. Die Befugnisse für Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sind jedoch nach herrschender Meinung abschließend im Versammlungsgesetz geregelt.

Als Rechtsgrundlage kommt somit § 15 Abs. 2 VersG in Betracht. Die den Platzverweis regelnde Befugnisnorm des PolG ist im konkreten Fall folglich nicht anwendbar.

Die Polizei ist jedoch für verschiedene Aufgabenbereiche zuständig. Deshalb kann es zu Aufgabenüberschneidungen kommen.

Anerkannt ist, dass die Polizei in Überschneidungsfällen ein Wahlrecht hat. Die anzuwendende Rechtsgrundlage richtet sich dann nach dem primären Zweck der polizeilichen Maßnahme.

Beispiel
Ein bewaffneter Mann hat eine Tankstelle überfallen und etwa 5000 Euro geraubt. Polizeibeamte stellen einen Mann, auf den die Personenbeschreibung zutrifft. Mit der Pistole in der Hand fordert ein Beamter den Tatverdächtigen auf, sich zum Zwecke der Durchsuchung an eine Wand zu stellen. Ein anderer durchsucht den Mann nach Waffen. Rechtsgrundlage für die Durchsuchung?

Die Durchsuchung kann auf §§ 102, 105 StPO gestützt werden, wenn die Beamten den Verdächtigen zu dem Zweck durchsuchen wollen, Beweismittel oder Einziehungsgegenstände am Körper des Verdächtigen zu finden.

Als Befugnisgrundlage kann jedoch auch § 39 PolG NW in Anspruch genommen werden. Voraussetzung dafür ist, dass die Beamten die Person zunächst zum Zwecke der Eigensicherung nach Waffen durchsuchen wollen.

Laut Sachverhalt wird der Zweck der Durchsuchung nicht vorgegeben. Folglich haben die Beamten ein Wahlrecht. Der Polizeibeamte, der den Tatverdächtigen durchsucht, kann diese Maßnahme sowohl auf die Durchsuchungsbefugnis der StPO als auch auf die Durchsuchungsbefugnis des Polizeigesetzes stützen.

19 Spezielle Befugnis vor allgemeiner Befugnis

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Auch innerhalb von Eingriffsgesetzen gilt der Grundsatz der Spezialität. Soweit eine Maßnahme im Polizeigesetz spezialgesetzlich geregelt ist, kann auf die allgemeine Eingriffsbefugnis (Generalklausel) des Polizeigesetzes nicht zurückgegriffen werden.

Beispiel
Polizeibeamte haben einen Einbrecher auf frischer Tat gestellt und ihn aufgefordert, sich in einer bestimmten Körperhaltung an die Wand zu stellen. Ein Beamter durchsucht den Tatverdächtigen nach Waffen und sonstigen gefährlichen Gegenständen. Auf welche Befugnisnorm ist die Aufforderung (Verfügung) zu stützen?

Da die Aufforderung dem Zweck dient, eine Durchsuchung zur Eigensicherung zu ermöglichen, handelt es sich um eine Weisung zum Zweck der Gefahrenabwehr. Als Befugnisgrundlage kommt folglich § 39 PolG NW in Betracht. Ein Rückgriff auf die Generalklausel (§ 8 PolG NW) ist nicht zulässig, weil der Grundsatz der Spezialität auch innerhalb des Polizeigesetzes gilt. Der Rückgriff auf die allgemeine Befugnisnorm ist nur dann möglich, wenn eine spezielle Eingriffsbefugnis nicht zur Verfügung steht.

20 Persönliche Verantwortung

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Der Beamte trägt für die Rechtmäßigkeit seiner dienstlichen Handlungen die volle persönliche Verantwortung (z.B. § 36 Beamtenstatusgesetz NRW).

§ 36 BeamtStG

Die Folge ist, dass rechtswidrige Maßnahmen Dienstpflichtverletzungen sind. In vielen Fällen erfüllen rechtswidrige polizeiliche Maßnahmen auch den Tatbestand von Straftaten.

Als mögliche strafrechtliche Folgen rechtswidrigen polizeilichen Handelns kommen zum Beispiel in Betracht:

  • Freiheitsberaubung
  • Körperverletzung im Amt
  • Sachbeschädigung
  • Hausfriedensbruch und andere.

Polizeiliches Einschreiten ist im besonderen Maße dadurch gekennzeichnet, dass in die Rechte anderer Personen eingegriffen wird. Nur rechtsfehlerfreies Einschreiten vermag dem hohen Anspruch einer dem Prinzip der Gesetz- und Rechtmäßigkeit verpflichteten Polizei zu genügen, deren Anliegen es ist, innere Sicherheit und Freiheit für alle zu ermöglichen. Die Realisierung dieses Anspruchs ist Herausforderung und Verpflichtung zugleich.

21 Rechtsprechung

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Die Judikative darf sich nicht an die Stelle des Gesetzgebers setzen; es ist jedoch ihre Aufgabe, zu überprüfen, ob der Gesetzgeber im Rahmen der ihm zur Verfügung stehenden Möglichkeiten das Erforderliche getan hat, um Gefahren von dem zu schützenden Rechtsgut abzuwenden (BVerfGE 39, 1, 65, 67).

Bei der Gesetzesauslegung können sich Zweifel ergeben. Das berechtigt den Richter jedoch nicht, die Auslegung geschriebenen Rechts abzulehnen; denn eine jeden Rechtszweifel ausschließende und jeden Sonderfall ausdrücklich berücksichtigende Regelung eines Rechtsgebietes ist nicht möglich.

Insoweit entspricht es der herrschenden Meinung, dass auch eine restriktive Auslegung von Gesetzen mit rechtsstaatlichen Grundsätzen vereinbar ist. Eine vom Wortlaut des Gesetzes abweichende Rechtsanwendung durch die Judikative kann somit nur statthaft sein, wenn eine sinnvolle Anwendung des Gesetzes eine entsprechende Abweichung fordert (vgl. BVerfGE 9, 89, 102, 104).

Auch darf eine verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes nicht dazu führen, dass dadurch der normative Gehalt der Vorschrift durch die Rechtsprechung grundlegend neu bestimmt wird. "Das Bundesverfassungsgericht kann sich jedoch auf die Feststellung der Nichtigkeit einer Teilnorm beschränken, wenn es "keinem Zweifel unterliegt, dass der Gesetzgeber die sonstige gesetzliche Regelung auch ohne den verfassungswidrigen Teil aufrechterhalten hätte" (BVerfGE 4, 219, 234, 250).

Die rechtsprechende Gewalt ist den Richtern anvertraut; sie wird durch das Bundesverfassungsgericht, durch die im Grundgesetze vorgesehenen Bundesgerichte und durch die Gerichte der Länder ausgeübt (Artikel 92 GG).

Die Verfassung sieht vor, dass Richter in ihrer Entscheidung unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen sind (Artikel 97 GG)

Die Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts sind im Wesentlichen im Grundgesetz bestimmt: (Artikel 18, 21, 41, 61, 84, 93, 98, 99, 100, 126 GG).

Darüber hinaus begründet das Grundgesetz auch die ausnahmslose Zuständigkeit der Gerichte bei Eingriffen der öffentlichen Gewalt in Grundrechte (Artikel 19 Abs. 4 GG).

Außerdem weist das Grundgesetz den Gerichten Zuständigkeiten anlässlich von Freiheitsentziehungen und Durchsuchungen zu (Artikel 104, 13 GG). Die herkömmlicherweise wichtigsten Aufgaben der Gerichte hat der Verfassungsgeber somit bereits im Grundgesetz geregelt.

Die Notwendigkeit, dass die Rechtsprechung durch besondere Organe des Staates ausgeübt wird, schließt grundsätzlich jede organisatorische Verschmelzung von Gerichten und Verwaltungsbehörden aus. Sie verbietet insbesondere eine zu enge personelle Verzahnung zwischen Organen der rechtsprechenden und der vollziehenden Gewalt.

Bei ihrer Kontrolltätigkeit gegenüber der Verwaltung sind die Gerichte grundsätzlich nicht an Verwaltungsvorschriften gebunden. Sie sind jedoch befugt, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener Überzeugung anzuschließen. "Verwaltungsvorschriften mit materiell-rechtlichem Inhalt sind grundsätzlich Gegenstand, nicht jedoch Maßstab richterlicher Kontrolle" (BVerfGE 78, 214).

Europäischer Gerichtshof und nationale Gerichte

"Karlsruhe hat das erste Wort!"

Mit dieser Aussage bringt der Präsident des Europäischen Gerichtshofs, Vasilios Skouris, in einem Interview vom 17.12.2012, die richterlichen Zuständigkeiten in der Europäischen Union auf den Punkt. "Der EuGH habe," so Skouris, "die Kompetenz, dass Unionsrecht auszulegen, aber nicht, es aufzuzwingen. Wir geben eine Antwort auf die Frage des nationalen Gerichts, das unsere Antwort dann umsetzt in seine eigenen Entscheidungen."

Rechtskontrolle durch Regierung und Verwaltung

Die Ersetzung des Rechtswegs durch eine andersartige Rechtskontrolle, wie sie zum Beispiel Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 GG vorsieht, verletzt nicht das für unantastbar erklärte Prinzip der Gewaltenteilung, das Art. 20 Abs. 2 GG mit den Worten garantiert, dass die Staatsgewalt durch besondere Organe der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird. In besonderen Einzelfällen lässt es das Prinzip der Gewaltenteilung deshalb ausnahmsweise zu, dass der verfassungsrechtlich uneingeschränkt gewährte Rechtsschutz nicht durch Gerichte, sondern durch vom Parlament bestellte oder gebildete unabhängige Institutionen innerhalb des Funktionsbereichs der Exekutive gewährt wird. Wesentlich ist, dass in diesen Ausnahmefällen der Kern der Gewaltenteilung - das Prinzip der gegenseitigen Kontrolle und Begrenzung - gewahrt bleibt.

22 Verhältnismäßigkeit

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Eine wichtige Begrenzung staatlicher Macht ergibt sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sämtliche belastenden staatlichen Maßnahmen müssen geeignet, erforderlich und angemessen sein; sie dürfen folglich nicht gegen das Übermaßverbot verstoßen. Im Grundrechtsbereich ergibt sich der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in erster Linie aus dem betroffenen Grundrecht.

BVerfG 19, 348

Auszug

"In der Bundesrepublik Deutschland hat der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verfassungsrechtlichen Rang. Er ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip, im Grunde bereits aus dem Wesen der Grundrechte selbst, die als Ausdruck des allgemeinen Freiheitsanspruchs des Bürgers gegenüber dem Staat von der öffentlichen Gewalt jeweils nur so weit beschränkt werden dürfen, als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist. Für das Grundrecht der persönlichen Freiheit folgt dies auch aus der besonderen Bedeutung, die gerade diesem Grundrecht als der Basis der allgemeinen Rechtsstellung und Entfaltungsmöglichkeit des Bürgers zukommt und die das Grundgesetz dadurch anerkennt, dass es in Art. 2 Abs. 2 die Freiheit der Person als "unverletzlich" bezeichnet."

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