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§ 8 PolG NRW (Herausgabe sichergestellter Sachen oder des Erlöses, Kosten) = gemäß Sicherheitspaket 1

Alfred Rodorf
Mai 2018

 
01 Zu erwartender Wortlaut des § 8 PolG NRW
01.1 Drohende Gefahr im Grundgesetz
01.2 Drohende Gefahr im Polizeirecht
01.3 Drohende Gefahr aus Sicht des BVerfG
01.4 Drohende Gefahr in der Gesetzesbegründung
02 Tatbestandsmerkmale von § 8 Abs. 4 PolG NRW
02.1 Im Einzelfall hinsichtlich einer Person
02.2 Bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen
02.2.1 Gefahrenverdacht reicht nicht aus
02.3 Innerhalb eines absehbaren Zeitraums
02.4 Auf eine ihrer Art nach konkretisierte Weise
02.5 Straftat von erheblicher Bedeutung 2.6Begehen wird
03 Tatbestandsmerkmale von § 8 Abs. 5 PolG NRW
03.1 Drohende terroristische Gefahr in der Gesetzesbegründung
03.2 Bestimmt und geeignet
03.3 Bevölkerung auf erhebliche Weise einzuschüchtern
03.4 Behörden, intern. Organisationen oder Presseorgane zu nötigen
03.5 Die fdGO beseitigen, oder erheblich beeinträchtigen zu wollen
03.6 Innerhalb eines absehbaren Zeitraums
04 Quellen

01 Zu erwartender Wortlaut des § 8 PolG NRW

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Durch das »Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen, Landtag NRW, Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018« (Sicherheitspaket 1) [En01] 1soll der bestehende § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnis; Begriffsbestimmungen) um die nachfolgend aufgeführten Absätze 4 und 5 ergänzt werden. Im Folgenden wird der zu erwartende komplette Wortlaut des § 8 PolG NRW wiedergegeben. Die zu erwartenden Modifizierungen sind »blau« gekennzeichnet.

§ 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung)

(1) Die Polizei kann die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende, konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren, soweit nicht die §§ 9 bis 46 die Befugnisse der Polizei besonders regeln.

(2) Zur Erfüllung der Aufgaben, die der Polizei durch andere Rechtsvorschriften zugewiesen sind (§ 1 Abs. 4), hat sie die dort vorgesehenen Befugnisse. Soweit solche Rechtsvorschriften Befugnisse der Polizei nicht regeln, hat sie die Befugnisse, die ihr nach diesem Gesetz zustehen.

(3) Straftaten von erheblicher Bedeutung sind insbesondere Verbrechen sowie die in § 138 des Strafgesetzbuches genannten Vergehen, Vergehen nach § 129 des Strafgesetzbuches und gewerbs- oder bandenmäßig begangene Vergehen nach

1. den §§ 243, 244, 260, 261, 263 bis 264a, 265b, 266, 283, 283a, 291 oder 324 bis 330 des Strafgesetzbuches,

2. § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe c) oder d) des Waffengesetzes,

3. §§ 29 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 oder 29a Abs. 1 Nr. 2 des Betäubungsmittelgesetzes,

4. §§ 96 und 97 des Aufenthaltsgesetzes.

(4) Eine drohende Gefahr liegt vor, wenn im Einzelfall hinsichtlich einer Person bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person innerhalb eines absehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wird.

(5) Sofern die drohende Gefahr bestimmt und geeignet ist,

1. die Bevölkerung auf erhebliche Weise einzuschüchtern,

2. eine Behörde, eine nationale oder internationale Organisation oder ein Organ der Meinungsäußerung rechtswidrig mit Gewalt oder durch Drohung mit Gewalt zu nötigen oder

3. die politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Grundstrukturen eines Staates, eines Landes, einer nationalen oder einer internationalen Organisation zu beseitigen oder erheblich zu beeinträchtigen, handelt es sich um eine drohende terroristische Gefahr.

Unter den Voraussetzungen der Nummern 1 bis 3 liegt diese auch dann vor, wenn lediglich das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass die Person innerhalb eines absehbaren Zeitraums eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wird.

Im Folgenden werden, unter Bezugnahme auf die Gesetzesbegründung des Sicherheitspaketes 1 sowie in Anlehnung an höchstrichterliche Entscheidungen Fragen erörtert, die insbesondere den unbestimmten Rechtsbegriff der »drohenden Gefahr« aber auch andere Tatbestandsmerkmale betreffen, die im Zusammenhang mit den Modifizierungen des § 8 PolG NRW zu erörtern sind.

Verfassungsrechtliche Bewertung der Neuerungen

In der Gesetzesbegründung zum Sicherheitspaket 1 ist, was die geplanten Änderungen des § 8 PolG NRW betrifft, das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. April 2016 zum Bundeskriminalamtgesetz, AZ. 1 BvR 966/09 und 1 BvR 1140/09, von zentraler Bedeutung. [En02] 2

Schon in den ersten Sätzen der Gesetzesbegründung heißt es unter Bezug auf dieses Urteil:

»Der Gesetzgeber ist von Verfassungswegen [...] nicht von vornherein für jede Art der Aufgabenwahrnehmung auf die Schaffung von Eingriffstatbeständen beschränkt, die dem tradierten sicherheitsrechtlichen Modell der Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren entsprechen. Vielmehr kann er die Grenzen für bestimmte Bereiche mit dem Ziel schon der Straftatenverhütung auch weiter ziehen, indem er die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit des Kausalverlaufs reduziert.«

[Hinweis:] Dieses Zitat aus dem o.g. Urteil entspricht gängiger Rechtsauffassung, denn auch im Polizeigesetz des Landes NRW gibt es schon seit Langem Befugnisse, die Grundrechtseingriffe erlauben, ohne dass dafür eine konkrete Gefahr nachzuweisen ist.

Beispiele:

  • § 9 PolG NRW (Befragung, Auskunftspflicht, allgemeine Regeln der Datenerhebung)
    Dort heißt es: (1) Die Polizei kann jede Person befragen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie sachdienliche Angaben machen kann, die für die Erfüllung einer bestimmten polizeilichen Aufgabe erforderlich sind.
    oder

  • § 10 PolG NRW (Vorladung)
    (1) die Polizei kann eine Person schriftlich oder mündlich vorladen, wenn 1. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person sachdienliche Angaben machen kann, die für die Erfüllung einer bestimmten polizeilichen Aufgabe erforderlich sind.
    oder

  • § 25 PolG NRW (Datenabgleich)
    (1) Die Polizei kann personenbezogene Daten der in den §§ 4 und 5 genannten Personen mit dem Inhalt polizeilicher Dateien abgleichen. Personenbezogene Daten anderer Personen kann die Polizei nur abgleichen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dies zur Erfüllung einer bestimmten polizeilichen Aufgabe erforderlich ist.

In der Gesetzesbegründung heißt es weiter:

»Ausreichend sei eine hinreichend konkretisierte Gefahr in dem Sinne, dass zumindest tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr für besonders bedeutsame Schutzgüter bestehen. Eine hinreichend konkretisierte Gefahr [hier zu verstehen im Sinne einer drohenden Gefahr = AR] könne danach schon dann bestehen, »wenn sich der zum Schaden führende Kausalverlauf noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersehen lässt, sofern bereits bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen. Erforderlich ist, dass die Tatsachen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen sowie darauf, dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann (BVerfG, a.a.O. unter Hinweis auf frühere Rechtsprechung). Darüber hinaus ist der Eingriff nicht zum Schutz jeglicher, sondern lediglich besonders bedeutsamer - das Bundesverfassungsgericht spricht von »überragend wichtigen« - Rechtgütern zulässig.

Bereits in früheren Entscheidungen hat das Bundesverfassungsgericht Eingriffe im Vorfeld konkreter Gefahren für zulässig erklärt, diese jedoch unter das Erfordernis einschränkender Tatbestandsmerkmale gestellt (...). Da im Bereich der Vorfeldermittlung der Grad der Wahrscheinlichkeit der Rechtsgutverletzung aufgrund der fehlenden Nähe der bekannten Tatsachen zu einer konkreten Straftat regelmäßig geringer sein wird als bei Maßnahmen zur Gefahrenabwehr und die Regelung sich mit nicht näher eingegrenzten Tatsachen begnügt, die die Annahme einer künftigen Straftat rechtfertigen, steigen nach Auffassung des BVerfG die Anforderungen an das Gewicht des Schutzguts und die Gefährlichkeit der erwarteten Verletzungshandlung (...).«

Mit anderen Worten:

Auch bei einem lediglich möglichen Gefahrenverdacht sind gefahrenabwehrende polizeiliche Maßnahmen mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn die Gefährlichkeit der zu erwartenden Verletzungshandlung besonders hohe und schützenswerte Rechtsgüter betrifft. Dazu später mehr.

01.1 Drohende Gefahr im Grundgesetz

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Die Ursprungsfassung des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949, die im Bundesgesetzblatt 1949 Nr. 1 veröffentlicht wurde, enthält den unbestimmten Rechtsbegriff »drohende Gefahr« lediglich ein Mal.

Im Art. 91 GG heißt es in der Ursprungsfassung:

(1) Zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes kann ein Land Polizeikräfte anderer Länder anfordern.

Im heute gültigen Grundgesetz wird der unbestimmte Rechtsbegriff »drohende Gefahr« dreimal verwendet. Die Änderungen wurden 1990 vorgenommen.

[Hinweis:] Die Sprachfigur »drohende Gefahr« im Sinne des Grundgesetzes ist heute als ein Notstandsvorbehalt zu verstehen, der sich im Übrigen, ausweislich des Sprachgebrauchs, nur auf den inneren Notstand beziehen kann, der im Artikel 91 GG (Einsatz von Polizeikräften anderer Länder/Kräften des Bundesgrenzschutzes) geregelt ist.

Mit anderen Worten:

Ein innerer Notstand setzt eine »drohende Gefahr« voraus. Eine solche Gefahr erfordert aus verfassungsrechtlicher Sicht gesteigerte Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts für den Bestand des Bundes oder eines Landes bzw. für die freiheitlich-demokratische Grundordnung, also eine Gefahrenlage, die es seit Inkrafttreten des Grundgesetzes in vivo noch nicht gegeben hat.

Allein daraus kann geschlossen werden, dass sich dieser Gefahrenbegriff nicht für das Polizeirecht eignet, denn dort verwendete Gefahrenbegriffe kennzeichnen Situationen, die häufig eintreten und oftmals sofortiges polizeiliches Einschreiten erforderlich machen.

01.2 Drohende Gefahr im Polizeirecht

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Die »drohende Gefahr« wurde vom Gesetzgeber außerhalb des Grundgesetzes erstmalig im BKA-Gesetz vom 25. Dezember 2008 (Bundesgesetzblatt I Seite 3083) verwendet, einem Gesetz, dass vom Bundesverfassungsgericht in großen Teilen für verfassungswidrig erklärt wurde.

In diesem Zusammenhang gesehen vermag es nicht zu verwundern, dass die Richter des Bundesverfassungsgerichts sich auch intensiv mit dieser für das Polizeirecht neuen Sprachfigur, der »drohenden Gefahr« beschäftigten und bestimmten, was unter einer solchen Gefahr im Sinne des polizeilichen Gefahrenabwehrrechts zu verstehen ist.

01.3 Drohende Gefahr aus Sicht des BVerfG

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Was unter einer »drohenden Gefahr« zu verstehen ist, dass haben die Richter des BVerfG mit Urteil vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09 im Zusammenhang mit § 20k BKAG (Verdeckter Eingriff in informationstechnische Systeme) wie folgt ausgeführt:

[Rn. 108:] Für Maßnahmen, die der Gefahrenabwehr dienen und damit präventiven Charakter haben, kommt es unmittelbar auf das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter an (...). Heimliche Überwachungsmaßnahmen, die tief in das Privatleben hineinreichen, sind nur zum Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter zulässig. Hierzu gehören Leib, Leben und Freiheit der Person sowie der Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes (...). Einen uneingeschränkten Sachwertschutz hat das Bundesverfassungsgericht demgegenüber nicht als ausreichend gewichtig für solche Maßnahmen angesehen. Es hat den Zugriff auf vorsorglich gespeicherte Daten (...) oder die Durchführung von Wohnraumüberwachungen jedoch auch bei einer gemeinen Gefahr (...) und Online-Durchsuchungen bei einer Gefahr für Güter der Allgemeinheit, die die Existenz der Menschen berühren (...), für im Grundsatz mit der Verfassung vereinbar gehalten. Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, die maßgebliche Schwelle für den Rechtsgüterschutz dieser Überwachungsmaßnahmen hiervon ausgehend auch einheitlich zu bestimmen.

[Rn. 109:] Die Erhebung von Daten durch heimliche Überwachungsmaßnahmen mit hoher Eingriffsintensität ist im Bereich der Gefahrenabwehr zum Schutz der genannten Rechtsgüter grundsätzlich nur verhältnismäßig, wenn eine Gefährdung dieser Rechtsgüter im Einzelfall hinreichend konkret absehbar ist und der Adressat der Maßnahmen aus Sicht eines verständigen Dritten den objektiven Umständen nach in sie verfangen ist (...).

[Rn. 110:] Auch diese Anforderungen hängen im Einzelnen zunächst von Art und Gewicht des Eingriffs ab. Für die besonders tief in die Privatsphäre eindringenden Eingriffe der Wohnraumüberwachung verlangt Art. 13 Abs. 4 GG eine dringende Gefahr. Der Begriff der dringenden Gefahr nimmt dabei nicht nur im Sinne des qualifizierten Rechtsgüterschutzes auf das Ausmaß, sondern auch auf die Wahrscheinlichkeit eines Schadens Bezug (...).

[Rn. 111:] Im Übrigen müssen die Anforderungen an eine hinreichend konkret absehbare Gefahrenlage hinsichtlich der genannten Rechtsgüter im Verhältnis zur Belastung des Betroffenen bestimmt werden. Verfassungsrechtlich ausreichend sind hierfür zunächst die Anforderungen zur Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren gegenüber polizeipflichtigen Personen nach den Maßgaben des allgemeinen Sicherheitsrechts für die hier relevanten Schutzgüter. Der traditionelle polizeirechtliche Begriff der »konkreten Gefahr« setzt eine Sachlage voraus, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung eines polizeilichen Schutzguts führt (...). Ein noch engerer zeitlicher Zusammenhang wird gefordert, wenn es nach der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage auf eine »unmittelbar bevorstehende« oder »gegenwärtige Gefahr« ankommt (...).

[Rn. 112:] Der Gesetzgeber ist von Verfassungswegen aber nicht von vornherein für jede Art der Aufgabenwahrnehmung auf die Schaffung von Eingriffstatbeständen beschränkt, die dem tradierten sicherheitsrechtlichen Modell der Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren entsprechen. Vielmehr kann er die Grenzen für bestimmte Bereiche mit dem Ziel schon der Straftatenverhütung auch weiter ziehen, indem er die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit des Kausalverlaufs reduziert. Allerdings müssen die Eingriffsgrundlagen auch dann eine hinreichend konkretisierte Gefahr in dem Sinne verlangen, dass zumindest tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr für die Schutzgüter bestehen. Allgemeine Erfahrungssätze reichen insoweit allein nicht aus, um den Zugriff zu rechtfertigen. Vielmehr müssen bestimmte Tatsachen festgestellt sein, die im Einzelfall die Prognose eines Geschehens, das zu einer zurechenbaren Verletzung der hier relevanten Schutzgüter führt, tragen (...). Eine hinreichend konkretisierte Gefahr in diesem Sinne kann danach schon bestehen, wenn sich der zum Schaden führende Kausalverlauf noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersehen lässt, sofern bereits bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen. Die Tatsachen müssen dafür zum einen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen, zum anderen darauf, dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann (...). In Bezug auf terroristische Straftaten, die oft durch lang geplante Taten von bisher nicht straffällig gewordenen Einzelnen an nicht vorhersehbaren Orten und in ganz verschiedener Weise verübt werden, können Überwachungsmaßnahmen auch dann erlaubt werden, wenn zwar noch nicht ein seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar ist, jedoch das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen wird. Denkbar ist das etwa, wenn eine Person aus einem Ausbildungslager für Terroristen im Ausland in die Bundesrepublik Deutschland einreist.

[Rn. 113:] Dagegen wird dem Gewicht eines Eingriffs durch heimliche polizeirechtliche Überwachungsmaßnahmen nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn der tatsächliche Eingriffsanlass noch weiter in das Vorfeld einer in ihren Konturen noch nicht absehbaren konkreten Gefahr für die Schutzgüter der Norm verlegt wird. Eine Anknüpfung der Einschreitschwelle an das Vorfeldstadium ist verfassungsrechtlich angesichts der Schwere des Eingriffs nicht hinnehmbar, wenn nur relativ diffuse Anhaltspunkte für mögliche Gefahren bestehen. Die Tatsachenlage ist dann häufig durch eine hohe Ambivalenz der Bedeutung einzelner Beobachtungen gekennzeichnet. Die Geschehnisse können in harmlosen Zusammenhängen verbleiben, aber auch den Beginn eines Vorgangs bilden, der in eine Gefahr mündet (...). Solche Offenheit genügt für die Durchführung von eingriffsintensiven heimlichen Überwachungsmaßnahmen nicht. Nicht ausreichend für solche Maßnahmen ist insoweit etwa allein die Erkenntnis, dass sich eine Person zu einem fundamentalistischen Religionsverständnis hingezogen fühlt. [En03] 3

01.4 Drohende Gefahr in der Gesetzesbegründung

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In der Gesetzesbegründung zur »drohenden Gefahr« heißt es, bezugnehmend auf die vom BVerfG aufgestellten Grundsätze wie folgt:

»In Anwendung dieser durch das Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze wird der bereits derzeit unterhalb der Schwelle einer konkreten Gefahr bestehende Handlungsrahmen (siehe beispielsweise in § 16a Absatz 1 Nr. 2) durch die Definition der »drohenden Gefahr« nach den oben genannten Kriterien in § 8 Absatz 4 Absatz 1 Satz 1 konkretisiert. [En04] 4

[Legaldefinition »drohende Gefahr« im § 8 PolG NRW:] Dort heißt es im Absatz 4: (4) Eine drohende Gefahr liegt vor, wenn im Einzelfall hinsichtlich einer Person bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person innerhalb eines absehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wird.

Die einzelnen Tatbestandsmerkmale dieser Regelung werden weiter unten in eigenen Randnummern erörtert.

02 Tatbestandsmerkmale von § 8 Abs. 4 PolG NRW

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§ 8 Abs. 4 PolG NRW wird mit folgendem Wortlaut neu in die Befugnis aufgenommen:

(4) Eine drohende Gefahr liegt vor, wenn im Einzelfall hinsichtlich einer Person bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person innerhalb eines absehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wird.

Eine »drohende Gefahr« ist gegeben, wenn:

  • im Einzelfall hinsichtlich einer Person

  • bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie

  • innerhalb eines absehbaren Zeitraums,

  • auf eine ihrer Art nach konkretisierten Weise

  • eine Straftat von erheblicher Bedeutung

  • begehen wird.

Diese Tatbestandsmerkmale werden in den folgenden Randnummern erörtert.

02.1 Im Einzelfall hinsichtlich einer Person

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Wenn der Gesetzgeber die Sprachfigur »im Einzelfall« benutzt, dann will er damit nicht einen konkreten Einzelfall, sondern eine Vielzahl möglicher Einzelfälle regeln, die im Gesetz nicht im Einzelnen aufgeführt werden müssen.

Soll das Gesetz aber von Amtswaltern auf in Betracht kommende Einzelfälle angewendet werden, was bedeutet, dass zum Beispiel auf der Grundlage des jeweils vorgefundenen »Einzelfalls« zum Beispiel polizeirechtliche Maßnahmen eingeleitet werden sollen, dann ist die Sprachfigur des »Einzelfalls« in Anlehnung an die allgemeingültigen Rechtsstandards des Verwaltungsverfahrensgesetzes auszulegen.

Mit anderen Worten:

Sobald Verwaltungsrecht (das Polizeirecht gehört zum besonderen Verwaltungsrecht) auf der Grundlage der beabsichtigten Neuregelung im § 8 Abs. 4 PolG NRW von Amtswaltern angewendet werden soll, dann muss es sich bei dem Einzelfall, auf den Polizeirecht angewendet wird, um eine konkrete Situation handeln, die es zulässt, gegen eine bestimmte Person bzw. gegen bestimmbare Personen polizeiliche Maßnahmen treffen zu können.

Es müssen somit die Voraussetzungen gegeben sein, die es zulassen, eine individuell-konkrete Regelung gegen eine Person oder gegen mehrere Personen auf der Grundlage eines existierenden, konkreten bzw. realen Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts treffen zu können.

Ein lediglich vorstellbarer, angenommener bzw. vermuteter Einzelfall oder gar ein unter Anwendung des »Bauchgehirns« gefühltes Unbehagen reicht nicht aus, einen Einzelfall im Sinne von § 35 VwVfG NRW (Begriff des Verwaltungsaktes) begründen zu können.

02.2 Bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen

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Um einen nach Polizeirecht regelungsfähigen Einzelfall, der den Nachweis des unbestimmten Rechtsbegriffs der »drohenden Gefahr« voraussetzt, begründen zu können, müssen »bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen«, dass es sich dabei tatsächlich um einen regelungsfähigen Einzelfall handelt.

Bei diesem unbestimmten Rechtsbegriff handelt es sich um eine Sprachfigur, die weit über die Anforderungen eines anderen unbestimmten Rechtsbegriffs hinausgeht, die der Gesetzgeber mindestens 25 Mal in anderen Befugnissen im PolG NRW verwendet hat und der da heißt: »Tatsachen rechtfertigen die Annahme«.

[Hinweis:] Während es sich bei dem oftmals im PolG NRW verwendeten unbestimmten Rechtsbegriff »Tatsachen rechtfertigen die Annahme«, um eine Sprachregelung handelt, die sowohl objektive als auch subjektive Tatsachen umfassen kann, kommen subjektive Elemente beim Nachweis bestimmter Tatsachen nicht mehr in Betracht.

[Polizeiliche Berufserfahrung als subjektive Tatsache:] Unbestritten ist, dass polizeiliche Berufserfahrung auch von Gerichten als eine Kompetenz angesehen wird, die sich Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte im Laufe ihres Berufslebens aneignen. Diese Kompetenz reicht zum Beispiel aus, die Tatsachen begründen zu können, die für eine Befragung, einen Datenabgleich oder für eine Vorladung nachzuweisen sind, denn zur polizeilichen Berufserfahrung gehört die Erfahrung, dass in vielen Fällen von der Polizei nicht nur die richtigen Leute angesprochen und befragt (§ 9 PolG NRW) werden, sondern auch die richtigen Personen vorgeladen werden (§ 10 PolG NRW). Berufserfahrung reicht aber nicht aus, um eine »drohende Gefahr« begründen zu können.

[Bestimmte Tatsachen:] Diesen unbestimmten Rechtsbegriff verwendet der Landesgesetzgeber erstmalig durch die beabsichtigte gesetzliche Neuregelung im § 8 Abs. 2 PolG NRW.

Was der Gesetzgeber darunter verstanden haben möchte, kann bei gutem Willen den blumigen - aber bedauerlicherweise überwiegend unverständlichen Worten - der Gesetzesbegründung entnommen werden.

Dort heißt es:

Eine hinreichend konkretisierte Gefahr in diesem Sinne könne danach schon dann bestehen, »wenn sich der zum Schaden führende Kausalverlauf noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersehen lässt, sofern bereits bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen. Erforderlich ist, dass die Tatsachen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen sowie darauf, dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann« (Landtag NRW, Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018 - Seite 29).

02.2.1 Gefahrenverdacht reicht nicht aus

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In der Rechtslehre ist umstritten, ob aufgrund eines bloßen Gefahrenverdachts gefahrenabwehrende Maßnahmen getroffen werden können.

In Anlehnung an eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2003 wird hier die Auffassung vertreten, dass ein Gefahrenverdacht nicht ausreicht, um polizeiliche Maßnahmen treffen zu können, durch die auf gravierende Art und Weise in Rechtspositionen eingegriffen wird.

Da es sich bei den polizeirechtlichen Befugnissen, in denen der unbestimmte Rechtsbegriff der »drohenden Gefahr« nachzuweisen ist, um schwerwiegende Grundrechtseingriffe handelt, dürften polizeiliche Maßnahmen, die den Nachweis einer »drohenden Gefahr« einfordern, auf der Grundlage eines Gefahrenverdachts nicht in Betracht kommen.

In der Rechtslehre wird folgende Position vertreten:

[Gefahrenverdacht:] Von einem Gefahrenverdacht ist auszugehen, wenn aus Sicht eines verständigen objektiven Betrachters Anhaltspunkte für eine Gefahr vorliegen. Der Gefahrenverdacht ermächtigt die Behörde zum Beispiel aufgrund der Generalklausel dazu, Maßnahmen zur Gefahrenerforschung zu ergreifen. Diese werden auch dann nicht rechtswidrig, wenn sich der Verdacht später als unbegründet herausstellt. Die Maßnahmen dürfen aber aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes grundsätzlich nur vorläufiger Natur sein.

[Position des Bundesverwaltungsgerichts:] Dieser Sichtweise steht aber die Position des Bundesverwaltungsgerichts entgegen, das 2003 in einem Urteil zu dem unbestimmten Rechtsbegriff des »Gefahrenverdachts« wie folgt Stellung bezog:

»Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein »Besorgnispotenzial«. Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen.«

An anderer Stelle heißt es:

»Ist die Behörde mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor.

Zwar kann auch in derartigen Situationen ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben. Das setzt eine Risikobewertung voraus, die - im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger zwangsläufig neben der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Abschätzung der Hinnehmbarkeit der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der in Betracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlichkeit einschließt, mithin - in diesem Sinne - »politisch« geprägt oder mitgeprägt ist (...).

Eine derart weit reichende Bewertungs- und Entscheidungskompetenz steht den Polizei- und Ordnungsbehörden aufgrund der Verordnungsermächtigungen (...) nicht zu.« [En05] 5

02.3 Innerhalb eines absehbaren Zeitraums

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Was unter einem »absehbaren Zeitraum« zu verstehen ist, dazu schweigt sich sowohl die Gesetzesvorlage als auch die Gesetzesbegründung aus.

Diese unglückliche Sprachfigur bedeutet im Prinzip nichts anderes als: Derzeitig besteht keine Gefahr, möglicherweise später, aber sicher ist das auch nicht.

Mit anderen Worten:

Bei so viel Normenklarheit kann es einem schon schwindelig werden. Aber in postmodernen Zeiten kommt es ja nicht mehr auf den Verbindlichkeitsgehalt von Worten an, sondern eher auf deren Gebrauchswert.

02.4 Auf eine ihrer Art nach konkretisierte Weise

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Diese Überschrift kann nur im Zusammenhang mit der Neuregelung des § 8 Abs. 4 PolG NRW verstanden werden. Dort heißt es:

(4) Eine drohende Gefahr liegt vor, wenn im Einzelfall hinsichtlich einer Person bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person innerhalb eines absehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wird.

Das Wort »Art« und die Wortkombination »Art und Weise« sind dem PolG NRW nicht unbekannt, wie das die folgenden Beispiele belegen:

  • § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung)
    Objekten dieser Art
    an Objekten dieser Art Straftaten begangen werden sollen

  • § 14 PolG NRW (Erkennungsdienstliche Maßnahmen)
    Art und Ausführung der Tat die Gefahr der Wiederholung besteht.

  • § 18 PolG NRW (Datenerhebung durch den verdeckten Einsatz technischer Mittel in oder aus Wohnungen)
    Art und Umfang der zu erhebenden Daten Art der zu überwachenden Räumlichkeiten

  • § 20a PolG NRW (Abfrage von Telekommunikations- und Telemediendaten)
    die Art der Maßnahme

  • § 22 PolG NRW (Allgemeine Regeln über die Dauer der Datenspeicherung)
    Art und Bedeutung des Anlasses der Speicherung

  • § 44 PolG NRW (Verwahrung)
    sind die Sachen auf andere geeignete Weise aufzubewahren oder zu sichern.

  • § 47 PolG NRW (Vollzugshilfe)
    Maßnahmen nicht auf andere Weise selbst durchsetzen können.
    Die Polizei ist nur für die Art und Weise der Durchführung verantwortlich.

  • § 51 PolG NRW (Zwangsmittel)
    bis der Verwaltungsakt befolgt worden ist oder sich auf andere Weise erledigt hat.

  • § 55 PolG NRW (Unmittelbarer Zwang)
    Für die Art und Weise der Anwendung unmittelbaren Zwanges gelten die §§ 57 ff.

  • § 57 PolG NRW (Rechtliche Grundlagen)
    gelten für die Art und Weise der Anwendung die §§ 58 bis 66

Die oben zitierten Quellen lassen sich nur bedingt auf die neue und erstmalig im § 8 PolG NRW verwendete Sprachfigur »eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise« anwenden.

Im Vordergrund der Sprachfigur scheint die konkretisierbare Weise zu stehen, die für Außenstehende erkennbare Fakten beinhalten muss, die erkennen lassen, um was für eine »Art drohender Gefahr« es sich dabei handelt (Sprengstoffanschlag, Messerangriff, Brandanschlag auf ein Flüchtlingsheim etc.).

Mit anderen Worten:

Anhand bestimmter Tatsachen muss sowohl die Art des drohenden Gefahrenereignisses als auch die Weise, wie dieses drohende Gefahrenereignis herbeigeführt werden soll, von der Polizei konkretisiert werden können.

In Anlehnung an den Duden bedeutet »konkretisieren« einen Sachverhalt veranschaulichen bzw. im Detail beschreiben können.

02.5 Straftat von erheblicher Bedeutung

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Auch wenn die Sprachfigur »Straftat von erheblicher Bedeutung« nicht neu ist, sondern bereits seit Jahren in der noch aktuellen Fassung des § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnis, Begriffsbestimmungen) enthalten ist, soll sie hier, weil es sich um ein relativ schnell zu erklärendes Tatbestandsmerkmal handelt, der Vollständigkeit halber erörtert werden, denn der § 8 Abs. 3 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung) enthält eine Legaldefinition über die Straftaten, die als »Straftaten von erheblicher Bedeutung« anzusehen sind.

Diese Definition erfasst aber nicht alle in Betracht kommenden Straftaten.

Der Begriff der »Straftat von erheblicher Bedeutung« ist inzwischen in der Literatur und von der Rechtsprechung weitgehend präzisiert worden. Als Kriterien werden sowohl von der Rechtsprechung als auch von der Lehre folgende Merkmale eingefordert:

  • Straftat ist mindestens dem Bereich der mittleren Kriminalität zuzurechnen sein

  • Sie muss den Rechtsfrieden empfindlich stören und dazu geeignet sein, das Gefühl der Rechtssicherheit der Bevölkerung erheblich zu beeinträchtigen.

Außerdem sind »Straftaten von erheblicher Bedeutung« von »besonders schweren Straftaten« zu unterscheiden.

[Besonders schwere Straftaten:] Solche Straftaten wiegen im Vergleich zu den »Straftaten von besonderer Bedeutung« schwerer. Fordert eine Eingriffsbefugnis den Nachweis einer Straftat von besonderer Bedeutung ein, dann ist dieses Merkmal erst recht erfüllt, wenn es sich bei der Anlasstat bereits um eine »besonders schwere Straftat« handelt.

Im Urteil des BVerfG vom 1. Juli 2003 - 1 BvR 2378/98, 1084/99 heißt es:

[Rn. 228:] Der verfassungsrechtliche Begriff der besonders schweren Straftat kann nicht mit dem strafprozessualen Begriff einer Straftat von erheblicher Bedeutung gleichgesetzt werden. In der Strafprozessordnung gibt es neben der akustischen Wohnraumüberwachung weitere Eingriffsmaßnahmen, die ein bestimmtes Gewicht der aufzuklärenden Tat voraussetzen. So sind der genetische Fingerabdruck (§ 81 g), die Rasterfahndung (§ 98 a), die Auskunft über Verbindungsdaten der Telekommunikation (§ 100 g) und der Einsatz eines verdeckten Ermittlers (§ 110 a) nur zulässig, wenn das zu verfolgende Delikt eine Straftat von erheblicher Bedeutung ist.

Eine solche Straftat muss mindestens der mittleren Kriminalität zuzurechnen sein, den Rechtsfrieden empfindlich stören und geeignet sein, das Gefühl der Rechtssicherheit der Bevölkerung erheblich zu beeinträchtigen (...).

[Rn. 210:] Schon die Definition des Begriffs der Organisierten Kriminalität fällt schwer. In der öffentlichen Diskussion wird meist der Begriffsbestimmung der gemeinsamen Arbeitsgruppe der Innenminister- und der Justizministerkonferenz gefolgt. Danach versteht man unter Organisierter Kriminalität »die vom Gewinn- oder Machtstreben bestimmte planmäßige Begehung von Straftaten, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheblicher Bedeutung sind, wenn mehr als zwei Beteiligte auf längere oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen, unter Anwendung von Gewalt oder anderer zur Einschüchterung geeigneter Mittel oder unter Einflussnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammenwirken« (...). [En06] 6

02.6 Begehen wird

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»Begehen wird«, diese Sprachregelung setzt entweder objektive und nachvollziehbare Erkenntnisse darüber voraus, dass tatsächlich etwas geschehen wird, weil anders die Zukunft nicht gedacht werden kann wozu aber hellseherische Kräfte benötigt werden.

[Faktenbasierte Zukunftsprognose:] Trinkwasser wird immer teurer. Diese Meldung der Tagesschau vom 11.05.2018 beruht auf nachweisbaren Tatsachen und Fakten, nämlich denen, dass bundesweit die Trinkwasserkosten zwischen 2005 und 2016 im Schnitt um über 25 Prozent gestiegen sind. [En07] 7

Mit anderen Worten:

Diejenigen, die solche Meldungen in die Welt setzen, sind keine Hellseher, sondern nüchtern denkende Menschen, die dazu in der Lage sind, den Anstieg der Trinkwasserkosten, nachweisbar belegen zu können.

[Hellseher bei der Polizei:] Im Gegensatz dazu bedarf es wirklich hellseherischer Fähigkeiten, eine »drohende Gefahr« zu begründen, bevor überhaupt aufgrund vorausgegangener polizeiliche Maßnahmen eine »drohende Gefahr« nachvollziehbar belegt werden kann, weil dazu schlichtweg die konkretisierbaren Details fehlen, es sei denn, dass zum Beispiel die Zugehörigkeit zu einer rechtsextremistischen Gruppe, die Beteiligung an einem Aufmarsch von Rechtsradikalen, das Tragen verbotener Zeichen sowie eine intensive Beteiligung an der Hetze gegen Ausländer, Juden oder Moslems im Internet ausreicht, davon ausgehen zu können, dass solche nachweisbaren »Tatsachen« ausreichen, eine »drohende Gefahr« im Sinne von § 8 Abs. 4 PolG NRW begründen zu können.

Wäre das der Fall, dann könnten in Deutschland zum Zweck der Gefahrenabwehr nachfolgend aufgeführte Befugnisse, die neu in das PolG NRW aufgenommen werden sollen, mehr oder weniger problemlos auch in großem Umfang angeordnet werden:

  • § 34b PolG NRW (Aufenthalts- und Kontaktverbot)

  • § 34c PolG NRW (Elektronische Aufenthaltsüberwachung)

  • § 35 PolG NRW (Gewahrsam)

  • § 38 PolG NRW (Dauer der Freiheitsentziehung).

Alle o.g. zu erwartenden gesetzlichen Neuregelungen setzen u.a. eine »drohende Gefahr im Sinne von § 8 PolG NRW« voraus.

03 Tatbestandsmerkmale von § 8 Abs. 5 PolG NRW

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In diesem Absatz wird die »drohende terroristische Gefahr« definiert. Diese Gefahr setzt bereits eine drohende Gefahr voraus, insoweit sind die bereits oben gemachten Ausführungen bei der Konkretisierung sozusagen ergänzend bei der Definition der »drohenden terroristischen Gefahr« analog anzuwenden.

Im § 8 Abs. 5 PolG NRW heißt es:

(5) Sofern die drohende Gefahr bestimmt und geeignet ist,

1. die Bevölkerung auf erhebliche Weise einzuschüchtern,

2. eine Behörde, eine nationale oder internationale Organisation oder ein Organ der Meinungsäußerung rechtswidrig mit Gewalt oder durch Drohung mit Gewalt zu nötigen oder

3. die politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Grundstrukturen eines Staates, eines Landes, einer nationalen oder einer internationalen Organisation zu beseitigen oder erheblich zu beeinträchtigen, handelt es sich um eine drohende terroristische Gefahr.

[Hinweis:] Damit Absatz 5 richtig gelesen werden kann, ist hervorzuheben, dass es zu solch einem, im Absatz 5 PolG NRW beschriebenen Schadensereignis noch gar nicht gekommen ist.

Insoweit sind auch die in diesem Absatz beschriebenen Szenarien hypothetischer Art.

Der Gesetzesgeber bedient sich bei der Formulierung dieses Absatzes, wie bei den anderen bisher erörterten Neuregelungen, die die »drohende Gefahr« betreffen, sozusagen eines »hypothetischen Imperativs«, einer Sprachfigur, mit der sich seit Immanuel Kant viele Philosophen auseinandergesetzt haben, die in ihrem Denken ebenfalls der Frage nachgingen, wie sittliches Verhalten in der Zukunft nicht nur aussehen könnte, sondern auch wie sittlich wünschenswertes Verhalten realisiert werden kann, wohl wissend, dass bei weitem nicht alle Menschen dazu bereit sind, dem »Sittengesetz« Folge zu leisten.

Was im 19. Jahrhundert bereits zu Denkproblemen führte, dürfte heute an Komplexität eher zugenommen haben, denn heute geht es darum, für die Abwehr möglich gehaltenen drohenden unsittlichen Verhaltens Gründe zu finden (auch so kann eine drohende Gefahr beschrieben werden), die es dem Staat erlauben, zum Schutz hochwertiger Grundrechte Personen, die die Sicherheitsbehörden des Staates für gefährlich halten, sozusagen einer besonderen Kontrolle zu unterziehen, um in der Zukunft angenommenen drohenden Schaden erst gar nicht eintreten zu lassen.

03.1 Drohende terroristische Gefahr in der Gesetzesbegründung

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Die drohende terroristische Gefahr wird durch den neuen Absatz 5 des § 8 PolG NRW in das Polizeigesetz eingeführt.

In der Ziffer 3 des Absatzes 5 wird es dann sinngemäß heißen, dass dann, wenn die politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Grundstrukturen eines Staates, eines Landes, einer nationalen oder einer internationalen Organisation beseitigt oder erheblich beeinträchtigt werden sollen, es sich um eine drohende terroristische Gefahr handelt.

Diesbezüglich heißt es in der Gesetzesbegründung zum Sicherheitspaket 1 wie folgt:

§ 8 Abs. 5 (drohende terroristische Gefahr). In Bezug auf terroristische Straftaten, die oft durch lang geplante Taten von bisher nicht straffällig gewordenen Einzelnen an nicht vorhersehbaren Orten und in ganz verschiedener Weise verübt werden, können nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts Überwachungsmaßnahmen auch dann erlaubt werden, wenn zwar selbst das zuvor vorausgesetzte, seiner Art nach konkretisierte und zeitlich absehbare Geschehen noch nicht erkennbar ist, »jedoch das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen wird« (BVerfG, a.a.O., Rdn. 112 und 164). Nach diesen Vorgaben wurde Absatz 5 ausgestaltet und in Anlehnung an die Begrifflichkeit in Absatz 4 der Begriff der drohenden terroristischen Gefahr eingeführt.

[Hinweis:] Auch bei Zitaten aus höchstrichterlichen Urteilen, die in Gesetzesbegründungen verwendet werden, empfiehlt es sich, die angegebenen Quellen nicht nur in Augenschein zu nehmen, sondern gründlich zu lesen.

[Rn. 164 aus dem oben genannten Urteil:] Nach den oben dargelegten Maßstäben ist der Gesetzgeber hieran nicht grundsätzlich gehindert [gemeint ist, unterhalb der Schwelle konkreter Gefahren Eingriffe in Grundrechte zuzulassen = AR] und zwingt ihn [den Gesetzgeber = AR] die Verfassung nicht, Sicherheitsmaßnahmen auf die Abwehr von - nach tradiertem Verständnis - konkreten Gefahren zu beschränken. Allerdings bedarf es aber auch bei Maßnahmen zur Straftatenverhütung zumindest einer auf bestimmte Tatsachen und nicht allein auf allgemeine Erfahrungssätze gestützte Prognose, die auf eine konkrete Gefahr bezogen ist. Grundsätzlich gehört hierzu, dass insoweit ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar ist (...). In Bezug auf terroristische Straftaten kann der Gesetzgeber stattdessen aber auch darauf abstellen, ob das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie in überschaubarer Zukunft terroristische Straftaten begeht (...). Die diesbezüglichen Anforderungen sind normenklar zu regeln.

[Hinweis:] Ob die Vorgaben, die die Verfassungsrichter in der Randnummer 164 einfordern, durch die Neuregelung des § 8 PolG NRW erfüllt werden, das wird in den folgenden Randnummern in Anlehnung an die in der Neuregelung vorgegebenen Reihenfolge erörtert.

03.2 Bestimmt und geeignet

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Die »drohende terroristische Gefahr« muss dazu bestimmt und geeignet sein, die im § 8 Abs. 5 PolG NRW benannten Schutzgüter zu bedrohen.

[Hinweis:] Bei einer Gefahr, welche Eigenschaften man ihr auch immer zuschreibt, handelt es sich immer um eine abstrakte Idee. Das bedeutet, dass eine Gefahr nur durch eine menschliche Handlung oder durch eine von Menschen entsprechend programmierte Maschine ausgelöst werden kann.

Es stellt sich somit die Frage, was eine drohende Gefahr zu einer »drohenden terroristischen Gefahr« macht.

Nach der hier vertretenen Rechtsauffassung kann eine solche Gefahr nur von einem potentiellen Terroristen oder aber von einer Person ausgehen, deren Absicht es ist, eine terroristische Tat begehen zu wollen. Bei Personen, von denen die Polizei weiß, dass sie bereits in der Vergangenheit sich an terroristischen Anschlägen beteiligt haben, dürfte es leicht sein, den Nachweis zu erbringen, dass von solch einem potentiellen Terroristen weitere Anschläge (Gefahren) drohen (zu erwarten sind).

Wie aber wird jemand zum Terroristen, der in der Vergangenheit nicht als solcher in Erscheinung getreten ist.

Mit anderen Worten:

Reicht Radikalisierung bereits aus, um zum Kreis potentieller Terroristen zu gehören?

Etwa nach dem Motto:

Vorbeugen ist besser, als heilen (Volksweisheit).

03.3 Bevölkerung auf erhebliche Weise einzuschüchtern

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Was damit gemeint sein kann, lässt sich ebenfalls nur an vorgestellten oder zu erwartenden Reaktionen der Bevölkerung ermessen. Entweder beruhen solche Einschätzungen auf Vergangenheitserfahrung, zum Beispiel die allgemeine öffentliche Entrüstung anlässlich der Vorfälle in der Silvesternacht 2015/16 auf der Domplatte in Köln oder auf Vorstellungsbildern, wie Selbstmordattentaten, Messerangriffen oder Attentaten mit Kraftfahrzeugen etc.

Der Grad des Erschüttertseins ist in diesem Zusammenhang im Übrigen situationsabhängig:

[Beispiel Amokfahrt:] Am heutigen Tag raste ein 28-jähriger Deutschen mit seinem Pkw in eine Menschengruppe und tötete dabei 6 Menschen. 20 weitere werden schwer verletzt. Bereits drei Stunden nach der Tat teilt die Polizei mit, dass es sich nicht um einen Terroranschlag, sondern um die Amokfahrt eines psychisch gestörten Deutschen gehandelt habe, der sich im Übrigen noch am Tatort selbst erschossen habe. Politiker nehmen die Tat zum Anlass, um ihr Mitgefühl den Hinterbliebenen kundzutun. Gleichzeitig betonen sie aber auch, dass durch die Tat »die Bevölkerung nicht auf erhebliche Weise eingeschüchtert worden sei«, denn es handele sich zwar um eine bedauerliche, letztendlich aber nicht um eine zu vermeidende Gewalttat.

Zu einer öffentlichen Entrüstung wäre es aber zweifellos gekommen, wenn es sich nicht um die Tat eines psychisch labilen deutschen Amokfahrers, sondern um die Tat eines psychisch labilen Salafisten (Fundamentalisten, Dschihadisten etc.) gehandelt hätte, der im Namen Allahs mit einem angemieteten Lieferwagen in die gleiche Menschengruppe gerast wäre.

In solch einem Falle wäre mit einer Erschütterung größten Ausmaßes zu rechnen gewesen, durch die in der Gesellschaft Emotionen freigesetzt worden wären, wie das zum Beispiel bei den Terroranschlägen in Paris vom 13. November 2015 in Paris der Fall war, als islamistisch motivierte Attentate an fünf verschiedenen Tatorten 130 Menschen töteten und 683 verletzten, darunter mindestens 97 schwer.

[Fazit:] Gegen Personen, die in Betracht kommen, die Bevölkerung auf erhebliche Art und Weise durch ihre Taten einschüchtern zu können, können sich polizeiliche Maßnahmen der Gefahrenabwehr richten, wenn von ihnen »drohende terroristische Gefahren« ausgehen.

In der Regel wird es sich dabei um folgende Personen handeln:

  • Islamisten

  • Salafisten

  • Dschihadisten

  • Extremisten von links und von rechts und

  • Fundmentalisten religiöser und/oder politischer Ausrichtung.

03.4 Behörden, intern. Organisationen oder Presseorgane zu nötigen

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Eine Nötigung setzt voraus, dass ein Mensch rechtswidrig mit Gewalt oder durch Drohung mit einem empfindlichen Übel zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung genötigt wird, siehe § 240 StGB (Nötigung).

Bei internationalen Organisationen oder Presseorganen handelt es sich aber nicht um normale Menschen aus Fleisch und Blut, die im Sinne von § 240 StGB (Nötigung) genötigt werden können, sondern um juristische Personen, die den Schutz von § 240 StGB nicht genießen und die folglich auch nicht genötigt werden können.

Grund dafür ist nicht nur die Wortwahl im § 240 StGB (Nötigung), sondern auch das Fehlen eines psychologisch verstandenen »Willens eines Menschen« der durch die Täterhandlung gebrochen werden muss. Juristische Personen verfügen aber nicht über einen Willen im Sinne eines Selbst, das über einen Willen verfügt und der gebrochen werden könnte.

[Nötigung von Verfassungsorganen:] Um dieser Besonderheit bei Verfassungsorganen zu entgehen, enthält das Strafgesetzbuch einen Sondertatbestand, siehe § 105 StGB (Nötigung von Verfassungsorganen).

Anlässlich der Auseinandersetzung um die Startbahn West und mehrerer ultimativer Aufforderungen des Hauptredners einer Bürgerinitiative gegen den Bau der Startbahn West, heißt es im Leitsatz 1 des Urteils des BVerfG vom 23.11.1983 - 3 StR 256/83 (S) wie folgt:

Leitsatz 1

Soll die Regierung eines Landes durch Gewalttätigkeiten gegen Dritte oder Sachen zur Erfüllung bestimmter politischer Forderungen genötigt werden, so sind diese Ausschreitungen nur dann Gewalt gegenüber einem Verfassungsorgan im Sinne des § 105 StGB, wenn der von ihnen ausgehende Druck einen solchen Grad erreicht, dass sich eine verantwortungsbewusste Regierung zur Kapitulation vor der Forderung der Gewalttäter gezwungen sehen kann, um schwerwiegende Schäden für das Gemeinwesen oder einzelne Bürger abzuwenden.

Und an anderer Stelle heißt es:

[Rn. 29:] Soll ein in § 105 StGB genanntes Verfassungsorgan genötigt werden, so schließt diese Strafbestimmung als Sondervorschrift die Anwendbarkeit des § 240 StGB auch dann aus, wenn das Nötigungsmittel zwar nicht den Tatbestand des § 105 StGB, aber den des § 240 StGB erfüllt. [En08] 8

Mit anderen Worten:

Für den Nachweis einer »drohenden terroristischen Gefahr« die das oben genannte drohende Täterverhalten anbelangt, bedarf es nicht nur eines Gefährdungspotentials besonders großen Ausmaßes (Verseuchung von Trinkwasser, Androhung eines Giftgasanschlages, Einsatz biologischer Waffen etc.) sondern auch des Nachweises, dass damit eine der, im PolG NRW selbst benannten »Organisationen« genötigt werden soll.

Es wäre aus Rechtsgründen besser gewesen, nicht von »nötigen« (nur Menschen können genötigt werden), sondern von »erpressen« zu sprechen (auch Organisationen können erpresst werden).

03.5 Die fdGO beseitigen, oder erheblich beeinträchtigen zu wollen

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Im Zusammenhang mit der zu erwartenden Neuregelung im § 8 Abs. 5 PolG NRW ist es erforderlich, den unbestimmten Rechtsbegriff der »freiheitlich-demokratischen Rechtsordnung« in Erinnerung zu rufen, der vom Bundesverfassungsgericht im Rahmen des SRP-Verbots im Jahre definiert wurde.

Im Leitsatz 2 des Urteils vom 23.10.1952 - 1 BvB 1/51 heißt es:

»Freiheitliche demokratische Grundordnung (fdGO) im Sinne des Art. 21 Abs. 2 GG ist eine Ordnung, die unter Ausschluss jeglicher Gewalt- und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.« [En09] 9

Zu den grundlegenden demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien gehören also:

  • Achtung und Anerkennung der Menschenrechte

  • Volkssouveränität

  • Gewaltenteilung

  • Selbstbindung der Staatsgewalt

  • Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

  • Unabhängigkeit der Gerichte

  • Mehrparteienprinzip

  • Chancengleichheit der Parteien

  • Recht auf Ausübung einer Opposition.

[Hinweis:] Wie dieses Tatbestandsmerkmal im Rahmen polizeilicher Ermittlung Bedeutung erhalten kann, dazu schweigt sich auch die Gesetzesbegründung aus. Es dürfte wohl kaum anzunehmen sein, dass die fdGO bereits dann bedroht ist, wenn:

  • Mitglieder einer Religionsgemeinschaft den säkularen Zivilstaat ablehnen

  • Personen sich als Reichsbürger definieren

  • Personen einem Glauben nachgehen, der den Menschenrechten keine Bedeutung beibemisst

  • Personen extremistischen bzw. fundamentalistischen Gruppierungen angehören

  • Personen den Gottesstaat herbeisehnen etc.

Mit anderen Worten:

Der Gesetzgeber bedient sich hier einer Symbolsprache, die deutlich machen soll, dass es sich bei der »drohenden terroristischen Gefahr« um eine Gefahr handelt, die den Kern der bundesdeutschen Staatlichkeit bedroht.

Eine solche Gefahr nachzuweisen, dass ist ja nicht einmal dem Bundestag, dem Bundesrat oder der Bundesregierung im Rahmen mehrerer Parteienverbotsverfahren gegen die NPD gelungen.

03.6 Innerhalb eines absehbaren Zeitraums

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Unter den Voraussetzungen der Nummern 1 bis 3 [gemeint ist die Regelung im Absatz 5] liegt diese [gemeint ist die »drohende terroristische Gefahr«] auch dann vor, wenn lediglich das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass die Person innerhalb eines absehbaren Zeitraums eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wird.

Was darunter zu verstehen ist, wurde bereits in der Randnummer 2.3 erörtert.

Ende des Kapitels

Neuerungen § 8 PolG NRW gem. Sicherheitsgesetz 1
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04 Quellen

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Endnote_01
Landtag NRW, Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018
Sechstes Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen
https://www.landtag.nrw.de/Dokumentenservice/portal/WWW/
dokumentenarchiv/Dokument/MMD17-2351.pdf
Aufgerufen am 23.05.2018
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Endnote_02
BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09
Bundeskriminalamtsgesetz in Teilen verfassungswidrig
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/
Entscheidungen/DE/2016/04/rs20160420_1bvr096609.html
Aufgerufen am 23.05.2018
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Endnote_03
BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/
Entscheidungen/DE/2016/04/rs20160420_1bvr096609.html
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Endnote_04
Sicherheitspaket 1
Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018 - Seite 30 https://www.landtag.nrw.de/
Dokumentenservice/portal/WWW/dokumentenarchiv/
Dokument/MMD17-2351.pdf
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Endnote_05
Gefahrenverdacht
Urteil des BVerwG vom 20.08.2003 - BVerwG 6 CN 2.02
http://www.bverwg.de/entscheidungen/
entscheidung.php?ent=200803U6CN2.02.0
Aufgerufen am 23.05.2018
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Endnote_06
Straftaten von erheblicher Bedeutung
BVerfGE 109, 279 - Großer Lauschangriff
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv109279.html
Aufgerufen am 23.05.2018
Zurück

Endnote_07
Trinkwasser wird immer teurer
Tagesschau.de vom 11.05.2018
https://www.tagesschau.de/
ausland/trinkwasser-duengemittel-101.html
Aufgerufen am 23.05.2018
Zurück

Endnote_08
BGHSt 32, 165 - Nötigung der Regierung eines Landes
BVerfG, Urteil vom 23.11.1983 - 3 StR 256/83 (S)
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bs032165.html
Aufgerufen am 23.05.2018
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Endnote_09
SRP-Verbot
Freiheitlich-demokratische Grundordnung
BVerfGE 2, 1 - SRP-Verbot
BVerfG, Urteil vom 23.10.1952 - 1 BvB 1/51
Leitsatz 2
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv002001.html
Aufgerufen am 23.05.2018
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