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§ 53 PolG NRW (Zwangsgeld)

Alfred Rodorf
April 2019

 
  VVPolG NRW zu § 53
01 Allgemeines zum Zwangsgeld
02 Festsetzung von Zwangsgeld nach dem VwVG NRW
02.1 Zwangsgeld und Ersatzzwangshaft

VVPolG NRW zu § 53

53
Zwangsgeld (zu § 53)

53.0

Die Festsetzung eines Zwangsgeldes durch die Polizei kommt, außer zur Durchsetzung eines Rückkehrverbotes gemäß § 34 a und ggf. zur Durchsetzung einer Platzverweisung gemäß § 34 Abs. 2, nur in seltenen Fällen in Betracht, da mit diesem Zwangsmittel die Gefahr von der Polizei in aller Regel nicht rechtzeitig abgewehrt werden kann.

53.1 (zu Absatz 1)

Das Zwangsgeld muss in bestimmter Höhe festgesetzt werden (also nicht z.B. „bis zu 300 Euro“). Dabei sind Dauer und Umfang des pflichtwidrigen Verhaltens (erster Verstoß oder Wiederholungsfall), die finanzielle Leistungsfähigkeit der betroffenen Person und die Bedeutung der Angelegenheit zu berücksichtigen.

53.3 (zu Absatz 3)

§ 53 Abs. 3 Satz 3 verdeutlicht die einschränkende Auslegung des Grundsatzes des Satzes 2 in Anlehnung an § 60 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW, so dass eine nachträgliche Beitreibung des Zwangsgeldes bei dem Zuwiderhandeln gegen eine Duldungs- oder Unterlassungspflicht durchführbar ist.

01 Allgemeines zum Zwangsgeld

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Einschlägige Vorschrift für die Festsetzung eines Zwangsgeldes auf der Grundlage des PolG NRW ist § 53 PolG NRW (Zwangsgeld).

Wie alle anderen Zwangsmittel auch ist Zwangsgeld ein Beugemittel zur Durchsetzung eines Verwaltungsaktes.

Durch die Festsetzung eines Zwangsgeldes können sowohl:

  • vertretbare
    als auch

  • unvertretbare Verhaltensweisen durchgesetzt werden.

Im polizeilichen Berufsalltag kommt Zwangsgeld wohl nur zur Durchsetzung unvertretbarer Handlungen in Betracht, zum Beispiel um eine Vorladung zur erkennungsdienstlichen Behandlung durchführen zu können oder um einer Meldeauflage nachzukommen.

Denkbar wäre die Festsetzung eines Zwangsgeldes auch bei der Missachtung folgender Gebote/Verbote:

  • Vorübergehendes Betretungsverbot im Sinne von § 34 Abs. 2 PolG NRW (Platzverweisung)

  • Wohnungsverweisung und Rückkehrverbot, siehe § 34a PolG NRW (Wohnungsverweisung und Rückkehrverbot zum Schutz häuslicher Gewalt

  • Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot im Sinne von § 34b PolG NRW (Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot)

  • Elektronische Aufenthaltsüberwachung im Sinne von § 34c PolG NRW (Elektronische Aufenthaltsüberwachung)

Bei allen oben aufgeführten polizeilichen Maßnahmen handelt es sich um ein eingefordertes Verhalten bzw. um eingeforderte Handlungen, die nur der Verpflichtete selbst vornehmen kann (unvertretbare Handlungen).

[Hinweis:] Vertretbare Handlungen werden wohl eher von Ordnungsbehörden mittels Festsetzung eines Zwangsgeldes erzwungen, zum Beispiel wenn es darum geht, eine Garage abzureißen, deren Bau nicht genehmigt wurde, bevor ein Unternehmer im Wege der Ersatzvornahme von der zuständigen Baubehörde mit dem Abriss der Garage auf Kosten des Verpflichteten beauftragt wird.

Wie dem auch immer sei.

Ein Pflichtiger darf nur dann durch Zwangsgeld zu einer Handlung gezwungen werden, wenn diese Handlung ausschließlich von seinem Willen abhängt. Zwangsgeld ist von der Festsetzung eines Bußgeldes zu unterscheiden, mit denen Ordnungswidrigkeiten geahndet werden können, denn Zwangsgeld kann auch parallel zur Festsetzung eines Bußgeldes verfügt werden.

Die Höhe des Zwangsgeldes, das von der Polizei in NRW festgesetzt werden kann, wird nach pflichtgemäßem Ermessen bestimmt. Gemäß  § 53 Abs. 1 PolG NRW (Zwangsgeld) ist ein Zwangsgeld auf mindestens fünf und höchstens zweitausendfünfhundert Euro schriftlich festzusetzen.

Bei dieser Festsetzung handelt es sich um einen Verwaltungsakt.

Als Kriterien für die jeweils festzusetzende Höhe des Zwangsgeldes sind von Bedeutung:

  • die konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls

  • die Intensität der Verweigerungshaltung gegenüber der Polizei

  • die Wichtigkeit des von der Polizei verfolgten Zieles der mit Zwangsgeld durchzusetzenden Anordnung

  • die finanzielle Lage des von der Maßnahme Betroffenen.

Lange Zeit wurde von der Festsetzung eines Zwangsgeldes als gesetzlich zugelassenes Zwangsmittel von der Polizei keinen Gebrauch gemacht. Grund dafür war, dass es kaum polizeiliche Anlässe gab, in denen dieses Zwangsmittel dazu geeignet gewesen wäre, zur Gefahrenabwehr eingesetzt zu werden.

Das hat sich geändert.

Die nachfolgend skizzierten Beispiele machen deutlich, in welchen Fällen die Festsetzung eines Zwangsgeldes heute auch von der Polizei als geeignetes Mittel zur Gefahrenabwehr angesehen wird, zumindest, um einen »gewissen Druck« bei Personen zu erzeugen, denen ein Zwangsgeld angedroht wird.

Eine ganz andere Frage ist, ob ein Zwangsgeld tatsächlich von der Polizei auch im Wege des Vollstreckungsverfahrens durchgesetzt wird.

[Beispiel:] Gewaltbereite Hooligans werden von der Polizei auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel angeschrieben und dazu aufgefordert, sich zu festgesetzten Zeiten an Ligaspieltagen (Heimspielen) bei der Polizei persönlich zu melden. Dadurch soll verhindert werden, dass gewaltbereite Hooligans ihre Aggressionen anlässlich von Ligaspieltagen (Heimspielen) austoben können. Um den Anschreiben mehr Nachdruck zu verleihen, wird den angeschriebenen Personen auch die Festsetzung eines Zwangsgeldes angedroht. Rechtmäßigkeit der Androhung von Zwangsgeld?

Von dieser Möglichkeit, durch Meldeauflagen für weniger Gewalt anlässlich von Heimspielen zu sorgen, macht die Polizei in NRW und auch anderswo regen Gebrauch.

Solche Anschreiben sind in NRW auf der Grundlage von § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung) zulässig.

Meldeauflagen können zugleich auch mit der Androhung eines Zwangsgeldes verfügt werden, um der Maßnahme mehr Nachdruck zu verleihen.

Kommt der Betroffene der Meldeauflage nicht nach, ist es jedoch fraglich, ob für eine bereits erledigte Gefahrenlage (das Ligaspiel ist ja zwischenzeitlich vorbei) ein für die Festsetzung eines Zwangsgeldes dann noch zu erlassender besonderer Verwaltungsakt in Betracht kommen kann, denn die Missachtung einer Meldeauflage kann nicht mehr nachgeholt werden. Und was niemand mehr erbringen kann, weil die Vergangenheit endgültig vorbei ist, das kann auch nicht mehr (rückwirkend) erzwungen werden.

Wie dem auch immer sei.

Mir ist kein Fall bekannt, dass bei einem Verstoß gegen die oben skizzierte Meldeauflage gegen die davon betroffenen Hooligans das »Zwangsgeldverfahren« eingeleitet worden wäre.

[Beispiel:] Ein mehrfach wegen Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz in Erscheinung getretener junger Mann wird von der Polizei zur Durchführung erkennungsdienstlicher Maßnahmen vorgeladen, weil die eingeleiteten Strafverfahren gegen diese Person wegen Geringfügigkeit (Eigenbedarf) eingestellt wurden. Dennoch hält es die Polizei für erforderlich, zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten eine erkennungsdienstliche Behandlung durchzuführen. Um der Vorladung mehr Nachdruck zu verleihen, wird ein Zwangsgeld angedroht. Ist das zulässig?

Diesbezüglich gibt es bereits mehrere Gerichtsurteile, die diese Vorgehensweise der Polizei als rechtlich zulässig bestätigt haben.

Hinsichtlich der Rechtmäßigkeit solcher »Anschreiben« sind dennoch Bedenken grundsätzlicher Art vorzutragen. Nach allgemeinen Grundsätzen darf Verwaltungszwang nicht mehr angewendet werden, wenn der mit der Grundverfügung verfolgte Zweck mit der Grundmaßnahme nicht erreicht werden kann.

Mit anderen Worten:

Kommt der Vorgeladene nicht zur erkennungsdienstlichen Behandlung, dann kann dieses »der Vergangenheit zugehörige eingeforderte Verhalten« nicht mehr erzwungen werden. Für zukünftiges Verhalten müssten folglich neue »Grundmaßnahmen« erlassen werden, was zu einem unlösbaren Zirkel führt.

[Anmerkung:] Dennoch ist es der Polizei nicht verwehrt, rechtlich zulässigen Druck aufzubauen. Eine ganz andere Frage ist, ob das angedrohte Zwangsgeld auch tatsächlich im Wege des Zwangsverfahrens eingetrieben wird, wenn der Betroffene sich weigert, der angeordneten Grundmaßnahme nachzukommen.

Festzustellen ist, dass im normalen polizeilichen Berufsalltag, also in einem Umfeld, in dem sofortiges Handeln zur Gefahrenabwehr erforderlich wird, das Zwangsgeld als gesetzlich zugelassenes Zwangsmittel völlig ungeeignet ist, da die Festsetzung eines Zwangsgeldes immer der Schriftform bedarf, woraus sich ableiten lässt, dass eine zeitliche Dringlichkeit, wie das bei Sofortmaßnahmen der Fall ist, nicht bestehen kann.

Im Übrigen enthalten die Verwaltungsvollstreckungsgesetze von Bund und Ländern Regelungen, die erkennen lassen, dass das Zwangsmittel »Zwangsgeld« ein zeitaufwändiges Beugemittel ist.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

02 Festsetzung von Zwangsgeld nach dem VwVG NRW

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Um eine Handlung, Duldung oder Unterlassung unter Anwendung von »Zwangsgeld« erzwingen zu können, müssen in Anlehnung an das Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Landes NRW (VwVG NRW) folgende Voraussetzungen erfüllt werden:

Neben einer rechtmäßigen Grundverfügung, siehe § 6 Abs. 1 VwVG NRW (Voraussetzungen für die Vollstreckung), die erlassen sein muss, ist ein dreistufiges Vollstreckungsverfahren zu beachten:

Weigert sich die Person, das festgesetzte Zwangsgeld zu bezahlen, dann greift im Hinblick auf die Anwendung dieses Zwangsmittels § 65 VwVG NRW (Anwendung der Zwangsmittel) und letztendlich § 61 VwVG NRW (Ersatzzwanghaft).

Dort heißt es u.a.:

(1) Ist das Zwangsgeld uneinbringlich, so kann das Verwaltungsgericht auf Antrag der Vollzugsbehörde die Ersatzzwangshaft anordnen, wenn bei Androhung des Zwangsgeldes oder nachträglich hierauf hingewiesen worden ist. Die Ersatzzwangshaft beträgt mindestens einen Tag, höchstens zwei Wochen.

[Hinweis:] Verwaltungsverfahrensgesetze gibt es in allen Bundesländern und auch im Bund. Die dort getroffenen Regelungen stimmen inhaltlich überein. In jedem Fall ist der betroffenen Person eine angemessene Frist zur Zahlung des Zwangsgeldes einzuräumen.

Darüber hinausgehend heißt es im  § 53 Abs. 3 PolG NRW (Zwangsgeld) wie folgt:

(3) Zahlt die betroffene Person das Zwangsgeld nicht fristgerecht, so wird es im Verwaltungszwangsverfahren beigetrieben. Die Beitreibung unterbleibt, sobald die betroffene Person die gebotene Handlung ausführt oder die zu duldende Maßnahme gestattet. Ein Zwangsgeld ist jedoch beizutreiben, wenn der Duldungs- oder Unterlassungspflicht zuwidergehandelt worden ist, deren Erfüllung durch die Androhung des Zwangsgeldes erreicht werden sollte; sind weitere Zuwiderhandlungen nicht mehr zu befürchten, so kann von der Beitreibung abgesehen werden, wenn diese eine besondere Härte darstellen würde.

Ob das auch bei zukünftig zu erwartenden Handlungen der Fall ist, also zum Beispiel bei zu erwartenden Missachtungen von Meldeauflagen in der Zukunft, darüber lässt sich trefflich streiten. Mir ist kein Fall bekannt, dass in solchen Fällen bereits ein festgesetztes Zwangsgeld im Wege des Vollstreckungsverfahrens »eingetrieben« worden wäre.

Mit anderen Worten:

Der Festsetzung von Zwangsgeld als Beugemittel der Polizei kommt nach der hier vertretenen Rechtsauffassung wohl eher nur »präventive« Bedeutung zu, will sagen: Dem Verpflichteten soll durch die Festsetzung eines Zwangsgeldes verdeutlicht werden, dass es die Polizei ernst meint (auch wenn sie kaum Anstalten machen wird, ein Zwangsgeld im Wege des Verwaltungsvollstreckungsverfahrens einzuklagen).

02.1 Zwangsgeld und Ersatzzwangshaft

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Wird ein festgesetztes Zwangsgeld vom Verpflichteten nicht bezahlt, kann auch bei Uneinbringlichkeit des Zwangsgeldes die Ersatzzwangshaft angeordnet werden. Dies ergibt sich aus dem Charakter der Ersatzzwangshaft als Beugemittel, siehe § 54 PolG NRW (Ersatzzwangshaft).

Nähere Ausführungen zur Ersatzzwangshaft siehe Kapitel »§ 54 PolG NRW (Ersatzzwanghaft)«.

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Ende des Kapitels

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