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§ 23 PolG NRW (Zweckbindung bei der Datenspeicherung, Datenveränderung und Datennutzung)
 

Alfred Rodorf (Juni 2017)

 
  VVPolG NRW zu § 23
01 Allgemeines über § 23 PolG NRW
02 Speichern, Verändern, Nutzung von Daten
02.1 Zweckbindungsgebot als Grundsatz
02.2 Wertende Angaben über Personen
03 BVerfG zur Zweckbindung
03.1 Informationelle Gewaltentrennung
03.2 Polizei und Verfassungsschutz
04 Quellen

VVPolG NRW zu § 23

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23
Zweckbindung bei der Datenspeicherung, Datenveränderung und Datennutzung (zu § 23)

23.0
Speichern ist das Erfassen, Aufnehmen oder Aufbewahren von Daten auf einem Datenträger zum Zwecke ihrer weiteren Verarbeitung (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 DSG NRW). Verändern ist das inhaltliche Umgestalten gespeicherter Daten (§ 3 Abs. 2 Nr. 3 DSG NRW). Nutzung ist jede sonstige Verwendung personenbezogener Daten i. S. d. § 3 Abs. 2 Nr. 7 DSG NRW, die nicht Erhebung, Speicherung, Veränderung, Übermittlung, Berichtigung, Sperrung, Löschung oder Vernichtung ist.

23.1 (zu Absatz 1)

23.11
§ 23 Abs. 1 geht als Spezialvorschrift dem § 13 DSG NRW vor. § 14 Abs. 4 DSG NRW ist nicht anzuwenden. Bei den Bezirksregierungen gilt § 23 Abs. 1 nur für den Polizeibereich (Dezernate 25 und 26 sowie Autobahnpolizei).

23.12
§ 23 Abs. 1 Satz 1 bildet keine rechtliche Grundlage für die Speicherung, Veränderung oder Nutzung von Daten, sondern schreibt das aus der Verfassung abgeleitete Gebot der Zweckbindung fest. Die Rechtsgrundlage für die Speicherung, Veränderung und Nutzung ist § 24. § 23 Abs. 1 Satz 2 bietet nur eine Rechtsgrundlage für die Zweckänderung bei der Übernahme von gespeicherten Daten innerhalb der Polizeibehörde, soweit die Voraussetzungen für die erneute Erhebung gegeben wären.

23.2 (zu Absatz 2)
Wertende Angaben beinhalten eine auf Tatsachen basierende Einschätzung und geben somit auch in Zukunft erwartete Verhaltensweisen oder bestimmte Charaktereigenschaften der betroffenen Person wieder. 

01 Allgemeines über § 23 PolG NRW

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§ 23 PolG NRW (Zweckbindung bei der Datenspeicherung, Datenveränderung und Datennutzung) ist als Spezialvorschrift anzusehen und hat Vorrang von § 13 DSG NRW (Zweckbindung bei Speicherung, Veränderung und Nutzung).

Kern der Norm ist die »Zweckbindung« bei der Speicherung von personenbezogenen Daten. Darüber hinausgehende Regelungen über den Umgang mit personenbezogenen Daten sind in anderen Befugnissen des PolG NRW geregelt.

Regelungsinhalt des § 23 PolG NRW im Überblick:

  • Die Norm enthält nachfolgend benannte unbestimmte Rechtsbegriffe: Speicherung, Veränderung und Nutzung

  • Zweckbindung der erhobenen (erlangten) Daten

  • Verwendung auch zu anderen Zwecken, soweit die Polizei die Daten auch zu diesem Zweck erheben darf

  • Wertende Angaben über eine Person.

Für personenbezogene Daten, die auf der Grundlage von § 11 PolG NRW (Erhebung von Personaldaten zur Vorbereitung für die Hilfeleistung und das Handeln in Gefahrenfällen) von der Polizei erhoben und in Dateien vorgehalten werden, ist
§ 23 PolG NRW nicht anzuwenden. Diese Daten werden mit Einverständnis der Personen erhoben, auf deren Hilfe die Polizei anlässlich von Gefahrenfällen zugreifen kann.

[Wertende Angaben über eine Person:] Wertende Angaben über eine Person dürfen nicht allein aus Informationen generiert werden, die unmittelbar durch automatisierte Datenverarbeitung gewonnen wurden. Stellt sich bei einem automatisiert durchgeführten Datenabgleich heraus, dass aufgrund von Häufigkeitsmerkmalen oder anderen Besonderheiten der Tatbegehung bei der speichernden Polizeibehörde über die jeweils abgefragte Person »wertende Angaben zu vermuten sind«, dann muss die Datei, aus der diese Zahlen im automatisierten Verfahren generiert wurden, Informationen darüber enthalten, bei welcher Stelle diese »möglicherweise wertenden Informationen« vorgehalten und bei Bedarf »erfragt«  werden können.

§ 23 PolG NRW (Zweckbindung bei der Datenspeicherung, Datenveränderung und Datennutzung) ist nicht als eine Befugnis für das Einrichten einer (neuen) Datei anzusehen. Wird eine neue Datei eingerichtet, dann können lediglich die bereits vorhandenen gespeicherten Daten auf der Grundlage von § 23 PolG NRW in die neu einzurichtende Datei überspielt werden, so dass die bereits vorhandenen Datensätze nicht noch einmal erneut erhoben werden müssen.

[Einrichtung neuer Dateien:] Bei der Errichtung von neuen Dateien ist § 33 PolG NRW (Errichten von Dateien, Umfang des Verfahrensverzeichnisses, Freigabe von Programmen, automatisiertes Abrufverfahren) einschlägig.

02 Speichern, Verändern, Nutzung von Daten

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Die im die § 23 Abs. 1 S. 1 PolG NRW (Zweckbindung bei der Datenspeicherung, Datenveränderung und Datennutzung) genannten unbestimmten Rechtsbegriffe definiert § 3 DSG NRW (Begriffsbestimmung) wie folgt:

[Speichern:] Im Einzelnen ist Speichern (Speicherung) das Erfassen, Aufnehmen oder Aufbewahren von Daten auf einem Datenträger zum Zwecke ihrer weiteren Verarbeitung, siehe § 3 Abs. 2 Nr. 1 DSG NRW.

[Anmerkung:] Die Speicherung von personenbezogenen Daten setzt voraus, dass diese zuvor von der Polizei auf der Grundlage einer Befugnis rechtmäßig erhoben wurden oder auf andere Art und Weise, zum Beispiel unaufgefordert durch Hinweisgeber oder über Anrufe, zum Beispiel unter Verwendung der Notrufnummer 110, in den Besitz der Polizei gekommen sind.

Im § 23 Abs. 1 S. 1 PolG NRW heißt es im Hinblick auf den Verwendungszweck der erhobenen Daten: »zu dem die Daten erlangt worden sind.« Dazu später mehr.

[Verändern:] Im Einzelnen ist Verändern (Veränderung) das inhaltliche Umgestalten gespeicherter Daten, siehe § 3 Abs. 2 Nr. 3 DSG NRW.

[Anmerkung:] Verändert werden gespeicherte Datensätze im Normalfall durch inhaltliche Umgestaltung, nicht aber durch Änderungen, die die Art und Weise der Präsentation von Daten in Datensystemen betreffen. Um eine Veränderung handelt es sich auch dann, wenn nicht der Inhalt, wohl aber durch eine filigranere Verknüpfung gespeicherter Daten mit anderen Daten eine andere Art der Datennutzung ermöglicht wird. Datensätze können natürlich auch durch Aktualisierung, Berichtigung und durch Hinzufügen neuer Fakten verändert werden.

Mit anderen Worten:

Wird durch Speicherung ein vorhandener Datensatz verändert, geändert oder ergänzt, dann wird durch Aktivierung der Speicherungsfunktion der bisher bestehende Datensatz verändert.

[Nutzen:] Im Einzelnen ist Nutzen (Nutzung) jede sonstige Verwendung personenbezogener Daten, siehe § 3 Abs. 2 Nr. 7 DSG NRW.

Daten werden auch dann genutzt, wenn sie behördenintern mündlich oder telefonisch weitergegeben werden. Wenn zum Beispiel ein Kollege einen anderen Kollegen innerhalb seiner Fachdienststelle davon in Kenntnis setzt, was er zum Beispiel über einen Verdächtigen in der Kriminalakte gelesen hat, dann ist das als ein Nutzen personenbezogener Daten zu verstehen.

Informiert der gleiche Polizeibeamte einen Sachbearbeiter in einer anderen Behörde telefonisch von seinen Recherchen, dann ist das keine Nutzung, sondern als eine Datenübermittlung.

Mit anderen Worten:

Personenbezogene Daten werden »genutzt«, wenn sie innerhalb einer Polizeibehörde von Amtswaltern dieser Behörde zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben herangezogen werden. Datensätze, die in einer Verbunddatei vorgehalten werden, zum Beispiel INPOL, werden genutzt, wenn die dort gespeicherten Datensätze von zugriffsbefugten Behörden abgerufen und zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben genutzt werden.

[Hinweis:] Detailliertere Ausführungen zur Speicherung, Veränderung und Nutzung von Daten, werden im Folgekapitel erörtert: § 24 PolG NRW (Speicherung, Veränderung und Nutzung von Daten).

02.1 Zweckbindungsgebot als Grundsatz

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Festzustellen ist, dass die Zweckbindung nicht nur für in elektronische Dateien eingepflegte Daten gilt. Die Zweckbindung gilt auch für Datensätze, die in Karteien, Akten oder sonstigen Unterlagen vorgehalten werden.

[Grundsatz der Zweckbindung:] Um die Risiken einer Datenspeicherung für den Betroffenen begrenzen zu können, enthält § 23 PolG NRW (Zweckbindung bei der Datenspeicherung, Datenveränderung und Datennutzung) ein so genanntes Zweckbindungsgebot.

Dort heißt es:

»Die Speicherung, Veränderung und Nutzung darf nur zu dem Zweck erfolgen, zu dem die Daten erlangt worden sind.«

Als Voraussetzung für die Datenerfassung wird verlangt,

  • dass sie rechtmäßig erhoben wurden
    und dass sie

  • zur Vorgangsverwaltung erforderlich sind.

Mit anderen Worten:

Die Daten müssen zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben dienen.

[Ausnahmen von dieser strengen Zweckbindung:] Eine solche Ausnahme enthält § 23 Abs. 1 S. 2 PolG NRW (Zweckbindung bei der Datenspeicherung, Datenveränderung und Datennutzung).

Dort heißt es:

»Die Nutzung sowie die weitere Speicherung und Veränderung zu einem anderen Zweck sind jedoch zulässig, soweit die Polizei die Daten auch zu diesem Zweck erheben darf.«

Das bedeutet, dass zum Zweck der Gefahrenabwehr erhobene Daten auch zum Zweck der Strafverfolgung genutzt werden dürfen, wenn sie zu diesem Zweck von der Polizei hätten erhoben werden können.

Die StPO enthält eindeutigere Regelungen hinsichtlich der Zulässigkeit der Doppelnutzung, siehe § 481 StPO (Verwendung personenbezogener Daten für polizeiliche Zwecke) und § 483 Abs. 3 StPO (Datenverarbeitung für Zwecke des Strafverfahrens).

Bei der Errichtung von neuen Dateien ist § 33 PolG NRW (Errichten von Dateien, Umfang des Verfahrensverzeichnisses, Freigabe von Programmen, automatisiertes Abrufverfahren) einschlägig.

02.2 Wertende Angaben über Personen

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Im § 23 Abs. 2 PolG NRW heißt es:

»Werden wertende Angaben über eine Person in Dateien gespeichert, muss feststellbar sein, bei welcher Stelle die den Angaben zugrundeliegenden Informationen vorhanden sind. Wertende Angaben dürfen nicht allein auf Informationen gestützt werden, die unmittelbar durch automatisierte Datenverarbeitung gewonnen wurden.«

§ 23 PolG NRW (Zweckbindung bei der Datenspeicherung, Datenveränderung und Datennutzung) lässt es nicht zu, dass durch ein Programm vorhandene Daten über eine Person im automatisierten Verfahren so ausgelesen und zusammengestellt werden, dass sich daraus sozusagen eine maschinell erstellte »persönliche Wertung der Person ergibt«.

Zulässig ist es hingegen, im automatisierten Verfahren Informationen über eine Person zusammenzustellen, zum Beispiel Häufigkeitsmerkmale oder Merkmale der Tatbegehung, die bei der anfragenden Stelle die Annahme rechtfertigt, dass die »sachbearbeitende Dienststelle« über weitere Erkenntnisse verfügt, die in der Datei selbst nicht eingespeichert sind.

Wertende Angaben über eine Person setzen eine Sachbearbeitung voraus, in denen Amtswalter auf der Grundlage des ihnen zustehenden Ermessens auch Werturteile über eine Person treffen können. Solche wertenden Aussagen können zum Vorgang genommen werden, sie gehören jedoch nicht in eine Verbunddatei.

03 BVerfG zur Zweckbindung

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Das Bundesverfassungsgericht hat sich bereits 1983 im so genannten Volkszählungsurteil zur Zweckbindung wie folgt positioniert:

[Rn. 156:] Das Recht auf »informationelle Selbstbestimmung« ist nicht schrankenlos gewährleistet. Der Einzelne hat nicht ein Recht im Sinne einer absoluten, uneinschränkbaren Herrschaft über »seine« Daten; er ist vielmehr eine sich innerhalb der sozialen Gemeinschaft entfaltende, auf Kommunikation angewiesene Persönlichkeit. Information, auch soweit sie personenbezogen ist, stellt ein Abbild sozialer Realität dar, das nicht ausschließlich dem Betroffenen allein zugeordnet werden kann. Das Grundgesetz hat, wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mehrfach hervorgehoben ist, die Spannung Individuum - Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person entschieden (..). Grundsätzlich muss daher der Einzelne Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen.

Besonders schutzwürdige Daten

[Rn. 160:] Schon bislang ist anerkannt, dass die zwangsweise Erhebung personenbezogener Daten nicht unbeschränkt statthaft ist, namentlich dann, wenn solche Daten für den Verwaltungsvollzug (etwa bei der Besteuerung oder der Gewährung von Sozialleistungen) verwendet werden sollen. Insoweit hat der Gesetzgeber bereits verschiedenartige Maßnahmen zum Schutz der Betroffenen vorgesehen, die in die verfassungsrechtlich gebotene Richtung weisen (...). Wieweit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und im Zusammenhang damit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie die Pflicht zu verfahrensrechtlichen Vorkehrungen den Gesetzgeber zu diesen Regelungen von Verfassungswegen zwingen, hängt von Art, Umfang und denkbaren Verwendungen der erhobenen Daten sowie der Gefahr ihres Missbrauchs ab (...).

[Rn. 161:] Ein Zwang zur Angabe personenbezogener Daten setzt voraus, dass der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichsspezifisch und präzise bestimmt und dass die Angaben für diesen Zweck geeignet und erforderlich sind.

[Rn. 161:] Die Verwendung der Daten ist auf den gesetzlich bestimmten Zweck begrenzt. Schon angesichts der Gefahren der automatischen Datenverarbeitung ist ein - amtshilfefester - Schutz gegen Zweckentfremdung durch Weitergabeverbote und Verwertungsverbote erforderlich. Als weitere verfahrensrechtliche Schutzvorkehrungen sind Aufklärungspflichten, Auskunftspflichten und Löschungspflichten wesentlich.

[Rn. 162:] Wegen der für den Bürger bestehenden Undurchsichtigkeit der Speicherung und Verwendung von Daten unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung und auch im Interesse eines vorgezogenen Rechtsschutzes durch rechtzeitige Vorkehrungen ist die Beteiligung unabhängiger Datenschutzbeauftragter von erheblicher Bedeutung für einen effektiven Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. [En01] 1

03.1 Informationelle Gewaltentrennung

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Im o.g. Volkszählungsurteil aus dem Jahre 1983 verwendeten die Richter des BVerfG auch einen Begriff, den sie selbst in Anführungszeichen setzten: »informelle Gewaltentrennung«.

Dazu heißt es in dem Urteil sinngemäß: Der Gesetzgeber müsse für »organisatorische Vorkehrungen sorgen, welche die vorgesehene Zweckbindung garantieren«. In der Rn. 214 heißt es sinngemäß, dass sich bei Angaben, die sich auf Personen beziehen, »der Gesetzgeber für organisatorische Vorkehrungen sorgen muss, welche die vorgesehene Zweckbindung garantieren. Dazu ist die Trennung der Kommunalstatistik von anderen Aufgabenbereichen der Gemeinden und ihrer Verbände (»informationelle Gewaltenteilung«) unerlässlich.«

[Informelle Gewaltenteilung:] Das bedeutet in Bezug auf die Trennung von Daten, die bei den Sicherheitsbehörden vorgehalten werden, dass es keine Selbstverständlichkeit ist, personenbezogene Daten nach Gutdünken zwischen Behörden austauschen zu können. Vielmehr handelt es sich bei dem unbestimmten Rechtsbegriff der »informationellen Gewaltenteilung« um eine Sprachfigur, die von dem Gedanken ausgeht, dass ebenso wie die klassische Gewaltenteilung (Legislative, Exekutive, Judikative) eine Begrenzung des Datenaustausches zwischen Behörden der Sicherung individueller Freiheiten dient.

Die damit verbundenen Fragen sind nicht im § 23 PolG NRW (Zweckbindung bei der Datenspeicherung, Datenveränderung und Datennutzung), sondern in anderen Befugnissen des PolG NRW geregelt.

Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 PolG NRW (Allgemeine Regeln der Datenübermittlung) dürfen gespeicherten Daten nur an Polizeibehörden übermittelt werden. Der Adressatenkreis ist demnach auf Polizeidienststellen des Bundes und der Länder beschränkt. Ausländische Polizeidienststellen können durch Rechtsverordnung einbezogen werden, wie das zum Beispiel beim Schengener Informationssystem (SIS) der Fall ist.

»Bei dem SIS handelt es sich um eine gemeinsame Fahndungsdatei. Ermittlungs- oder Falldaten, wie beispielsweise die Kriminalakte, sind im SIS nicht gespeichert. Die europaweite Fahndungsdatei wird seit 1995 erfolgreich betrieben. Die im SIS zum Abruf vorgesehenen Daten stehen den zugriffsberechtigten Behörden in allen Schengen-Staaten grundsätzlich ohne Zeitverzug direkt zur Verfügung.« [En02] 2

Weitere Datenübermittlungsvorschriften des PolG NRW im Überblick:

  • § 27 PolG NRW (Datenübermittlung zwischen Polizeibehörden)

  • § 28 PolG NRW (Datenübermittlung an öffentliche Stellen, an ausländische öffentliche Stellen sowie an über- und zwischenstaatliche Stellen)

  • § 29 PolG NRW (Datenübermittlung an Personen oder an Stellen außerhalb des öffentlichen Bereichs)

03.2 Polizei und Verfassungsschutz

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Im Zusammenhang mit den Antiterrorgesetzen hat das BVerfG mit Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 entschieden, dass anlässlich besonderer terroristischer Bedrohungslagen die Polizei auch auf Datenbestände zugreifen kann, die vom Verfassungsschutz erhoben wurden und umgekehrt.

Mit anderen Worten:

In diesem Urteil nimmt das BVerfG Stellung zu den Voraussetzungen, in denen das Trennungsgebot von Daten aus übergeordneten Gründen zurücktreten muss.

Bereits in den ersten beiden Leitsätzen heißt es:

1. Die Errichtung der Antiterrordatei als Verbunddatei verschiedener Sicherheitsbehörden zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus, die im Kern auf die Informationsanbahnung beschränkt ist und eine Nutzung der Daten zur operativen Aufgabenwahrnehmung nur in dringenden Ausnahmefällen vorsieht, ist in ihren Grundstrukturen mit der Verfassung vereinbar.

2. Regelungen, die den Austausch von Daten der Polizeibehörden und Nachrichtendienste ermöglichen, unterliegen hinsichtlich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung gesteigerten verfassungsrechtlichen Anforderungen. Aus den Grundrechten folgt ein informationelles Trennungsprinzip, das diesen Austausch nur ausnahmsweise zulässt. [En03] 3

Ende des Kapitels

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§ 23 PolG NRW (Zweckbindung bei der Datenspeicherung, Datenveränderung und Datennutzung).
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04 Quellen

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Endnote_01
Zweckbindung
BVerfGE 65, 1 - Volkszählung
BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484/83
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv065001.html
Aufgerufen am 06.01.2017
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Endnote_02
Zitiert nach
Schengener Informationssystem
http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/Sicherheit/Internationale-Zusammenarbeit/
Schengener-Informationssystem/schengener-informationssystem_node.html
Aufgerufen am 06.01.2017
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Endnote_03
Antiterrordatei
Urteil vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/
DE/2013/04/rs20130424_1bvr121507.html
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