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§ 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel)
Alfred Rodorf
Stand:06/2016

 
01 Einsatz optisch-technischer Mittel
02 Verstärkte Videoüberwachung in NRW
02.1 Öffentlich zugängliche Orte
02.2 Kriminalitätsbrennpunkte – Anlass-Straftaten
02.3 Zweck der Videoüberwachung
02.4 Zugelassene Rechtsfolgen
02.5 Beginn der Datenerhebung
02.6 Dauer der Videoüberwachung
02.7 Dauer der Aufzeichnung
02.8 Behördenleitervorbehalt
02.9 Dokumentationspflichten
02.10 Öffentliche Datenerhebung
02.11 Videoüberwachungen in öffentlichen Gebäuden
02.12 Videoüberwachung im Bereich privaten Hausrechts
02.13 Videoüberwachung in Deutschland
02.14 Videoüberwachung in NRW
03 Quellen

01 Einsatz optisch-technischer Mittel

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Im Jahr 2000 wurde in das Polizeigesetz NRW eine Befugnis aufgenommen, in der geregelt ist, unter welchen Voraussetzungen öffentlich zugängliche Orte mit Videokameras überwacht werden dürfen, siehe § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel).

Diese Befugnis kann als eine Ergänzung des Datenschutzgesetzes NRW angesehen werden, das zu beachten ist, wenn öffentlich zugängliche Bereiche mittels Video überwacht werden sollen, siehe § 29b DSG NRW (Optisch-elektronische Überwachung)

[Unterschiede PolG NRW - DSG NRW:] Eine Videoüberwachung auf der Grundlage der Befugnis des PolG NRW ist an Orten möglich, die keinem Hausrecht unterliegen. Videoüberwachungen auf der Grundlage des DSG NRW setzen voraus, dass es sich um öffentlich zugängliche Orte handelt, die einem Hausrecht unterliegen..

[Eingriffsvoraussetzungen im Überblick:] Zum Zweck der Gefahrenabwehr können auf der Grundlage der polizeirechtlichen Befugnis mittels fest installierter Videokameras öffentlich zugängliche Orte rund um die Uhr beobachtet und Bildübertragungen vorgenommen werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an diesen Orten Straftaten zu erwarten sind.

[Gefahrenprognose erforderlich:] Die für die Installation erforderlichen Tatsachen sind auf der Grundlage einer vorangegangenen Gefahrenprognose zu begründen.

Vorrangiges Ziel der Videoüberwachung ist es, Straftaten zu verhindern.

Übermittelte Bilddaten können für die Dauer von 14 Tagen gespeichert werden. Darüber hinausgehend Ausnahmen sieht das Gesetz vor.

02 Verstärkte Videoüberwachung in NRW

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Als Reaktion auf die nach den Kölner Silvester-Exzessen aufgeflammte Sicherheitsdebatte wird die Polizei künftig in fünf Städten des Landes die Videoüberwachung ausweiten. In Köln sollen insbesondere die Amüsiermeilen an den Ringen, wo Antänzer seit langem ihr Unwesen treiben, erfasst werden.

Außerdem hat sich das Innenministerium dazu entschieden, in Aachen, Dortmund, Duisburg und Essen Videoanlagen zu installieren, teilte Ministerpräsidentin Kraft der Presse mit (WN vom 07.04.2016).

Die Videokameras sollen an solchen Kriminalitätsschwerpunkten eingesetzt werden, wo Polizeikräfte auch schnell eingreifen können.

[September 2016:] Im Innenausschuss des Landes NRW diskutierten Experten über das Pro und das Kontra einer erweiterten Videoüberwachung.

Während Politiker und Praktiker der Polizei fordern, den § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) zu modifizieren, so dass unter vereinfachten Voraussetzungen Videoüberwachungsanlagen installiert werden können, warnten Rechtsprofessoren vor einer extensiven Videoüberwachung.

[Hinweis:] In Coesfeld, Aachen und Bielefeld wurden bereits vor Jahren Videoüberwachungsanlagen an Kriminalitätsbelastungspunkten installiert. Deren Betrieb wurde aber bald darauf wieder eingestellt, weil der personelle Aufwand zu groß war und der gewünschte Erfolg ausblieb.

In Essen wurden im November 2016 die ersten (angekündigten) Kameras am Rheinischen Platz und im Bereich der dortigen unterirdischen Straßenbahnhaltestelle installiert, einer Örtlichkeit, die als Schwerpunkt der Drogenkriminalität polizeibekannt ist.

Die installierten Kameras ermöglichen einen Rundumblick und verfügen über eine Zoomfunktion.

Ob die Polizei aber dauerhaft dazu in der Lage sein wird, genügend Personal für die Beobachtung der übertragenen Videobilder abstellen zu können, steht zurzeit noch nicht fest. Das dafür angeforderte zusätzliche Personal wurde vom Innenministerium abgelehnt.

Die Videobilder werden zur Leitstelle des Polizeipräsidiums Essen übertragen, wo sie von Beamten auf Monitoren beobachtet werden. Kommt es zu Straftaten, wird die Aufzeichnung aktiviert und Einsatzkräfte zum Tatort entsandt.

Ob es möglich sein wird, die videografierten Täter tatsächlich von der Polizei noch am Tatort überprüfen zu können, bleibt abzuwarten. Diesbezügliche Zweifel sind angebracht, denn Drogendeals sind in der Regel nach wenigen Sekunden abgewickelt.

Auf Polizeibeamte, die zum Tatort entsandt wurden, dürften weder die Dealer noch die Junkies so lange warten wollen.

Nach Ablauf eines Jahres soll darüber entschieden werden, ob eine dauerhafte Videoüberwachung sinnvoll ist.

02.1 Öffentlich zugängliche Orte

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Es entspricht dem Willen des Gesetzgebers, an öffentlich zugänglichen Orten Videoüberwachungsmaßnahmen durchführen zu können, wenn es sich dabei um Orte handelt, an denen wiederholt Straftaten begangen wurden/werden und deren Beschaffenheit die Begehung von Straftaten begünstigt.

Ursprünglich wurde zur Begründung der Notwendigkeit, öffentliche Orte mit Videokameras überwachen zu lassen, davon ausgegangen, dass es sich bei diesen Orten um gefährliche Orte handeln soll. In der Landtagsdrucksache 13/274 heißt es diesbezüglich:

»Die Neuregelung soll sicherstellen, dass »besonders gefährdete Objekte«, wie etwa jüdische Synagogen, umfassend durch Videokameras von der Polizei beobachtet werden können. Nicht nur der unmittelbare Zugang, sondern der gesamte angrenzende Bereich soll mittels Bildübertragung beobachtet und notfalls aufgezeichnet werden können«. [En01] 1

In der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) wird darauf nicht mehr Bezug genommen.

Dort ist nicht mehr von »gefährlichen Orten«, sondern von Kriminalitätsbrennpunkten die Rede, an denen sich häufig Straftaten ereignen.

02.2 Kriminalitätsbrennpunkte – Anlass-Straftaten

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In der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Polizeigesetz NRW werden die öffentlichen Orte, an denen Videoüberwachungsmaßnahmen zulässig sind, wie folgt beschrieben:

VVPolG NRW zu § 15a

»Die Videoüberwachung ist an Kriminalitätsbrennpunkten (...) zulässig, das heißt an einzelnen öffentlich zugänglichen Orten, an denen wiederholt Straftaten begangen wurden und deren Beschaffenheit die Begehung von Straftaten begünstigt.«

»Die Norm stellt auf Straftaten ab, um die an Kriminalitätsbrennpunkten typischen Delikte der Straßenkriminalität wie z. B. Diebstahl, Körperverletzung und Sachbeschädigung besser bekämpfen zu können.«

»Die Videoüberwachung ist auf Kriminalitätsbrennpunkte beschränkt. Eine flächendeckende Videoüberwachung aller öffentlich zugänglichen Orte ist unzulässig.«

[Gefährliche Orte:] Kriminalitätsbrennpunkte unterscheiden sich erkennbar von »gefährlichen Orten« im Sinne des Polizeigesetzes NRW, an denen z.B. unter den vereinfachten Voraussetzungen dieser Befugnis die Identität von Personen bereits dann festgestellt werden kann, wenn Personen sich an Orten aufhalten, von denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass a) dort Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung verabreden, vorbereiten oder verüben, b) sich dort Personen treffen, die gegen aufenthaltsrechtliche Strafvorschriften verstoßen, c) sich dort gesuchte Straftäter verbergen.

[Kurzum:] An »gefährlichen Orten« müssen Gefahren von einigem Gewicht drohen. Diesen Anforderungen brauchen die Anlasstaten, die eine Videoüberwachung an öffentlich zugänglichen Orten voraussetzen, nicht zu genügen.

Für Videoüberwachungen an öffentlich zugänglichen Orten reicht es aus, wenn es dort vermehrt zu Straftaten gekommen ist und diese Orte zur Begehung von Straftaten besonders »beliebt« sind. Auf die Art der Straftat kommt es nicht an.

An öffentlichen Orten können Videoüberwachungsanlagen bereits dann installiert werden, um

  • Taschendiebstähle in Fußgängerzonen

  • Körperverletzungsdelikte in Vergnügungsvierteln
    oder

  • Sachbeschädigungen an geparkten Pkw zu verhindern.

Wird solch eine Überwachungsmaßnahme von der Polizeiführung für erforderlich gehalten, ist dem Behördenleiter ein entsprechender Antrag zur Entscheidung vorzulegen. Installiert werden darf eine Videoüberwachung an öffentlich zugänglichen Orten erst dann, wenn der Behördenleiter bzw. die Behördenleiterin dieser Maßnahme zugestimmt hat.

VVPolG NRW zu § 15a

Die Videoüberwachung ist an Kriminalitätsbrennpunkten im Sinne des § 15 a zulässig, das heißt an einzelnen öffentlich zugänglichen Orten, an denen wiederholt Straftaten begangen wurden und deren Beschaffenheit die Begehung von Straftaten begünstigt. Durch diese Maßnahme können Straftaten verhütet, die Aufklärung von Straftaten gesteigert und das Sicherheitsgefühl verbessert werden. Die Videoüberwachung ist im Rahmen eines Gesamtkonzepts einzusetzen, das auf die spezifischen Gegebenheiten abgestimmt ist und ergänzende Maßnahmen vorsieht. Vor einem Einsatz dieser Maßnahme ist zu prüfen, ob die Videoüberwachung aller Wahrscheinlichkeit nach nur zu einem Verdrängungseffekt führt; in diesem Fall ist die Videoüberwachung unzulässig.

02.3 Zweck der Videoüberwachung

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Die Videoüberwachung öffentlicher Orte auf der Grundlage des PolG NRW setzt voraus, dass diese Maßnahme zur Verhütung von Straftaten geeignet ist.

Diese präventive Wirkung kann von installierten Videoanlagen aber nur dann ausgehen, wenn allein durch deren Installation begründet werden kann, dass an videomäßig überwachten Orten mit einem Rückgang dort üblicher Straftaten zu rechnen ist.

Andernfalls wäre eine Videoüberwachung ein untaugliches Mittel zur Gefahrenabwehr.

Diesbezüglich vorhandene Auswertungen sind jedoch so widersprüchlich, dass deren Validität durchaus in Frage gestellt werden kann.

Fraglich ist auch, ob die Installation von Videokameras im öffentlichen Raum unter dem Gesichtspunkt der »vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten« überhaupt als eine polizeiliche Aufgabe anzusehen ist.

Obwohl die »vorbeugende Bekämpfung von Straftaten« dem Bereich der polizeilichen Gefahrenabwehr zuzurechnen ist, wenn es darum geht, konkret erkennbare Gefahren zu verhüten, ist solch eine Sichtweise bei eher »diffusen und abstrakten Gefahrenlagen« durchaus problematisch.

In einem Urteil des BVerfG aus dem Jahr 2005 heißt es diesbezüglich:

»Bei der Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten oder bei ihrer Verhütung kann nicht an dieselben Kriterien angeknüpft werden, die für die Gefahrenabwehr oder die Verfolgung begangener Straftaten entwickelt worden sind.«

»Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die in die Freiheitsrechte der Bürger eingreifen, setzen eine konkrete Gefahrenlage voraus. Die Strafverfolgung knüpft an den Verdacht einer schon verwirklichten Straftat an.«

»Solche Bezüge fehlen, soweit die Aufgabe darin besteht, im Vorfeld der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung Vorsorge im Hinblick auf in der Zukunft eventuell zu erwartende Straftaten zu treffen. Deshalb müssen hier die Bestimmtheitsanforderungen spezifisch an dieser Vorfeldsituation ausgerichtet werden [En02].«2

Auch nach der hier vertretenen Rechtsauffassung macht es einen Unterschied aus, ob polizeiliche Vorsorgemaßnahmen zur Verhütung einer konkreten Gefahr erforderlich sind, oder aber Vorsorge für eine Gefahr getroffen wird, die zwar eintreten kann, deren Schadenseintritt aber zeitlich nicht eingrenzbar und somit nicht konkret ist.

[Beispiel:] Die Polizei erhält heute, um 15.00 h, glaubhafte Hinweise darüber, dass um 16.00 h, die Bank X überfallen wird. Um diese konkrete Gefahr verhüten zu können, trifft die Polizei geeignete Vorbereitungen. Bevor die mutmaßlichen Täter überhaupt die Bank betreten können, gelingt es der Polizei, die Tatverdächtigen zu ergreifen. Vorbeugende Gefahrenabwehr?

Dieses Beispiel zeigt auf, welche Fälle typischerweise unter dem Rechtsbegriff der »Verhütung von Straftaten«, in den Bereich der polizeilichen Gefahrenabwehr fallen.

Bei der Installation von Videokameras zur Verhütung zukünftiger Straftaten fällt es hingegen schwer, darin die Verhütung konkreter Gefahren zu erkennen. Eine präventive Wirkung kann von einer Videokamera nur ausgehen, wenn potentielle Täter dadurch abgeschreckt werden, Straftaten zu begehen.

Diese »abschreckende« Wirkung konnte bisher noch nicht verlässlich nachgewiesen werden. Deshalb ist und bleibt es in der Rechtslehre umstritten, ob es überhaupt Aufgabe der Polizei sein kann, »Risikovorsorge zur Vermeidung von Gefahreneintritten« zu treffen [En03].3

[Hinweis:] Im Zusammenhang mit den Ereignissen in der Silvesternacht in Köln und an anderen Orten in Deutschland (sexuelle Übergriffe) sowie als Folge der Terrorangriffe von Paris und Brüssel sehen die Fachminister in einer verstärkten Videoüberwachung sozusagen das »Allheilmittel« zur Abwehr von Gefahren, die sich durch Videoüberwachungsanlagen aber nicht abwehren lassen. Das, was eine verbesserte Videoüberwachung schafft, sind bessere Voraussetzungen bei der Täterermittlung, wenn es tatsächlich zu entsprechenden Anschlägen kommen sollte.

02.4 Zugelassene Rechtsfolgen

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Die Befugnis lässt das Beobachten und Aufzeichnen von Daten sowie deren Speicherung und Nutzung zu, die durch Videokameras übermittelt werden.

Beobachten und Aufzeichnen ist als ein Vorgang zu verstehen, der im Ausschussprotokoll 12/1126 vom 21.01.1999, das der Einführung der Gesetzesvorlage für die »Videoüberwachung öffentlicher Räume« vorausging, wie folgt beschrieben wird:

[Zitat:] »Bisher hat sich für NRW und für viele andere Bundesländer noch nicht die Notwendigkeit ergeben, anlassunabhängige Videoüberwachung eines bestimmten Straßenraums ständig vorzunehmen; zumal davon auszugehen ist, dass zwar in dem überwachten Raum eventuell die Kriminalität sinkt, während sie jedoch irgendwo anders gleichzeitig anwächst, also im Endeffekt nur die bekannte Kriminalitätsverdrängung eintritt. Das zweite Problem ist, dass es nicht damit getan ist, die Kameras bloß aufzustellen; notwendig ist vielmehr eine dauerhafte Überwachung, was in relativ starkem Maße Personal in den Behörden bindet«.

In diesem Sinne ist unter »Beobachten und Aufzeichnen« ein Vorgang zu verstehen, den der Gesetzgeber »nur« im Zusammenhang mit visuellen Wahrnehmungen von Menschen versteht. Genauer gesagt, der Gesetzgeber geht davon aus, dass das Personal, das übertragene Bilddaten sieht, darauf situationsangemessen reagiert.

Mit anderen Worten:

Beamte, die an Monitoren übertragene Bilder wahrnehmen, müssen, in Anlehnung an die im o.g. Abschlussprotokoll enthaltene Aussage manuell tätig werden, um die Aufzeichnung zu aktivieren.

Die Formulierung »beobachten und aufzeichnen« bedarf somit einer Modifizierung, denn der Datenschutz unterscheidet heute nicht mehr zwischen »Beobachten und Aufzeichnen«.

Beides wird heute als ein gleichzeitig stattfindender Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung angesehen.

[Heute verwendete Kameras:] Hinsichtlich des technischen Standards eingesetzter Videotechnik ist heute davon auszugehen, dass installierte Kameras in HD-Qualität Bilddateien erheben und speichern. In der Bundestagsdrucksache 17/250 heißt es unter Bezugnahme auf den technischen Standard von Videokameras, die bei der Bundespolizei verwendet werden, wie folgt: »Im Rahmen einer polizeilichen Videoüberwachung wird immer ein höchstmöglicher Qualitätsmaßstab bezüglich der Bildqualität angelegt«.

Es kann davon ausgegangen werden, dass auch bei den Länderpolizeien nur solche Videokameras eingesetzt werden, die dem herkömmlichen technischen Standard entsprechen (State of the Art = hoher Entwicklungszustand einer Technologie oder eines Produkts).

Diesem Standard genügen sogenannte HD-Videokameras, deren Aufzeichnungen es zulassen, dass durch Detailvergrößerungen sogar Einzelpersonen in einer Vielzahl von Teilnehmern erkannt und identifiziert werden können.

HD-Video (High Definition Video – HDV) ist eine seit den 1990er Jahren verfügbare Videotechnik. HDV ist zurzeit der etablierte Digital-Video-Standard. Bei der Verwendung von HDV-Kameras ist davon auszugehen, dass es sich bereits bei der Übertragung von Übersichtsaufnahmen um Datenerhebungen handelt. So im Ergebnis auch die zurzeit herrschende Meinung, die in der »schlichten« Bildübertragung bereits einen Grundrechtseingriff erkennt. Für diese Auffassung spricht, dass bei der Definition des Rechtsbegriffs »Grundrechtseingriff« auch die subjektiven Auffassungen der Personen berücksichtigt werden müssen, die sich durch öffentlich installierte Videokameras »aufgezeichnet« fühlen.

[Rechtssprechung des VG Hannover:] Das VG Hannover geht bei einer dauerhaften Videoüberwachung von einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus. Im Urteil des Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 2011 heißt es:

»Eine Ermächtigung zur anlasslosen offenen polizeilichen Videobeobachtung öffentlich zugänglicher Orte (...) genügt jedenfalls nach ihrem Wortlaut nicht dem verfassungsrechtlichen Gebot der Bestimmtheit und Normenklarheit, wenn der Gesetzgeber den Einsatz der Maßnahme allgemein zur »Gefahrenabwehr und Gefahrenvorsorge« zulässt und ihn nur durch das Merkmal der Erforderlichkeit begrenzt«.

»Eine gesetzliche Ermächtigung zu einer »offenen« polizeilichen Videobeobachtung (...) ist dahin auszulegen, dass der Umstand der Videobeobachtung sowie die äußersten Ränder des Aufnahmeraums vor Ort kenntlich gemacht werden müssen, so dass sie auch für unbefangene Betroffene, die nicht mit einer Überwachung rechnen, erkennbar sind. Ausreichen können Hinweisschilder oder Markierungen auf der Straße, ungenügend ist die bloße Sichtbarkeit der Kamera oder die Veröffentlichung einer Liste von Kamerastandorten im Internet«. [En04]4

02.5 Beginn der Datenerhebung

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Handelt es sich bei eingesetzten Videokameras nicht um Webcams, sondern um Geräte, die dem heute üblichen technischen Standard entsprechen (HD-Standard), ist davon auszugehen, dass durch die Inbetriebnahme solcher Geräte Daten erhoben werden.

Einer (manuell ausgelösten) Aufzeichnung bedarf es dafür nicht.

Die Beschaffung von Daten ist bereits erfolgt, sobald die erhebende Stelle eigene Verfügung über die Daten erhält. Dazu reicht es aus, wenn ein Polizeibeamter Datenträger in Besitz oder Daten zur Kenntnis nimmt.

Eine Datenerhebung liegt jedoch nicht vor, wenn der Polizei personenbezogene Daten von anderen unaufgefordert zur Verfügung gestellt werden.

Erheben im Rechtssinn setzt immer voraus, dass eine Behörde aktiv wird, um Verfügungsgewalt über Daten zu erlangen. Nicht erforderlich ist, dass erhobene Daten oder erhaltene Informationen von der erhebenden Stelle auch tatsächlich verwendet werden.

Die folgenden Zitate sind dem NOMOS-Kommentar zum Bundesdatenschutzgesetz entnommen:

  • »Insbesondere braucht nicht die Absicht (zu) bestehen, die Informationen personenbezogen zu verwenden«

  • »Ein Verzicht auf eine Aufzeichnung bei Video-Überwachung am Monitor schließt daher eine Erhebung noch nicht aus.«

  • »Das Beschaffen ist erfolgt, sobald die Stelle eigene Verfügung über die Daten begründet. Dazu genügt es, wenn eine für die erhebende Stelle handelnde Person Datenträger in Besitz oder Daten zur Kenntnis nimmt.«

  • »Ein Erheben scheidet mangels Personenbezug nur aus, wenn der Betroffene nicht bestimmbar ist.«

  • »Fotografieren und das Filmen bestimmbarer Personen oder gar eine gezielte Videobeobachtung ohne Aufzeichnung sind als Datenerhebungen zu qualifizieren.« [En05]5

[Fazit:] Bereits das Wahrnehmen übertragener Bilddaten am Monitor durch beobachtende Beamte ist als Datenerhebung anzusehen. Einer Aufzeichnung bedarf es dafür nicht. Werden übertragene Bilder aufgezeichnet, was die Befugnis zulässt, ist zu klären, ob es sich dabei nur um eine Datenerhebung oder bereits um eine Datenspeicherung handelt. Da moderne Videokameras Bilddaten an Empfangsgeräte zeitgleich sowohl übertragen als auch aufzeichnen, werden allein durch die Inbetriebnahme solcher Geräte Daten dauerhaft vorgehalten (gespeichert).

Für diese Rechtsauffassung spricht, dass die neuere Rechtsprechung auch für die Übermittlung von Übersichtsaufnahmen von Versammlungen von einem Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ausgeht.

[VG Berlin 2010:] Im Hinblick auf die rechtliche Einordnung von Übersichtsaufnahmen, die anlässlich von Versammlungen erstellt werden, entschied das VG Berlin mit Urteil vom 05.07.2010 - Az. VG 1 K 905.09 wie folgt:

Im Urteil heißt es, dass

  • bereits von anlasslosem Filmen geht eine einschüchternde Wirkung aus

  • anlassloses Filmen ist auch dann rechtswidrig, wenn keine Aufzeichnungen gefertigt werden

  • technische Möglichkeiten erlauben es, durch Zoomen Einzelpersonen identifizieren zu können

  • das gilt auch für Übersichtsaufnahmen, dass ohne Vorliegen einer konkreten Störung ebenfalls rechtswidrig ist. [En06] 6

[Hinweis:] In diesem allgemeinen Kontext von Vorbehalten gegenüber polizeilicher Videoüberwachung gilt es, einen Standpunkt zu finden, der rechtlichen Standards zu genügen vermag. Das ist vorrangig Aufgabe des Gesetzgebers. Hier wird davon ausgegangen, dass § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel), mit der Verfassung vereinbar ist.

02.6 Dauer der Videoüberwachung

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Hier wird die Rechtsauffassung vertreten, dass übermittelte Bilddaten vom Wortlaut der Befugnis her »rund um die Uhr« aufgezeichnet werden können. Eine solche extensive Auslegung entspricht im Übrigen auch den Regelungen in anderen Bundesländern, in denen Kameras an öffentlichen Orten »rund um die Uhr« personenbezogene Daten aufzeichnen.

Auch die allgemeine Verwaltungsvorschrift zur »Videoüberwachung öffentlicher Räume« enthält diesbezüglich keine Vorgaben.

Dort heißt es lediglich:

»Die Maßnahmen sind zu dokumentieren. Die Dokumentation dient als Grundlage für die Entscheidung über die Aufrechterhaltung und Verlängerung der Maßnahme. Sie sollte dazu folgende Angaben enthalten: Ort, soziale Umstände, Kriminalität, Gesamtkonzept, Veränderungen während und ggf. nach der Maßnahme. Den Abschluss der Dokumentation bildet eine Bewertung über Geeignetheit und Erfolg der Maßnahme.

Die Überprüfung nach Fristablauf von jeweils einem Jahr bezweckt eine in regelmäßigen Abständen durchzuführende Bewertung der Erforderlichkeit der Maßnahme. Die Voraussetzungen für eine Fortsetzung entfallen nicht allein durch einen Rückgang der registrierten Kriminalität. Die Bewertung muss vielmehr auch eine begründete Prognose umfassen, ob ein Fortfall der Videoüberwachung zu einem erneuten Kriminalitätsanstieg führen wird. Die Prüfung ist so zeitgerecht vorzunehmen, dass eine Fortsetzung der Maßnahme nach Ablauf der Jahresfrist ohne Unterbrechung möglich ist.« [En07] 7

[Hinweis:] In NRW sind bisher nur in wenigen Städten Videoanlagen auf der Grundlage von § 15a PolG NRW in Betrieb. Ministerpräsidentin Kraft hat jedoch im April 2016 angekündigt, dass in fünf Großstädten in NRW Videoüberwachungskameras installiert werden sollen.

Bisher ging man davon aus, dass der personelle Aufwand, der mit »Beobachtungen an Monitoren durch Beamte« verbunden ist, beachtlich ist und von einer stundenweisen Überwachung kaum eine gefahrenabwehrende Wirkung ausgeht. Diese Auffassung hat sich durch die Sicherheitslage seit Silvester 2015 verändert.

02.7 Dauer der Aufzeichnung

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Diesbezüglich ist der Wortlaut der Befugnis eindeutig. Dort heißt es sinngemäß, »dass gewonnene Daten höchstens für die Dauer von 14 Tagen gespeichert werden dürfen, es sei denn, sie werden zur Verfolgung von Straftaten benötigt oder Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass eine Person künftig Straftaten begehen wird, und die Aufbewahrung zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten erforderlich ist.«

Speichern im Sinne dieser Regelung setzt voraus, dass aufgezeichnete Daten auf einem Datenträger dauerhaft abgespeichert werden.

Dies kann eine Festplatte, eine CD oder ein Datenstick sein.

Eine solche dauerhafte Datenspeicherung ist erforderlich, weil die Aufzeichnungsgeräte Daten automatisch überschreiben, wenn der für Aufzeichnungen zur Verfügung stehende Speicherplatz aufgebraucht ist. Die Aufzeichnungskapazität moderner Aufzeichnungsgeräte ist aber so groß, dass problemlos die Daten mehrerer Wochen gespeichert werden können, bevor die »Überschreibung« beginnt.

Hier wird davon ausgegangen, dass installierte Videokameras rund um die Uhr betrieben werden und die aufgezeichneten Bilder auch für die Dauer vorgehalten werden, die in der Befugnis benannt ist (grundsätzlich max. 14 Tage).

Bei stundenweisem Betrieb wird eine Aufzeichnung nur den Zeitrahmen abdecken, den Beamte aufwenden, um an einem Monitor übertragene Bilddaten zu beobachten. Bei solch einem Gebrauch wären die Aufnahmegeräte überwiegend nichts anderes als »Attrappen«.

Die Datenträger sind nach 14 Tagen zu löschen, es sei denn, dass sie zur Verfolgung von Straftaten benötigt oder länger gespeichert werden können, weil Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine Person künftig Straftaten begehen wird, und die Aufbewahrung zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten erforderlich ist.

02.8 Behördenleitervorbehalt

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Die Maßnahme der Videoüberwachung an öffentlich zugänglichen Orten steht unter dem Anordnungsvorbehalt der Behördenleiterin/des Behördenleiters.

Da es sich bei der Entscheidung darüber, ob und wo eine Videokamera im öffentlichen Raum zu installieren ist, nicht um eine eilbedürftige Anordnung handelt, sind keine Fälle denkbar, die nicht durch den Behördenleiter angeordnet werden können.

Sollte sich der Behördenleiter im Urlaub befinden, nimmt die öffentliche Sicherheit keinen Schaden, wenn die Anordnung erst bei seiner Rückkehr von ihm oder ihr verfügt wird.

02.9 Dokumentationspflichten

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Videoüberwachungsmaßnahmen sind zu dokumentieren. Darunter ist ein Nachweis zu verstehen, dem entnommen werden kann,

  • wann die Videoanlage in Betrieb war

  • von wem die Anlage beobachtet und bedient wurde
    und ob

  • Beobachtungen getätigt wurden, die einer Löschung der Datensätze im Wege stehen.

Für den Fall, dass keine Auffälligkeiten feststellbar sind, sollte in der Dokumentation vermerkt werden, dass die Daten im gesetzlich vorgegebenen Rahmen zu löschen sind.

Es wird davon ausgegangen, dass gespeicherte Datensätze so verwahrt werden, wie das eine geordnete Aktenführung voraussetzt.

02.10 Öffentliche Datenerhebung

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Von Videoanlagen, die an öffentlichen Orten installiert werden, kann nur dann eine präventive Wirkung ausgehen, wenn die Anlage öffentlich ist, das heißt, für jedermann erkennbar installiert wurde.

Es reicht nicht aus, dass lediglich die Kamera als solche erkennbar ist.

Videoüberwachte Orte bedürfen deshalb einer zusätzlichen Kennzeichnung.

02.11 Videoüberwachungen in öffentlichen Gebäuden

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Je nach aktueller Sicherheitslage ist es üblich, auch in öffentlichen Gebäuden Videoanlagen zu installieren, um nachhalten zu können, welche Personen, wann Gebäude betreten bzw. verlassen haben.

Öffentliche Gebäude in diesem Sinne sind:

  • Gerichtsgebäude

  • Polizeigebäude

  • Ministerien

  • Behörden.

Da ein jedermann im Rahmen der üblichen Öffnungszeiten einen Anspruch darauf hat, öffentliche Gebäude betreten zu können, hatten angerufene Gerichte zu klären, ob es zulässig ist, Bürger zu videografieren, die ihnen zustehende Rechte in Anspruch nehmen.

[VG Wiesbaden 2010:] In einem Beschluss des Verwaltungsgerichts Wiesbaden aus 2010 heißt es diesbezüglich:

»Gerichtsverhandlungen sind, soweit keine Ausnahmen greifen, für jedermann zugänglich (...). Die Gerichtsöffentlichkeit ist gesetzlich als Saalöffentlichkeit vorgesehen. Das heißt, dass es keine Zugangshindernisse geben darf, die verhindern, dass beliebige Personen ohne besondere Schwierigkeiten den Gerichtssaal erreichen können (...). Dies erlaubt im Einzelfall in Verfahren, in denen die Sicherheit im Gebäude nicht oder nicht ohne weiteres gewährleistet erscheint, dass nur Personen Zutritt erhalten, die sich besonders ausweisen.«

»Worin solche Maßnahmen im Einzelfall bestehen müssen, damit das angestrebte Ziel erreicht wird, muss dem pflichtgemäßen Ermessen des die Sitzungspolizei ausübenden Vorsitzenden oder, wenn auf ein Verfahren bezogen die Sicherheit des ganzen Gerichtsgebäudes gefährdet erscheint, des das Hausrecht ausübenden Gerichtspräsidenten überlassen bleiben. Dies kann sich jedoch nicht auf einen Dauerzustand beziehen, sondern nur im Rahmen eines einzelnen Verfahrens von Bedeutung sein. Denn nicht alle Verfahren rechtfertigen Zutrittskontrollen, wie sie derzeit praktiziert werden«. [En08]8

Entsprechend hatte sich bereits 2005 das Oberverwaltungsgericht Münster positioniert, das die Überwachung der Leseräume der Uni Münster mittels Video auf das Hausrecht stützte, soweit damit keine Aufzeichnungen (Speicherungen) verbunden sind.

Diese sind nur anlassbezogen zulässig.

Die Richter begründen das damit, dass potenzielle Täter Verstöße bereits deshalb unterlassen werden, weil sie damit rechnen müssen, dass ihr Fehlverhalten mit Hilfe der Kameras beobachtet wird. Dafür, dass eine nennenswerte Anzahl von Benutzern das Risiko eingehen werde, sich durch eine Speicherung der erhobenen Daten von solchen Taten abhalten zu lassen, erkannten die Richter nicht.

»Vielmehr sei davon auszugehen, dass die überwiegende Anzahl der Bibliotheks-Benutzer eine systematische nachträgliche Auswertung der aufgezeichneten Bilder schon aus personellen Gründen ausschließen würde, so dass mit einer nachträglichen Auswertung der Aufzeichnungen nur ausnahmsweise zu rechnen sei«. [En09]9

02.12 Videoüberwachung im Bereich privaten Hausrechts

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Es gehört heute zum weit verbreiteten Sicherheitsstandard, dass Private auf der Grundlage des ihnen zustehenden Hausrechts, ihr Eigentum durch extensive Videoüberwachung zu schützen versuchen.

Um dieses Recht ausüben zu können, sind sie lediglich dazu verpflichtet, videoüberwachte Bereiche entsprechend zu kennzeichnen.

Die Folge davon ist, dass es heute völlig normal ist, wenn Private im Rahmen des ihnen zustehenden Hausrechts

  • Bahnhöfe

  • U-Bahnen

  • Einkaufszeilen

  • Kaufhäuser

  • Supermärkte

  • Fußballstadien

  • Tankstellen

  • Geldautomaten oder

  • Parkhäuser durch Kameras überwachen lassen.

Da die Datenschutzgesetze nicht definieren, was unter Hausrecht zu verstehen ist, wird sowohl in der Lehre als auch in der Rechtsprechung von einem weitgefassten Hausrechtsbereich ausgegangen.

02.13 Videoüberwachung in Deutschland

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Die folgenden Ausführungen sind für das Verständnis von Videoüberwachungsmaßnahmen an öffentlich zugänglichen Orten bedeutsam, obwohl zurzeit verlässliches Zahlenmaterial über den Umfang videoüberwachter öffentlich zugänglicher Orte in der Bundesrepublik Deutschland (die keinem Hausrecht unterliegen) nicht zur Verfügung steht.

Die hier vorgestellten Zahlen wurden allgemein zugänglichen Quellen entnommen, so dass zumindest eine Vorstellung darüber skizziert werden kann, mit welch einer Selbstverständlichkeit heute öffentlich zugängliche Orte in Deutschland mittels Video überwacht werden.

In einer Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE vom 13. August 2010 (Drucksache 17/2750) heißt es diesbezüglich:

  • Die Bundesregierung verfügt über keine systematischen Erkenntnisse darüber, wie viele Quadratmeter des Bundesgebietes durch Videokameras überwacht werden. Dies beruht unter anderem auf der Tatsache, dass ein maßgeblicher Teil der Videoüberwachung durch nicht-öffentliche Stellen erfolgt. Eine Schätzung ist nicht einmal ansatzweise möglich. Auch die Anfrage der Bundesregierung bei den Ländern erbrachte diesbezüglich keine Erkenntnisse.

  • Im bahnpolizeilichen Aufgabenbereich der Bundespolizei werden bundesweit ca. 3000 Kameras zur Videoüberwachung eingesetzt. [En10] 10

[Pressemeldungen:] In »Die Welt« online heißt es in der Ausgabe vom 17.07.2013, dass in Niedersachsen und Bremen Tausende Kameras öffentliche Räume überwachen.

  • Die Polizei Hannover filmt mit 78 Kameras öffentliche Orte.

  • In der Stadt Bremen sind 107 Kameras installiert.

  • Unter Bezugnahme auf eine Studie des niedersächsischen Landesdatenschutzbeauftragten heißt es in der gleichen Onlineausgabe DIE WELT: Beim Betrieb der Kameras verstoßen laut einer Studie des niedersächsischen Landesdatenschutzbeauftragten aus dem Jahr 2010 fast alle Behörden und Kommunen massiv gegen den Datenschutz. Damals boten 99 Prozent von gut 3.300 überprüften Geräten Anlass zur Kritik [En11].11

02.14 Videoüberwachung in NRW

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In NRW setzt die Polizei nur wenige Videokameras zur Überwachung öffentlicher Orte ein. Das soll sich in Zukunft ändern. Im April 2016 kündigte die Landesregierung an, in fünf Großstädten des Landes öffentliche Räume durch die Installation von Videokameras zu überwachen.

[Präventivwirkung:] Bezüglich der Präventivwirkung, die von Videokameras ausgehen, wird aus einer Meldung des WDR 1 aus 2012 Bezug genommen, die im Internet nicht mehr verfügbar ist.

In der Meldung hieß es:

Zahl der Straftaten kontinuierlich gestiegen

Im April 2005 ging das Überwachungssystem in der Düsseldorfer Innenstadt in Betrieb. »Die Kameras haben keine abschreckende Wirkung«, stellt der Polizeisprecher klar und fährt fort, »die Zahl der Straf- oder Gewalttaten im überwachten Bereich sei seit Beginn der Überwachung nicht gesunken.« In Aachen und Bielefeld wurden die Kameras zwischenzeitlich abgeschaltet. Der Pressesprecher des PP Bielefeld begründet das Abschalten von in Bielefeld installierten Überwachungskameras wie folgt: »Die Zahl vor allem der Taschendiebstähle auf dem Platz sei im ersten Jahr um 14,4 Prozent gesunken. Ein weiteres Jahr später waren die Fallzahlen um weitere 17 Prozent gesunken, sodass »nach Polizeigesetz keine Rechtfertigung mehr bestand, die Videoüberwachung aufrechtzuerhalten. Die Kameras wurden im Herbst 2010 abgeschaltet«.

[Innere Sicherheit und Terrorismus:] Seit 2016 ist alles anders: Sicherheit ohne Videoüberwachung, so die gebetsmühlenhaft vorgetragene Rechtfertigung, das geht nicht. Ob dadurch tatsächlich Sicherheit erzeugt werden kann, bleibt abzuwarten.

[Statistische Erfolgsauswertung:] Zur Erfolgsauswertung polizeilicher Videoüberwachungsmaßnahmen heißt es in der bereits zitierten Bundestagsdrucksache 17/2750 vom 13. August 2010 wie folgt:

»Der Bundesregierung liegen hierzu – auch nach Abfrage bei den Ländern – keine statistischen Angaben vor. In den Statistiken der Strafrechtspflege werden Angaben zur Videoüberwachung nicht erhoben [En12].«12

[Blick in das Bundespolizeigesetz:] Im Bundespolizeigesetz kann bereits aus der Überschrift des § 27 BPolG (Selbsttätige Bildaufnahme- und Bildaufzeichnungsgeräte) geschlossen werden, dass rund um die Uhr Bilddaten aufgezeichnet werden.

Eine Beobachtung durch Beamte während der Aufzeichnung sieht § 27 BPolG nicht vor. Vergleichbare Regelungen gibt es auch in den Polizeigesetzen anderer Bundesländer.

Ende des Kapitels

§ 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel)
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03 Quellen

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Endnote_01
Landtagsdrucksache 13/274
13. Wahlperiode vom 19.10.2000
http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/
Dokument?Id=MMD13%2F274
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Endnote_02
Gefahrenvorsorge - Urteil des BVerfG vom 27. Juli 2005 - 1 BvR 668/04. Das Gericht stellt im Zusammenhang mit der Frage, ob die Länder dazu ermächtigt seien, zum Zweck der Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten gesetzliche Regelungen zu erlassen fest, dass dies mit der Verfassung nicht vereinbar sei.
http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/
rs20050727_1bvr066804.html
Aufgerufen am 15.05.2016
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Endnote_03
Gefahrenvorsorge - Bei Lisken/Denninger heißt es, dass »die Polizei nicht der allmächtige »Garant der inneren Sicherheit« (sei), sondern eine Vollzugsmacht, die in Teilbereichen für einen einstweiligen Rechtsgüterschutz zuständig ist« (Lisken/Denninger - Handbuch des Polizeirechts - 4. Auflage, S. 72 Rn. 7).
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Endnote_04
Dauerhafte Videoüberwachung - Urteil VG Hannover vom 14. Juli 2011 - Az. 10 A 5452/10
http://openjur.de/u/168268.html
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Endnote_05
Zitiert nach: NOMOS-Kommentar zum BDSG - 7. Auflage, S. 337 ff., Rn. 105 ff).
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Endnote_06
Verwaltungsvorschrift zum Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (VVPolG NRW)
RdErl. d. Innenministeriums v. 19.12.03 – 44.1-2001
https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_text_anzeigen?
v_id=10000000000000000353
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Endnote_07
Videoüberwachung in NRW
http://www.rp-online.de/nrw/landespolitik/ralf-jaeger-keine-
flaechendeckende-video-ueberwachung-in-nrw-aid-1.4003035
Aufgerufen am 15.05.2016
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Endnote_08
Videoüberwachung in öffentlichen Gebäuden - Beschluss VG Wiesbaden vom 20. Januar 2010 - 6 K 1063/09.
http://openjur.de/u/32316-6_k_1063-09wi.html
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Endnote_09
Videoüberwachung Bibliothek - OVG Münster vom 8. Mai 2005 - 16 A 3375/07 - hatte das Gericht zu entscheinen, ob es im Rahmen des Hausrechts zulässig sei, die Räume der Universitätsbibliothek Münster mit Videokameras zu überwachen. http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_
nrw/j2009/16_A_3375_07urteil20090508.htm
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Endnote_10
Ausmaß von staatlicher und privater Videoüberwachung
Kleine Anfrage von Abgeordneten der Fraktion DIE LINKE
BT-Drucksache 17/2750 vom 13.08.2010
http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/027/1702750.pdf
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Endnote_11
Immer mehr Videoüberwachung im öffentlichen Raum
Die Welt online vom 17.07.2013
http://www.welt.de/regionales/hamburg/article118145003/
Immer-mehr-Videoueberwachung-im-oeffentlichen-Raum.html
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Endnote_12
Statistik zur Videoüberwachung - BT-Drucksache
http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/027/1702750.pdf
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