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Art. 19 GG (Grundrechtsschutz)

Alfred Rodorf

01 Schutzbereich von Artikel 19 GG
02 Verbot von Einzelfallgesetzen
03 Zitiergebot
04 Wesensgehaltsgarantie
05 Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen
06 Juristischer Personen des öffentl. Rechts
07 Rechtsweggarantie
08 Rechtsweggewährleistung
09 Umfang der Rechtsweggewährleistung
10 Richtervorbehalt / Gefahr im Verzug

01 Schutzbereich von Artikel 19 GG

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Artikel 19 GG enthält folgende Regelungen:

  • Verbot von Einzelfallgesetzen
  • Zitiergebot
  • Wesensgehaltsgarantie
  • Erweiterung der Grundrechtsträgereigenschaft auf juristische Personen
  • Rechtsweggarantie

Bei den Regelungen von Abs. 1 und 2 handelt es sich um so genannte Schranken-Schranken.

Artikel 19 GG

Schranken-Schranken sind keine Grundrechtsschranken. Es handelt sich vielmehr um Anforderungen an den Gesetzgeber, die dieser bei der Einschränkung von Grundrechten durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beachten muss.

Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet ein Grundrecht auf Rechtsschutz (Verfahrensgrundrecht). Die Bedeutung dieses Grundrechts liegt darin, dass die durch die Grundrechte gewährten Abwehrrechte gegen den Staat durchsetzbar gemacht werden.

02 Verbot von Einzelfallgesetzen

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Gesetze müssen gem. Art. 19 Abs. 1 GG so gefasst werden, dass sie "allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten".

Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts bedeutet das nicht, dass durch Gesetz nur abstrakt generelle Regelungen erfolgen dürfen und konkret individuelle Regelungen durch Einzelfallgesetze von vornherein unzulässig sind.

"Soweit nach dem Grundgesetz ein Grundrecht oder ein grundrechtsähnliches Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Nur für die Einschränkung von Grundrechten verbietet also das Grundgesetz Einzelfallgesetze; außerhalb dieses Bereiches sind sie als solche weder unzulässig noch unterliegen sie einer strengeren verfassungsrechtlichen Prüfung als andere Gesetze" (1 BVerfGE 25, 371, 398).

Prüfverfahren zur Abgrenzung von Individualgesetz und allgemeinem Rechtssatz:

"Bei der Prüfung, ob eine Norm ein Individualgesetz oder einen allgemeinen Rechtssatz darstellt, ist zunächst ihr Inhalt durch Auslegung zu ermitteln. Wie das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen hat, ist für die Auslegung einer Vorschrift der in ihr zum Ausdruck kommende, objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgebend, wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist" (BVerfGE 10, 234, 244).

03 Zitiergebot

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Nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein Gesetz dasjenige Grundrecht unter Angabe seines Artikels benennen, das durch das Gesetz oder aufgrund des Gesetzes eingeschränkt wird (Zitiergebot).

Das Zitiergebot erfüllt eine Warn- und Besinnungsfunktion. Es soll gesichert werden, dass der Gesetzgeber nur Eingriffe vornimmt, die ihm als solche und auch deren Auswirkungen auf die betroffenen Grundrechte bewusst sind.

Die Warn- und Besinnungsfunktion betrifft nicht nur eine erstmalige Grundrechtseinschränkung, sondern wird bei jeder Veränderung der Eingriffsvoraussetzungen bedeutsam, die zu neuen Grundrechtseinschränkungen führt

Die Verletzung des Zitiergebots bewirkt die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes.

"Nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein Gesetz dasjenige Grundrecht unter Angabe seines Artikels benennen, das durch dieses Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes eingeschränkt wird" (BVerfG - 1 BvR 668/04).

Das Zitiergebot gilt für alle Grundrechte, die aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung vom Gesetzgeber eingeschränkt werden dürfen.

Das Zitiergebot kann allerdings nur für den nachkonstitutionellen Gesetzgeber gelten. Art. 19 Abs. 1 GG hat demnach keine Bedeutung für vorkonstitutionelle Gesetze.

Das Zitiergebot gilt jedoch für nachkonstitutionelle Gesetze nicht, wenn diese lediglich geltende Grundrechtsbeschränkungen wiederholen.

04 Wesensgehaltsgarantie

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Gemäß Artikel 19 Abs. 2 GG darf kein Grundrecht "in seinem Wesensgehalt" angetastet werden. Unterschiedlich beurteilt wird allerdings, was unter "Wesensgehalt" zu verstehen ist. Der Wortlaut von Art. 19 Abs. 2 GG gibt keine Hinweise.

In der Literatur ist umstritten, ob Art. 19 Abs. 2 GG die Grundrechte nur als objektive Werteordnung oder auch als subjektiv öffentliche Rechte schützt und wenn Letzteres der Fall ist, ob der Schutz absolut oder nur relativ gewährleistet ist.

Da die Grundrechte unterschiedliche Funktionen haben, ist es wohl sachgerecht, den Wesensgehalt funktionsabhängig zu beurteilen.

So wäre z.B. das Grundrecht auf Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) in seiner objektivrechtlichen Funktion in seinem Wesensgehalt angetastet, wenn der Gesetzgeber das Recht auf Eigentum abschafft, also die Institutsgarantie von Art. 14 Abs. 1 GG nicht beachten würde.

Artikel 14 GG

Da die Grundrechte im Wesentlichen als Abwehrrechte gegen den Staat ausgestaltet sind, wäre es allerdings mit dem Wesen der Grundrechte wohl unvereinbar, ihren Wesensgehalt nur unter objektivrechtlichen Aspekten zu schützen. Deshalb muss sich die Wesensgehaltsgarantie auch auf das Grundrecht als subjektives Recht beziehen.

Unter diesem Gesichtspunkt geht die Theorie vom absoluten Wesensgehalt davon aus, dass der jedem Grundrecht innewohnende Wesenskern unantastbar und deshalb nicht einschränkbar sei. Diese Auffassung hat zur Folge, dass selbst aus überragend gewichtigen Gemeinwohlinteressen eine Einschränkung unterbleiben muss, wenn zu Lasten des Grundrechtsträgers von dem Grundrecht nichts übrig bleibt.

Diese Position wurde vom Bundesverfassungsgericht anlässlich des Urteils über den Großen Lauschangriff vom 3.3.2004 ausdrücklich bestätigt. Dort heißt es, dass staatliche Eingriffe in den Kernbereich des Grundrechts auf Unverletzlichkeit mit der Verfassung nicht vereinbar sind.

Unter diesem Gesichtspunkt wären z.B. eine lebenslange Freiheitsstrafe, eine Enteignung des gesamten Grundbesitzes, der finale Todesschuss und an sich auch die Verwirkung eines Grundrechts unzulässig.

Das Letzteres nicht stimmen kann, zeigt Art. 18 GG, der unter bestimmten Voraussetzungen eine Verwirkung von Grundrechten vorsieht. Im Übrigen hat die Diskussion um die lebenslange Freiheitsstrafe deutlich gemacht, dass die Theorie vom absoluten Wesensgehalt im überragenden Interesse des Gemeinwohls nicht durchgehalten werden kann und relativiert werden muss.

Artikel 18 GG

Im Ergebnis führt das dazu, dass Art. 19 Abs. 2 GG (Wesensgehaltsgarantie, insbesondere des Grundrechts auf Freiheit der Person) der lebenslangen Freiheitsstrafe nicht entgegen steht.

Das Bundesverfassungsgericht und die wohl h. M. in der Literatur beurteilen deshalb heute auf der Grundlage der Theorie vom relativen Wesensgehalt, ob der Wesensgehalt eines Grundrechts angetastet ist oder nicht.

Danach ist der Wesensgehalt eines Grundrechts nur dann angetastet, wenn für die Einschränkung des Grundrechts kein überragend gewichtiger Anlass besteht oder das Grundrecht als solches nach der Einschränkung im Gemeinwesen keine Wirksamkeit mehr entfalten kann.

Die Wesensgehaltsgarantie rückt somit in die Nähe der Verhältnismäßigkeit, die ein die gesamte Verfassung beeinflussendes Rechtsinstitut ist.

05 Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen

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Gem. Art. 19 Abs. 3 GG gelten die Grundrechte "auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind".

Juristische Personen sind Personenmehrheiten oder Organisationen, denen Kraft Gesetzes die Fähigkeit zuerkannt ist, Träger von Rechten und Pflichten zu sein und klagen oder verklagt werden können.

Grundrechtsfähig sind vollrechtsfähige juristischen Personen (z.B. Aktiengesellschaften, Gesellschaften mit beschränkter Haftung, rechtsfähige Vereine, Stiftungen), ferner aber auch teilrechtsfähige Personengemeinschaften (z.B. Vereine, Kommanditgesellschaften und Gesellschaften bürgerlichen Rechts). Da Artikel 19 Abs. 3 GG nur von inländischen juristischen Personen spricht, können sich vom Wortlaut her ausländische juristische Personen nicht auf die Grundrechte berufen. Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch ausländischen juristischen Personen die Berufung auf die Justizgrundrechte (Artikel 101 GG und Artikel 103 GG) zugestanden.

Diese Verfahrensgrundsätze gelten für jedes gerichtliche Verfahren und kommen jedem zugute, der parteifähig ist oder von dem Verfahren direkt betroffen ist.

06 Juristischer Personen des öffentl. Rechts

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Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind grundsätzlich nicht grundrechtsfähig, denn mit dem Wesen der Grundrechte ist es unvereinbar, dass der Staat gleichzeitig Berechtigter und Verpflichteter ist.

Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind Körperschaften (z.B. Gemeinden, Kreise, Länder, Bund, Universitäten), Anstalten (z.B. Sparkassen) und Stiftungen.

Ausnahmen hat das Bundesverfassungsgericht nur für solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts anerkannt, denen durch die Rechtsordnung unmittelbar ein durch bestimmte Grundrechte geschützter Lebensbereich zugeordnet ist (z.B. Universitäten - Art. 5 Abs. 3 GG), Rundfunkanstalten - Art. 5 Abs. 1 GG und die Kirchen - Art. 140 GG).

07 Rechtsweggarantie

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Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen (Art. 19 Abs. 4 GG).

Die Rechtsweggarantie ist ein Grundrecht. Es gewährt dem "Verletzten" ein subjektiv öffentliches Recht auf Rechtsschutz. Entsprechend verpflichtet es (objektiv rechtlich) den Staat zur Gewährleistung einer Gerichtsbarkeit, damit er seiner "Justizgewährleistungspflicht" nachkommen kann. Gem. Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG ist von Verfassungs wegen der "ordentliche Rechtsweg" garantiert, wenn keine besondere Zuständigkeit begründet ist.

Die ordentliche Gerichtsbarkeit wird gem. § 12 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) durch Amtsgerichte, Landgerichte, Oberlandesgerichte und durch den Bundesgerichtshof ausgeübt.

Angesichts der mittlerweile ausgefeilten Begründung von besonderen Zuständigkeiten (Rechtswegzuweisungen) insbesondere mit Einführung der Verwaltungsgerichtsordnung (§ 40 Abs. 1 VwGO), hat die "Auffangszuweisung" an die ordentlichen Gerichte keine praktische Bedeutung mehr.

Zurzeit sind im Wesentlichen folgende besondere Rechtswegzuständigkeiten gegeben:

  • Strafgerichtsbarkeit
  • Zivilgerichtsbarkeit
  • Finanzgerichtsbarkeit
  • Sozialgerichtsbarkeit
  • Arbeitsgerichtsbarkeit
  • Allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit

08 Rechtsweggewährleistung

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Damit die Rechtsweggarantie greift, müssen folgende Voraussetzungen erfüllt sein:

  • Der Verletzte muss i. S. v. Art. 19 Abs. 4 GG "Jemand" sein.
  • Der "Jemand" muss in seinen Rechten verletzt worden sein.
  • Die Rechtsverletzung muss durch die öffentliche Gewalt verursacht worden sein.

Jemand

Jemand i. S. v. Art. 19 Abs. 4 GG ist "jedermann". Das sind zunächst alle natürlichen Personen (Inländer, Ausländern und Staatenlose). Darüber hinaus können sich nach h.M auch inländische Organisationen und Vereinigungen Privater auf dieses Grundrecht berufen, sofern sie nach Art. 19 Abs. 3 GG grundrechtsfähig sind.

Folglich steht auch juristischen Personen des Privatrechts und nicht rechtsfähigen Vereinigungen der Rechtsweg offen.

Dies gilt nach h. M. auch für solche inländischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, denen Grundrechte zustehen (z.B. Kirchen, Universitäten) bzw. die zu einem anderen Träger öffentlicher Gewalt in einem Unterordnungsverhältnis stehen. Schließlich wird entgegen dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 3 GG auch ausländischen juristischen Personen des Privatrechts die Rechtsweggarantie zugestanden.

Öffentliche Gewalt

Öffentliche Gewalt i. S. v. Art. 19 Abs. 4 GG erfasst alle Maßnahmen von Trägern der deutschen vollziehenden Gewalt, so dass auch die öffentlich rechtliche Tätigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts und von mit öffentlicher Gewalt ausgestatteten Beliehenen erfasst ist.

Hoheitsakte ausländischer Staaten zählen nicht dazu, wohl aber der Vollzug von EG-Recht (Gemeinschaftsrecht) durch deutsche Behörden.

Erfasst sind alle der vollziehenden Gewalt zuzurechnenden Verwaltungshandlungen (Tun und Unterlassen) mit Ausnahme von Gnadenakten.

Nicht zur öffentlichen Gewalt i. S. v. Art. 19 Abs. 4 GG zählen:

  • Akte der gesetzgebenden Gewalt
  • Rechtsschutz gegen Gesetze besteht nur im Rahmen von Art. 93 Abs. 1 Satz 2, Ziff. 4a GG (Verfassungsbeschwerde) und Art. 100 Abs. 1 GG (Normenkontrollverfahren)
  • Akte der Rechtsprechung

Art. 19 Abs. 4 GG gewährt nur Rechtsschutz durch, nicht aber gegen den Richter.

Rechtsverletzung

Rechte i. S. v. Art. 19 Abs. 4 GG sind alle subjektiven öffentlichen Rechte, gleichgültig, ob sie durch das Grundgesetz unmittelbar oder durch andere Rechtssätze begründet sind. Die Rechte können durch die öffentliche Gewalt durch positives Tun oder durch Unterlassen, unmittelbar oder mittelbar (z.B. begünstigender Verwaltungsakt mit belastender Wirkung für Dritte) verletzt sein. Entgegen dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 4 GG kann eine "Rechtsverletzung" nicht Voraussetzung für den zu gewährenden Rechtsschutz sein.

Ob eine Rechtsverletzung gegeben ist, muss im Rechtsschutzverfahren erst festgestellt werden. Deshalb ist es nach h. M. lediglich erforderlich, dass der Betroffene eine mögliche Rechtsverletzung substanziiert behauptet. Der mögliche Verletzte muss geltend machen, in seinen Rechten verletzt sein zu können. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet demnach Individualrechtsschutz und nicht den Anspruch, eine Popularklage einbringen zu können. Allerdings verbietet Art. 19 Abs. 4 GG dem Gesetzgeber nicht, Verbandsklagen zuzulassen (z.B. § 13 Abs. 2 UWG und § 13 AGBG).

09 Umfang der Rechtsweggewährleistung

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Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet:

  • Zugang zu einem Gericht
    und
  • effektive gerichtliche Überprüfung.

Zugang zu einem Gericht

Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet zum einen nur, dass ein Gericht in Anspruch genommen werden kann. Ein Instanzenzug wird damit nicht garantiert. Art. 19 Abs. 4 GG verbietet auch nicht, die Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Zugang in Prozessordnungen zu regeln.

Effektive gerichtliche Überprüfung

Art. 19 Abs. 4 GG gewährt nicht nur die Möglichkeit, einen Akt der öffentlichen Gewalt gerichtlich überprüfen zu lassen, sondern grundsätzlich auch einen Anspruch auf vollständige und wirksame Überprüfung.

"Art. 19 Abs. 4 GG garantiert nicht nur das formelle Recht und die Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes; der Bürger hat einen substantiellen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle" (BVerfGE 65, 1).

In bestimmten Fällen kann eine gerichtliche Überprüfung verwirkt sein (Präklusion).

Das ist z.B. der Fall, wenn der Betroffene im Planfeststellungsverfahren trotz Hinweises auf die Folgen Einwendungen nicht fristgerecht geltend macht. Gegen den Planfeststellungsbeschluss steht dann der Rechtsweg nicht mehr offen.

Präklusion ist mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar.

Eine vollständige gerichtliche Überprüfung ist auch nicht gewährt, wenn der Verwaltung von Gesetzes wegen ein Beurteilungs- und/oder Ermessensspielraum eingeräumt ist. In beiden Fällen ist das Gericht grundsätzlich an die Entscheidung der Verwaltung gebunden.

Sind Beurteilungsspielräume eingeräumt, unterliegen nur grundlegende Beurteilungsfehler der richterlichen Überprüfung.

Im Falle von Ermessensentscheidungen überprüft das Gericht nur, ob der Verwaltung Ermessensfehler unterlaufen sind.

Gebotener effektiver Rechtsschutz bedingt ferner:

  • Regelungen über vorläufigen Rechtsschutz
  • Rechtsschutz in angemessener Zeit

Verwaltung darf nicht durch Schaffen vollendeter Tatsachen grundlos Rechtsschutz verhindern.

Gem. Art. 19 Abs. 4 Satz 3 GG bleibt Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG unberührt. Das bedeutet, dass die Rechtsweggarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht für Beschränkungen des Post- und Fernmeldegeheimnisses gilt, sofern ein Gesetz bestimmt, dass an Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch ein von der Volksvertretung bestelltes Organ tritt.

Eine entsprechende gesetzliche Regelung ist durch § 9 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz - G 10) erfolgt.

10 Richtervorbehalt / Gefahr im Verzug

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Aus dem Anspruch aus Art. 19 Abs. 4 GG auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig zu überprüfen. Dabei sind die Gerichte nicht an von der Exekutive getroffenen Feststellungen und Wertungen gebunden. Dies gilt insbesondere für die Ausfüllung von unbestimmten Rechtsbegriffen.

Im Zusammenhang mit Wohnungsdurchsuchungen hat das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 20. Februar 2001 (BvR 1444/00) ein Grundsatzurteil zum Richtervorbehalt und zur Bedeutung des unbestimmten Rechtsbegriffs "Gefahr im Verzug" im Zusammenhang mit Wohnungsdurchsuchungen getroffen.

Danach gewährt Art. 19 Abs. 4 GG den Betroffenen von Wohnungsdurchsuchungen, die von der Staatsanwaltschaft oder von der Polizei angeordnet wurden, lückenlosen gerichtlichen Schutz gegen die Verletzung ihrer Rechtssphäre durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt. Daraus ergibt sich für die Gerichte die Pflicht, angefochtene Akten der öffentlichen Gewalt in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig zu überprüfen. Das gilt auch für den unbestimmten Rechtsbegriff "Gefahr im Verzug". Dieser Rechtsbegriff gewährt nichtrichterlichen Organen keinen Spielraum bei der Auslegung und Anwendung. Insoweit steht der Exekutive bei der Auslegung des Begriffs "Gefahr im Verzug" kein Ermessen zu.

"Allein die Tatsache, dass das Grundgesetz mit "Gefahr im Verzug" einen unbestimmten Rechtsbegriff verwendet, trägt den Rückschluss auf eine Beurteilungsermächtigung der Exekutive nicht. Vielmehr ist die Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe von Verfassungs wegen grundsätzlich Sache der Gerichte, die die Rechtsanwendung der Behörden insoweit uneingeschränkt nachzuprüfen haben" (BVerfG, 2 BvR 1444/00 vom 20.2.2001, Absatz-Nr. 45).

Die richterliche Anordnung einer Wohnungsdurchsuchung hat die Regel, die Anordnung einer Wohnungsdurchsuchung durch die Strafverfolgungsbehörden die Ausnahme zu sein.

"Der Begriff "Gefahr im Verzug" in Art. 13 Abs. 2 GG ist eng auszulegen; die richterliche Anordnung einer Durchsuchung ist die Regel, die nichtrichterliche die Ausnahme.

"Gefahr im Verzug" muss mit Tatsachen begründet werden, die auf den Einzelfall bezogen sind. Reine Spekulationen, hypothetische Erwägungen oder lediglich auf kriminalistische Alltagserfahrung gestützte, fallunabhängige Vermutungen reichen nicht aus.

Gerichte und Strafverfolgungsbehörden haben im Rahmen des Möglichen tatsächliche und rechtliche Vorkehrungen zu treffen, damit die in der Verfassung vorgesehene Regelzuständigkeit des Richters auch in der Masse der Alltagsfälle gewahrt bleibt.

a. Auslegung und Anwendung des Begriffs "Gefahr im Verzug" unterliegen einer unbeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Die Gerichte sind allerdings gehalten, der besonderen Entscheidungssituation der nichtrichterlichen Organe mit ihren situationsbedingten Grenzen von Erkenntnismöglichkeiten Rechnung zu tragen.

b. Eine wirksame gerichtliche Nachprüfung der Annahme von "Gefahr im Verzug" setzt voraus, dass sowohl das Ergebnis als auch die Grundlagen der Entscheidung in unmittelbarem zeitlichen Zusammenhang mit der Durchsuchungsmaßnahme in den Ermittlungsakten dargelegt werden" (BVerfG, 2 BvR 1444/00 vom 20.2.2001 (Leitsätze).

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