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§ 12a PolG NRW
Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen - strategische Fahndung

Alfred Rodorf
April 2019

 
  VVPolG NRW noch nicht erlassen
01 Allgemeines zu § 12a PolG NRW
01.1 Schleierfahndung NEIN - strategische Fahndung JA
01.2 Verhältnismäßigkeitsprüfung des Gesetzgebers
02 Tatbestandsmerkmale von § 12a PolG NRW im Überblick
02.1 Anhalte- und Sichtkontrollen
02.2 Strategische Fahndung
02.3 Verdachtsunabhängige Kontrollen
02.3.1 Verdachtsunabhängige Kontrollen, die es schon länger gibt
02.4 Öffentlicher Verkehrsraum als Kontrollraum
02.5 Gebiete für Anhalte- und Sichtkontrollen
02.6 Strategische Fahndung als Maßnahme der Gefahrenabwehr
02.6.1 Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung
02.6.2 Verhütung grenzüberschreitender Kriminalität
02.6.3 Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts von Personen
02.7 Tatsächliche Anhaltspunkte, dass Kontrollen erforderlich sind
02.8 Schriftliche Beantragung von Anhalte- und Sichtkontrollen
02.9 Anordnung durch die Behördenleitung oder deren Vertretung
02.10 Anordnungsregelung bei behördenübergreifenden Kontrollen
02.11 Zeitliche Befristung der Kontrollmaßnahmen
02.12 Adressaten der Maßnahme: Personen
02.13 Belehrung des polizeilichen Gegenübers
03 Zugelassene Rechtsfolgen
03.1 Anhalten und befragen
03.2 Feststellung der Identität
03.3 Inaugenscheinnahme von mitgeführten Fahrzeugen und Sachen
03.4 Zwangsweise Durchsetzung der Inaugenscheinnahme nicht zulässig
04 Anhalte- und Sichtkontrollen in der Praxis
04.1 Typ 1 - Zivile Kontrollen
04.2 Typ 2 - Martialische Kontrollen
05 Quellen

01 Allgemeines zu § 12a PolG NRW

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Im Dezember 2018 wurde § 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) in das Polizeigesetz NRW eingefügt. [En01]1

Die Befugnis erlaubt es der Polizei im öffentlichen Verkehrsraum zur Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung sowie zur Verhütung gewerbs- oder bandenmäßig begangener grenzüberschreitender Kriminalität oder zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts Personen anhalten und befragen, sowie die zur Feststellung der Identität erforderlichen Maßnahmen nach § 12 Absatz 2 treffen.

Mitgeführte Fahrzeuge und Sachen dürfen in Augenschein genommen werden.

Die Durchsuchung von Personen, mitgeführten Sachen und Fahrzeugen ist unter den Voraussetzungen der §§ 39 und 40 zulässig.

Mit anderen Worten:

Verweigert eine Person die Nachschau in mitgeführten Sachen, kommt eine Durchsuchung derselben nur dann in Betracht, wenn das auf der Grundlage spezieller Durchsuchungsbefugnisse zulässig ist:

  • § 39 PolG NRW (Durchsuchung von Personen)

  • § 40 PolG NRW (Durchsuchung von Sachen)

Maßnahme auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) sind nur dann zulässig, wenn auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass im jeweilichen Kontrollgebiet die oben skizzierten Straftaten begangen werden sollen und die Maßnahme zur Verhütung dieser Straftaten erforderlich und verhältnismäßig ist.

[Hinweis:] Das ist der Extrakt der neuen Befugnis, die im Übrigen nur dann Anwendung finden kann, wenn entsprechende Fahndungsmaßnahmen zuvor vom Behördenleiter schriftlich angeordnet wurden.

01.1 Schleierfahndung NEIN - strategische Fahndung JA

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Bereits im Koalitionsvertrag, der 2017 zwischen der CDU und der FDP in NRW vereinbart wurde, kann nachgelesen werden, dass es eine Schleierfahndung, so wie sie in anderen Bundesländern gesetzlich zugelassen ist, in NRW nicht geben wird. Alternativ dazu einigten sich die beiden Parteien auf eine Zwischenlösung.

Auf der Seite 57 im Koalitionsvertrag zwischen CDU und FDP vom 26.06.2017 heißt es:

[Strategische Fahndung JA:] Wir wollen die »Kriminalitäts- und Terrorbekämpfung unter Wahrung der Freiheits- und Persönlichkeitsrechte der Bevölkerung spürbar erhöhen und zu diesem Zwecke folgende Maßnahmen umsetzen:

»Wir führen das neue Instrument »Strategische Fahndung« in Nordrhein-Westfalen ein. Dabei handelt es sich um eine anlassbezogene, verdachtsunabhängige Anhalte- und Sichtkontrolle unter Berücksichtigung der aktuellen europa- und verfassungsrechtlichen Vorgaben und Rechtsprechung hinsichtlich (Ort, Zeit, Umfang).« [En02] 2

Mit anderen Worten:

Bei der gesetzlichen Regelung, die in Anlehnung an diese Koalitionsvereinbarung geschaffen wurde, muss es sich um eine »Fahndungsart« handeln, die sich von der Schleierfahndung dadurch unterscheidet, dass sie nicht nur einen anderen Namen hat, sondern auch vollumfänglich geltendem Recht entspricht, was bei den »Schleierfahndungsregelungen in anderen Bundesländern« von angerufenen Gerichten, siehe zum Beispiel das Urteil des Landesverfassungsgerichts des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 21.10.1999 - Az.: LVerfG 2/9 nicht der Fall ist, wenn Kontrollen außerhalb des Grenzgebiets bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern durchgeführt werden.

Im o.g. Urteil heißt es: Mit der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 des Grundgesetzes ist es unvereinbar und somit nichtig,

1. die Identität einer Person auf Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen, Europastraßen und andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr) außerhalb des Grenzgebiets bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern festzustellen,

2. im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern, in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs und im Küstenmeer Maßnahmen zu treffen, die darüber hinausgehen, dass die betroffene Person angehalten wird (§ 29 Abs. 3 Satz 1 SOG M-V) und von ihr verlangt wird, Angaben zur Feststellung ihrer Identität zu machen und mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung auszuhändigen (§ 29 Abs. 2 Satz 2 SOG M-V).

Und an anderer Stelle heißt es:

Es ist mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht vereinbar, dass § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 SOG M-V für jedermann schon deshalb, weil er sich auf einer mehr als 30 km von der Grenze entfernten Durchgangsstraße befindet, die - mit Zwang durchsetzbare - Pflicht statuiert, der Polizei zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts und zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten der grenzüberschreitenden Kriminalität seine Identität zu offenbaren. [En03] 3

Um zu vermeiden, dass auch in NRW aus den o.g. Gründen gesetzliche Neuregelungen, die die Schleierfahndung betreffen, von Gerichten für verfassungswidrig erklärt werden, musste eine Regelung getroffen werden, die

  • verdachtsunabhängige Kontrollen zulässt.
    Denkbarem Missbrauch solcher Kontrollen soll dadurch entgegengewirkt werden, dass »strategische Fahndungsmaßnahmen« nur vom Behördenleiter auf der Grundlage einer schriftlichen Anfrage (nachgeordneter Stellen) angeordnet werden können, wodurch sozusagen der Nachweis erbracht wird, dass von der »Strategischen Fahndung« die Polizei nur dann Gebrauch machen wird, wenn auch die Behördenspitze die Notwendigkeit solch einer Fahndungsmaßnahme tatsächlich für erforderlich hält
    und

  • wodurch sichergestellt ist, dass die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme im besonderen Maße nicht nur geprüft, sondern auch beachtet wird.

[Hinweis:] Festzustellen ist, dass in der Gesetzesbegründung Fragen, die die Verhältnismäßigkeit betreffen, eine dominante Stellung einnehmen. Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

01.2 Verhältnismäßigkeitsprüfung des Gesetzgebers

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Fragen, die die Verhältnismäßigkeit der »Strategischen Fahndung« betreffen, nehmen in der Gesetzesbegründung zu § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) eine dominante Stellung ein, so dass aus dieser Begründung nur Teile zitiert werden können.

In der Gesetzesbegründung heißt es u.a.:

§ 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) ermächtigt die Polizei dazu, so genannte Anhalte- und Sichtkontrollen im öffentlichen Verkehrsraum durchzuführen und ergänzt die in § 12a Abs. 1 PolG NRW  (Identitätsfeststellung) enthaltenen Regelungen zur Identitätsfeststellung.

Als Begründung für solche Kontrollen wird auf die Besonderheit der Lage des Landes NRW Bezug genommen, das aufgrund des zunehmenden grenzüberschreitenden Verkehrs zu einem stark belasteten Transitland geworden ist und sich allein daraus das Erfordernis ableiten lässt, Verkehrswege intensiv in die polizeiliche Kontrolltätigkeit einzubeziehen, um so den besonderen Erscheinungsformen grenzüberschreitender Kriminalität sowie der Schleuserkriminalität wirkungsvoll begegnen zu können.

Wörtlich heißt es in der dem Landtag NRW vorliegenden Drucksache 17/2351:

»Personenkontrollen und Identitätsfeststellungen nach § 12 haben sich bislang als nicht ausreichend erwiesen, um die in § 12a aufgeführten Straftaten bekämpfen zu können. Gleiches gilt für Verkehrskontrollen nach § 36 Abs. 5 der Straßenverkehrsordnung, denn diese dienen ausschließlich der Abwehr von Gefahren, die von verkehrsuntüchtigen Verkehrsteilnehmern oder Kraftfahrzeugen ausgehen, nicht aber der Bekämpfung von Straftaten. Erst die Ergänzung um eine Regelung wie in § 12a ermöglicht es der Polizei, die [im § 12a PolG NRW = AR] genannten Formen der Kriminalität wirksamer zu verhüten.«

02 Ermächtigungsvoraussetzungen von § 12a PolG NRW im Überblick

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Die nachfolgend aufgeführten Ermächtigungsvoraussetzungen entsprechen nicht der Reihenfolge, die in der Befugnis vorgegeben wird.

In Anlehnung an die nachfolgend aufgeführte Reihenfolge zu prüfender Ermächtigungsvoraussetzungen ist der Zugang zur Befugnis jedoch einfacher:

  • Anhalte- und Sichtkontrollen

  • Verdachtsunabhängige Kontrollen

  • Verdachtsunabhängige Kontrollen anlässlich von Id-Feststellungen

  • Öffentlicher Verkehrsraum als Kontrollraum

  • Gebiete für Anhalte- und Sichtkontrollen

  • Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung

  • Verhütung grenzüberschreitender Kriminalität

  • Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts von Personen

  • Tatsächliche Anhaltspunkte, dass Kontrollen erforderlich sind

  • Schriftliche Beantragung von Anhalte- und Sichtkontrollen

  • Anordnung durch die Behördenleitung oder deren Vertretung

  • Anordnungsregelung bei behördenübergreifenden Kontrollen

  • Zeitliche Befristung der Kontrollmaßnahmen

  • Adressaten der Maßnahme: Personen

  • Belehrung des polizeilichen Gegenübers (ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal)

  • Anhalten und Befragen

  • Feststellung der Identität

  • Inaugenscheinnahme von mitgeführten Fahrzeugen und Sachen.

[Hinweis:] Die zwangsweise Durchsetzung einer Inaugenscheinnahme lässt das Gesetz nicht zu. Dazu später mehr.

In der oben genannten Reihenfolge wird § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) mit gebotener fachlicher Gründlichkeit erläutert.

02.1 Anhalte- und Sichtkontrollen

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§ 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) definiert bereits in der Überschrift, was unter »strategischer Fahndung« zu verstehen ist.

Die Befugnis enthält aber darüber hinausgehend keine Hinweise darauf, wie solche polizeilichen Anhalte- und Sichtkontrollen aussehen sollen. Da solche Kontrollen schriftlich zu beantragen sind und der schriftlichen Anordnung durch die Behördenleitung oder deren Vertretung bedürfen, siehe § 12a Abs. 2 PolG NRW, kann davon ausgegangen werden, dass es sich bei solchen Kontrollen um polizeiliche Einsätze größeren Ausmaßes handelt und nicht um Kontrollen, die im Rahmen des polizeilichen Streifendienstes von jeder Streifenwagenbesatzung angeordnet und im Anschluss daran auch durchgeführt werden können, wie das zum Beispiel bei allgemeinen Verkehrskontrollen auf der Grundlage von § 36 Abs. 5 StVO (Zeichen und Weisungen der Polizeibeamten) Fall ist.

Insoweit setzen solche Anhalte- und Sichtkontrollen wahrscheinlich einen Einsatzbefehl, bzw. eine Behördenverfügung voraus, in dem neben den einzusetzenden polizeilichen Kräften auch Ort, Zeit und Dauer der durchzuführenden Kontrollmaßnahmen zu regeln sind.

Zwingend ist diese Sichtweise aber nicht, so dass eine Vielzahl möglicher Durchführungsarten so genannter »strategischer Fahndungsmaßnahmen« denkbar ist, die von Behördenleitern auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  angeordnet werden können.

Dazu später mehr.

02.2 Strategische Fahndung

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Bereits in der Überschrift von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) wird dieser neue unbestimmte Rechtsbegriff »strategische Fahndung) in das PolG NRW eingeführt, sozusagen als synonymer Begriff zu »Anhalte- und Sichtkontrollen«.

Natürlich ist es dem Gesetzgeber möglich, einen eher polizeitaktischen Begriff dadurch aufzuwerten, indem aus ihm ein unbestimmter Rechtsbegriff gemacht wird.

Soweit dadurch keine falschen Vorstellungsbilder be- oder gefördert werden, ist dagegen nichts einzuwenden.

Festzustellen ist jedoch, dass polizeiliche Fragen, die die Strategie des polizeilichen Vorgehens betreffen, immer geltendem Recht untergeordnet sein müssen. »Strategie« sozusagen zu geltendem Recht zu machen, ist somit nicht bedeutungslos, sondern eher besorgniserregend, denn strategisches Fahnden setzt einen

  • Plan für die Handlungen voraus, mit denen man ein (polizeiliches) Ziel verwirklichen will.

Strategisch zu fahnden, das heißt:

  • zur rechten Zeit die richtigen Maßnahmen zu treffen und durchzuführen

  • keine Ressourcen zu verschwenden, sich nicht zu verzetteln und keine unnötigen Energien zu verbrauchen

  • sich als Polizei sozusagen richtig aufzustellen, die Zukunft zu planen, um weiterhin erfolgreich sein zu können.

Henry Mintzberg, ein kanadischer Professor für Betriebswirtschaftslehre und Management wird auf der Website »www.strategienet.de« zu seinem Vorstellungsbild von Strategie wie folgt zitiert:

»Strategie ist eines jener Wörter, die wir gern auf eine bestimmte Weise definieren, jedoch auf eine andere Weise verwenden.« [En04] 4

Und auf der Website von Henry Mintzberg heißt es an anderer Stelle:

»Strategy may be defined by intention, but it has to be realized in action. An intended strategy looks forward, as some sort of plan or vision into the future - whether or not it will be realized.«

»Strategie kann durch Absicht definiert werden, aber sie muss in Aktion umgesetzt werden. Eine beabsichtigte Strategie sieht vorwärts, folgt einer Art von Plan oder einer Zukunftsvision - ob sie realisiert wird oder nicht.« [En05] 5

Wie dem auch immer sei.

Strategie, das ist aber auch etwas anderes als die Planung konkreter Maßnahmen. Strategie, das ist ein Leitfaden, der die Richtung angibt, in die sich - in diesem Falle die Polizei - entwickeln soll. Strategisches Denken, das heißt nichts anderes, als Visionen zu entwickeln, wie polizeiliche Aufgaben in Zukunft noch effektiver, noch wirksamer und bei zunehmender Qualität sogar mit weniger Personal ausgeübt werden können.

Wenn das die Überschrift von § 12a PolG NRW  mit »strategischer Fahndung« meint, dann verlässt sie den Bereich des Rechts und betritt den Bereich von Wirtschaftlichkeit und Effizienz und fordert dazu auf, Anhalte- und Sichtkontrollen so auszurichten, dass im nächsten Jahr und natürlich auch in den Folgejahren, die Anzahl kontrollierter Personen kontinuierlich ansteigen wird.

Wer weiß?

Wenn die Polizei erst einmal personell als auch materiell besser ausgestattet sein wird, dann könnte es durchaus zum Vorstellungsbild der Zukunft gehören, dass Anhalte- und Sichtkontrollen sozusagen zum ganz normalen Straßenbild gehören werden, um einen Traum Wirklichkeit werden zu lassen, der da lautet: Wir können Straftaten tatsächlich verhindern, wenn unsere Polizei nur genug Personen kontrolliert.

Mit anderen Worten:

Die richtige Strategie ist zielführend, auch wenn dazu Bürgerfreiheiten eingeschränkt werden müssen.

02.3 Verdachtsunabhängige Kontrollen

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Die Brisanz der polizeilichen Maßnahmen, die auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) angeordnet werden können, liegt nicht in der Eingriffstiefe dieser Maßnahme (dazu später mehr), sondern in der Tatsache, dass solche Kontrollen »verdachtsunabhängig« durchgeführt werden dürfen.

»Verdachtsunabhängig«, bei dieser Sprachfigur handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der bisher weder vom Gesetzgeber selbst noch von Gerichten definiert wurde.

Diese Sprachfigur wird von der Vorstellung getragen, dass Personen auch dann von der Polizei kontrolliert werden können dürfen, wenn sie durch ihr Verhalten dazu keinen Anlass gegeben haben.

Mit anderen Worten:

Bei den Personen, die anlässlich solcher Kontrollmaßnahmen von der Polizei kontrolliert werden, handelt es sich wahrscheinlich - bis auf wenige Ausnahmen - um unbescholtene Personen. Diesen überwiegend unbescholtenen Personen wird zugemutet, sich einer polizeilichen Kontrolle zu unterziehen, weil die auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  angeordneten Kontrollen nicht grundlos durchgeführt werden, weil - so die Annahme - objektiv nachweisbare polizeiliche Erkenntnisse, die statistisch in der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) erfasst und sogar lokal in so genannten polizeilichen Lagebildern detailliert dargestellt und belegt werden können, es erforderlich macht, solche Kontrollen durchzuführen.

Wie dem auch immer sei.

Verdachtsunabhängige Kontrollen setzen kein »kontrollwürdiges erkennbares polizeipflichtiges Verhalten von Personen« voraus. Es reicht aus, wenn der Kontrollort sich auf der Grundlage von Fakten dazu eignet, das strategische Ziel der Verhütung von besonderen Straftaten allein dadurch erreichen zu können, indem dort Kontrollmaßnahmen durchgeführt werden.

Mit anderen Worten:

Die Sicherheitslage im Zuständigkeitsbereich von Kreispolizeibehörden lässt es zu, zur Verhütung von Straftaten Kontrollen auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  an deliktsauffälligen Orten durchführen zu können, an denen die im § 12a PolG NRW aufgeführten Straftaten im Besorgnis erregenden Umfang festgestellt wurden, denn nur dann dürften »strategische Fahndungsmaßnahmen« dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.

Ist dieser Nachweis erbracht, dann mutet es das PolG NRW einem »Jedermann« zu, eine polizeiliche Kontrolle zu erdulden, wenn er oder sie von der Polizei zur »strategischen Fahndung« angehalten wird.

Festzustellen ist:

Verdachtsunabhängige Kontrollen sind keine »willkürlichen« Polizeikontrollen, sondern Kontrollen, die dem Ziel dienen, Straftaten zu verhüten. Inwieweit von solchen Kontrollen tatsächlich eine präventive, oder anders ausgedrückt, eine vorbeugende oder gar abschreckende Wirkung ausgeht, lässt sich nur schwer nachweisen.

Anzunehmen ist, dass durch solche Kontrollen das »Sicherheitsgefühl der Bevölkerung« gestärkt wird und möglicherweise auch potenzielle Straftäter dazu bewegt werden können, sich nicht mehr mit der Selbstverständlichkeit und Sicherheit in öffentlichen Räumen zu bewegen, wie das bisher der Fall ist.

Ob diese Sichtweise tatsächlich zutrifft, ist aber wohl mehr eine Glaubenssache als eine auf validen Zahlen beruhende objektive Tatsache.

[Polizeiliche Sichtweise:] Die Position, die die Polizei in diesem Spannungsfeld von Tatsachen, Glaubensvorstellungen und miteinander konkurrierenden Sicherheitsideologien einnimmt, wird in der Einlassung der Landesregierung Niedersachsens zur Schleierfahndung zutreffend formuliert.

Dort heißt es:

Es gibt keine grundlose Kontrolle. Der Grundrechtsschutz wird [...] dadurch gewährleistet, dass sie nur unter bestimmten Voraussetzungen angewandt werden können und generell dem aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden Willkürverbot unterliegen.

Die Kontrollbefugnis [...] erfordert die Vorsorge für die Verfolgung oder Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung mit internationalem Bezug. Dies setzt zwingend eine so genannte lagebildabhängige Verdachtslage voraus, d.h., die Polizei muss über ein allgemeines polizeiliches Lagebild oder gesonderte kriminalistische Erfahrungen verfügen, dass in dem zu kontrollierenden Bereich mit hinreichender Aussicht auf Erfolg Erkenntnisse über die genannten Straftaten zu erwarten sind. Die Zweckbestimmung als Motiv des Gesetzgebers muss gleichzeitig auch das Kontrollmotiv im Einzelfall sein. Die Einhaltung der Voraussetzungen unterliegt der gerichtlichen Kontrolle. Die Polizei muss also belegen können, dass die Maßnahme gerechtfertigt ist, ohne dass konkrete Verdachtsmomente gegenüber der im Einzelnen zu kontrollierenden Person vorliegen müssen.

Eine solche Befugnis rechtfertigt sich auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit. Dem hohen Gefährdungspotenzial der internationalen Kriminalität stehen nur Befugnisse mit einer relativ geringen Eingriffstiefe gegenüber. Diese entsprechen in etwa dem, was jeder Tourist aus Anlass eines Grenzübertritts hinzunehmen hat oder, bezogen auf den Geltungsbereich von Schengen, noch vor nicht allzu langer Zeit hinzunehmen hatte.

Weitergehende Befugnisse wie etwa eine Identitätsfeststellung oder eine Durchsuchung sind [...] nur statthaft, wenn sich konkrete Verdachtsmomente ergeben und die gesonderten gesetzlichen Voraussetzungen für eine solche Maßnahme vorliegen. [En06] 6

[Hinweis:] Auch § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) lässt sich mit den oben zitierten Sätzen aus der Einlassung der Niedersächsischen Landesregierung zur Schleierfahndung - Drucksache 14/2020 - Seite 4 und 5, durchaus überzeugend begründen.

02.3.1 Verdachtsunabhängige Kontrollen, die es schon länger gibt

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Auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Identitätsfeststellung) kann die Polizei bereits seit Jahren auch »verdachtsunabhängig« die Identität einer Person feststellen, wenn 2. sie sich an einem Ort aufhält, von dem Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass a) dort Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung verabreden, vorbereiten oder verüben, b) sich dort Personen treffen, die gegen aufenthaltsrechtliche Strafvorschriften verstoßen, c) sich dort gesuchte Straftäter verbergen.

An solchen »gefährlichen Orten« kann jede Person, die solch einen »gefährlichen Ort« betritt oder sich dort aufhält, angehalten und kontrolliert werden, indem von der Polizei seine Identität festgestellt wird, um im Anschluss daran, zum Beispiel auf der Grundlage von § 25 PolG NRW (Datenabgleich) die erhobenen Personaldaten im polizeilichen Fahndungssystem zu überprüfen.

Im Normalfall werden solche gefährlichen Orte aufgrund einer zu erstellenden Gefährdungsanalyse dauerhaft vom Behördenleiter als gefährliche Orte eingestuft, vergleichbar mit den Orten/Gebieten, in denen auch auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) verdachtsunabhängige Kontrollen durchgeführt werden können.

Als gefährliche Orte im Sinne von § 12 PolG NRW kommen in Betracht:

  • Parks, die intensiv von der Drogenszene genutzt werden

  • Bahnhofsbereiche, soweit es sich dort um beliebte Treffpunkte für Straftäter handelt

  • Orte, an denen sich Dealer oder andere zwielichtige Personen treffen.

[Hinweis:] An »gefährlichen Orten«, die aus polizeilicher Sicht dauerhaft als solche eingestuft wurden, können Polizeibeamte stets unter den vereinfachten Voraussetzungen der Befugnis sich dort aufhaltende Personen kontrollieren.

Kommt es an solchen Orten zu Veränderungen der Kriminalitätsbelastung, hat die Polizeiführung auf diese Veränderung angemessen zu reagieren, indem sie zum Beispiel bei stark rückläufiger Kriminalitätsbelastung die Einstufung dieses Ortes als »gefährlicher Ort« aufhebt, womit dann zugleich die vereinfachten Kontrollbefugnisse entfallen und somit aus einem »Kriminalitätsbrennpunkt« wieder ein ganz normaler Ort werden kann, an dem die Polizei dann auch nicht mehr unter vereinfachten Voraussetzungen Personenkontrollen durchführen kann.

[Hinweis:] Auch Razzien können an »gefährlichen und verrufenen« Orten durchgeführt werden.

Mit anderen Worten:

Bei »verdachtsunabhängigen Kontrollen« der oben skizzierten Art, handelt es sich jedoch nicht um Maßnahmen, die § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) erlaubt.

Insoweit spricht Vieles dafür, dass es sich bei strategischen Fahndungsmaßnahmen um geplante und mit starken Polizeikräften durchgeführte Anhalte- und Sichtkontrollen und nicht um Zufallskontrollen handelt, soweit diese Kontrollen im öffentlichen Verkehrsraum durchgeführt werden.

02.4 Öffentlicher Verkehrsraum als Kontrollraum

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Im § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) heißt es bereits im ersten Satz:

(1) Die Polizei darf im öffentlichen Verkehrsraum strategische Fahndungsmaßnahmen auf der Grundlage der o.g. Befugnis durchführen.

In der Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018 heißt es dazu:

»Satz 1 gestattet die vorgenannten Maßnahmen im »öffentlichen Verkehrsraum«. Hierunter fallen alle faktisch dem öffentlichen Verkehr zugänglichen Flächen und Verkehrswege, auch wenn sie im Privateigentum stehen und nicht öffentlich-rechtlich gewidmet sind (...). Der Straßenverkehrsraum ist daher lediglich ein Teil des öffentlichen Verkehrsraums. Gleichermaßen muss es sich bei den zu kontrollierenden Personen nicht auch zwangsläufig um (straßenverkehrsrechtliche) Verkehrsteilnehmer handeln. Der Begriff ist vielmehr im Sinne von »öffentlich zugänglichem Raum« zu verstehen und erfasst u.a. Örtlichkeiten wie Bahnhofshallen ebenso wie jedermann zugängliche Plätze (s. BT-Drs. 14/4329, Seite 38). Dementsprechend sind auch Kontrollen in öffentlichen Verkehrsmitteln wie Straßenbahnen oder Bussen oder in öffentlich zugänglichen Parkhäusern möglich (...)«. [En07] 7

Und in der BT-Drs. 14/4329, in der die Neuregelungen des Bundesdatenschutzgesetzes enthalten sind, heißt es sinngemäß:

»Die Vorschrift erfasst nur öffentlich zugängliche Räume wie etwa Bahnsteige, Ausstellungsräume eines Museums, Verkaufsräume oder Schalterhallen. Für nicht öffentlich zugängliche Räume sind besondere Regelungen [...] erforderlich.« [En08] 8

[Hinweis:] Dennoch sind die unbestimmten Rechtsbegriffe »öffentlicher Verkehrsraum« und »öffentlich zugängliche Räume« nicht identisch.

[Öffentlicher Raum:] Öffentliche Räume sind alle Verkehrsflächen, Orte und Örtlichkeiten, die einem jedermann zugänglich sind, und zwar auch dann, wenn diese Räumlichkeiten einem Hausrecht unterliegen, was zum Beispiel bei Einkaufspassagen oder Ladenzeilen in Flughäfen etc. der Fall ist. Das bedeutet aber nicht, dass zum Beispiel in Geschäftspassagen, überdachte Einkaufszonen, Parkhäuser, Bahnhöfe und Flughäfen, Fußballstadien etc. auf der Grundlage von § 12a PolG NRW strategische Fahndungskontrollen durchgeführt werden dürfen.

Solche Kontrollen sind nur im öffentlichen Verkehrsraum zulässig. In der Regel handelt es sich dabei um Örtlichkeiten, die - im Gegensatz zu den oben genannten öffentlichen Räumen - keinem Hausrecht unterliegen.

In diesem Sinne gilt ein Raum als privat, wenn eine Person oder Gruppe als Eigentümer anerkannt und dieser das Recht zugesprochen wird, die entsprechenden Eintrittskriterien zu bestimmen, die die jeweilige Nutzung betreffen. Demgegenüber wird ein Raum als öffentlich bezeichnet, wenn es keinen anerkannten Eigentümer gibt, welcher die entsprechenden Eintrittskriterien definiert.

[Öffentlicher Verkehrsraum:] § 12a PolG NRW  verwendet ausdrücklich den Begriff »öffentlicher Verkehrsraum«.

Zum öffentlichen Straßenverkehr zählen zunächst die nach Straßenrecht gewidmeten öffentlichen Verkehrsflächen.

Darüber hinaus bestimmt die Verwaltungsvorschrift zur StVO (VwV-StVO zu
§ 1), dass auch nicht gewidmete Straßen öffentlicher Verkehrsraum sind, wenn diese mit Zustimmung oder unter Duldung des Verfügungsberechtigten tatsächlich allgemein benutzt werden.

Öffentlicher Verkehrsraum ist also eine Fläche, die jedermann tatsächlich ohne Zugangskontrolle begehen oder befahren kann. Auf die privaten Eigentumsverhältnisse kommt es dabei nicht an.

Eine Verkehrsfläche ist auch dann öffentlich, wenn die Nutzung dieser Fläche davon abhängig gemacht wird, dass eine Benutzungsgebühr gezahlt wird (OLG Bremen NJW 67 990, 991). Dies ist bei dem ständig knapper werdenden Parkraum in den Städten eher die Regel als die Ausnahme.

Eine Fläche ist nicht als öffentlicher Verkehrsraum anzusehen, wenn es sich um befriedetes Besitztum handelt und dieses befriedete Besitztum nur einem bestimmten berechtigten Personenkreis zugänglich ist, (BGH 4 StR 6/61 v. 09.03.1961 - BGHSt 16, 11).

Und da das Bundesverfassungsgericht in seiner ständigen Rechtssprechung von einem weitgefassten Wohnungsbegriff ausgeht, der auch Geschäftsräume und andere Örtlichkeiten umfasst, die einem Hausrecht unterliegen, aber dennoch einem jederman kostenfrei zugänglich sein können, dürfte es nicht immer einfach sein, zu klären, ob es sich bei dem Ort, an dem eine »strategische Fahndungsmaßnahme« durchgeführt werden soll, tatsächlich um öffentlichen Verkehrsraum handelt.

[Beispiel:] Die Polizei möchte im Rahmen einer strategischen Fahndungsmaßnahme alle Personen überprüfen, die sich zum Kontrollzeitpunkt  im Zentrum Oberhausen aufhalten, einem Einkaufsparadies, in dem man sich aufgrund seiner Größe durchaus verlaufen kann. Nachdem an den Zu- und Abgängen Kontrollmaßnahmen aufgenommen wurden, beschweren sich mehrere Geschäftsinhaber beim polizeilichen Einsatzleiter darüber, dass solche Kontrollen nicht nur geschäftsschädigend, sondern schlichtweg unverschämt seien. Rechtslage?

Es kann davon ausgegangen werden, dass diese strategische Fahndungsmaßnahme nicht nur im Kreispolizeibezirk vor Ort, sondern landes- und bundesweit für Aufregung sorgen würde. Die Polizei dürfte insoweit gut beraten sein, vorab sorgfältig zu prüfen, wo sie kontrolliert.

Mit anderen Worten:

Wenn mit polizeilichen strategischen Fahndungsmaßnahmen wirtschaftliche Interessen »verletzt« werden, dürfte »Kontroll-Ärger« vorprogrammiert sein.

Anforderungen an Kontrollstellen:

Es muss sich um Örtlichkeiten handeln, die sich im öffentlichen Verkehrsraum befinden. Darüber hinausgehend müssen sich diese Örtlichkeiten dazu eignen, dort Kontrollmaßnahmen sowohl für den laufenden Straßenverkehr als auch für die kontrollierten Personen gefahrlos durchführen zu können.

02.5 Gebiete für Anhalte- und Sichtkontrollen

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Im § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) heißt es, dass die Maßnahme nur zulässig ist, »wenn auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten der in Absatz 1 bezeichneten Art begangen werden sollen und die Maßnahme zur Verhütung dieser Straftaten erforderlich und verhältnismäßig im Sinne von § 2 ist«.

Durch den Gebrauch des Wortes »Gebiet« (bei dem es sich um öffentlichen Verkehrsraum handeln muss) erweitert der Gesetzgeber den oben bereits erörterten Kontrollort.

Das Wort »Gebiet« suggeriert sozusagen, dass der Kontrollort von der Polizei nicht so zu begrenzen ist, wie z. B. ein Bauer eine Weide einzäunt, sondern der Polizei die Möglichkeit einräumt, den Kontrollbereich sozusagen auch in angrenzende »Gebiete« ausdehnen zu können, die den kriminalitätsbelasteten »öffentlichen Verkehrsraum« sozusagen umgeben.

[Anmerkung:] Nach der hier vertretenen Rechtsauffassung könnte die Polizei nicht nur an unterschiedlichen, sondern auch an wechselnden Kontrollorten in ihrem Zuständigkeitsbereich mit starken Kräften oder mit Beamten des Streifendienstes Anhalte- und Sichtkontrollen durchführen.

02.6 Strategische Fahndung als Maßnahme der Gefahrenabwehr

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Polizeiliche Kontrollen auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) sind als Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit und in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung anzusehen.

Beide Grundrechte sind durch Art. 2 GG geschützt.

Bei der strategischen Fahndung handelt es sich um eine polizeiliche Maßnahme zur Gefahrenabwehr. Die Befugnis selbst geht davon aus, dass es sich um eine Maßnahme zur Verhütung von Straftaten handelt.

Vertretbar wäre es aber auch, darin eine Maßnahme zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zu sehen oder gar den Standpunkt einzunehmen, dass durch solche Anhalte- und Sichtkontrollen Straftaten verhindert werden können.

Welchem Sprachgebrauch auch immer der Vorrang eingeräumt wird, in allen Fällen handelt es sich um Sprachfiguren des polizeilichen Gefahrenabwehrrechts.

[Hinweis:] Anhalte- und Sichtkontrollen dienen nicht dem Zweck, Straftaten zu erforschen bzw. zu verfolgen. Strafrechtliche Maßnahmen kommen jedoch dann in Betracht, wenn im Rahmen von Anhalte- und Sichtkontrollen von kontrollierenden Polizeibeamten Hinweise wahrgenommen werden, die dazu geeignet sind, einen Tatverdacht begründen zu können. Das wäre zum Beispiel der Fall, wenn beim Blick in den Kofferraum festgestellt wird, dass sich dort eine Maschinenpistole befindet.

[Verhütung von Straftaten:] Die Verhütung von Straftaten gehört zum Aufgabenbereich der polizeilichen Gefahrenabwehr. Im Sinne dieser Sprachfigur heißt es im § 1 PolG NRW (Aufgaben der Polizei wie folgt: Sie [die Polizei] hat im Rahmen dieser Aufgabe [gemeint ist die Gefahrenabwehr] Straftaten zu verhüten sowie vorbeugend zu bekämpfen.§ 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung).

[Definition des Begriffs »Verhütung von Straftaten:] Der VGH Baden-Württemberg hat mit Urteil vom 15. Mai 2014 · Az. 1 S 815/13 definiert, was unter »Verhütung von Straftaten« zu verstehen ist.

Im Urteil heißt es:

[Rn. 47:] Die Verhütung von Straftaten erfasst nur Maßnahmen, die drohende Rechtsgutverletzungen von vornherein und in einem Stadium verhindern sollen, in dem es noch nicht zu strafwürdigem Unrecht gekommen ist (...). Hauptzweck ist nicht das Sammeln von Beweismitteln für ein mögliches, künftiges Strafverfahren, sondern das Verhindern der Straftat zu einem Zeitpunkt, zu dem die Strafbarkeitsschwelle noch nicht überschritten ist, in der Regel also im Planungs- oder Vorbereitungsstadium. [En09] 9

[Hinweis:] Welche Straftaten durch »strategische Kontrollen« auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) verhindert werden sollen, ist Gegenstand der folgenden Randnummern.

02.6.1 Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung

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Im § 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) heißt es im Absatz 1 u.a. sinngemäß:

(1) Die Polizei darf im öffentlichen Verkehrsraum

1. zur Verhütung der Straftaten von erheblicher Bedeutung im Sinne des § 8 Absatz 3, Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) durchführen.

Die Sprachfigur »Straftat von erheblicher Bedeutung« ist nicht neu. Was darunter zu verstehen ist, ist im § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnis; Begriffsbestimmung) definiert.

Diese Definition erfasst aber nicht alle in Betracht kommenden Straftaten.

Der Begriff der »Straftat von erheblicher Bedeutung« ist inzwischen in der Literatur und von der Rechtsprechung weitgehend präzisiert worden. Als Kriterien werden sowohl von der Rechtsprechung als auch von der Lehre folgende Merkmale eingefordert:

  • Straftat ist mindestens dem Bereich der mittleren Kriminalität zuzurechnen sein

  • Sie muss den Rechtsfrieden empfindlich stören und dazu geeignet sein, das Gefühl der Rechtssicherheit der Bevölkerung erheblich zu beeinträchtigen.

»Straftaten von erheblicher Bedeutung« sind von »besonders schweren Straftaten« zu unterscheiden.

[Besonders schwere Straftaten:] Solche Straftaten wiegen im Vergleich zu den »Straftaten von besonderer Bedeutung« schwerer. Fordert eine Eingriffsbefugnis den Nachweis einer Straftat von besonderer Bedeutung, dann ist dieses Merkmal erst recht erfüllt, wenn es sich bei der Anlasstat bereits um eine »besonders schwere Straftat« handelt.

Im Urteil des BVerfG vom 1. Juli 2003 - 1 BvR 2378/98, 1084/99 heißt es:

[Rn. 228:] Der verfassungsrechtliche Begriff der besonders schweren Straftat kann nicht mit dem strafprozessualen Begriff einer Straftat von erheblicher Bedeutung gleichgesetzt werden. In der Strafprozessordnung gibt es neben der akustischen Wohnraumüberwachung weitere Eingriffsmaßnahmen, die ein bestimmtes Gewicht der aufzuklärenden Tat voraussetzen. So sind der genetische Fingerabdruck (§ 81 g), die Rasterfahndung (§ 98 a), die Auskunft über Verbindungsdaten der Telekommunikation (§ 100 g) und der Einsatz eines verdeckten Ermittlers (§ 110 a) nur zulässig, wenn das zu verfolgende Delikt eine Straftat von erheblicher Bedeutung ist.

Eine solche Straftat muss mindestens der mittleren Kriminalität zuzurechnen sein, den Rechtsfrieden empfindlich stören und geeignet sein, das Gefühl der Rechtssicherheit der Bevölkerung erheblich zu beeinträchtigen (...).

[Rn. 210:] Schon die Definition des Begriffs der Organisierten Kriminalität fällt schwer. In der öffentlichen Diskussion wird meist der Begriffsbestimmung der gemeinsamen Arbeitsgruppe der Innenminister- und der Justizministerkonferenz gefolgt. Danach versteht man unter Organisierter Kriminalität »die vom Gewinn- oder Machtstreben bestimmte planmäßige Begehung von Straftaten, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheblicher Bedeutung sind, wenn mehr als zwei Beteiligte auf längere oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen, unter Anwendung von Gewalt oder anderer zur Einschüchterung geeigneter Mittel oder unter Einflussnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammenwirken« (...). [En10] 10

[Hinweis:] Zur Verhütung solcher Straftaten kann die Polizei nunmehr auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) »verdachtsunabhängige« Kontrollen durchführen.

02.6.2 Verhütung grenzüberschreitender Kriminalität

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Im § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) heißt es im Absatz 1 u.a. sinngemäß:

(1) Die Polizei darf im öffentlichen Verkehrsraum

1. ...

2. zur Verhütung gewerbs- oder bandenmäßig begangener grenzüberschreitender Kriminalität Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) durchführen.

[Hinweis:] Die Formulierung »grenzüberschreitende Kriminalität« ist ungenau, denn gemeint sein kann nur die grenzüberschreitende Kriminalität an der Grenze zu ausländischen Staaten. In Bezug auf Nordrhein-Westfalen sind dies die Grenzen zu den Niederlanden und zu Belgien.

Die Landesgrenzen zu angrenzenden Bundesländern dürften wohl nicht unter diese Sprachregelung fallen, obwohl gewerbs- oder bandenmäßige Delikte sich auch durch innerdeutsche »Landesgrenzen« nicht aufhalten lassen.

Welche gewerbs- oder bandenmäßig begangenen grenzüberschreitenden Delikte gemeint sind, lässt die Befugnis offen. In Betracht kommen gewerbsmäßiger Drogenhandel, bandenmäßige Diebstahls- und Einbruchsdelikte, Menschenhandel und andere Formen der organisierten Kriminalität, zum Beispiel die Schleuserkriminalität.

Im Übrigen sind alle o.g. Delikte auch Straftaten von besonderer Bedeutung.

In der Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018 heißt es dazu:

Bei dem Begriff der »grenzüberschreitenden Kriminalität« in Nummer 2 handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Er verweist nicht auf einen fest umrissenen Kreis bestimmter Delikte, sondern auf ein bestimmtes, objektivierbares Verhalten im Zusammenhang mit dem Delikt. Durch die Rechtsprechung kann im Einzelnen präzisiert werden, welchen sachlichen Zusammenhang zwischen dem Überschreiten der Grenze der Bundesrepublik Deutschland und der kriminellen Handlung das Gesetz durch den Begriff der grenzüberschreitenden Kriminalität herstellt, ob das Überschreiten der Grenze also Teil der Vorbereitung, Ausführung oder Beendigung einer Tat sein muss. Einer enumerativen Aufzählung von Delikten (Straftatenkatalog) bedarf es deshalb nicht (...). [En11] 11

02.6.3 Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts von Personen

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Im § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) heißt es im Absatz 1 u.a. sinngemäß:

(1) Die Polizei darf im öffentlichen Verkehrsraum

1. ...

2. ...

3. zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) durchführen.

In der Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018 heißt es dazu:

»Der Begriff des »unerlaubten Aufenthalts« ist von der illegalen Zuwanderung bzw. Einreise zu unterscheiden. Der unerlaubte Aufenthalt erfüllt den Straftatbestand des § 95 Absatz 1 Nr. 2 Aufenthaltsgesetz (AufenthG). Demnach macht sich ein Ausländer strafbar, der sich ohne erforderlichen Aufenthaltstitel nach § 4 Absatz 1 Satz 1 AufenthG im Bundesgebiet aufhält, vollziehbar ausreisepflichtig ist, dem eine Ausreisefrist nicht gewährt wurde oder diese abgelaufen ist und dessen Abschiebung nicht ausgesetzt ist.

Anknüpfungspunkt ist das Verbleiben im Bundesgebiet (Inland) trotz Ausreisepflicht, so dass es sich hierbei um ein echtes Unterlassungsdelikt handelt (...).

Im Gegensatz dazu handelt es sich bei der illegalen Zuwanderung bzw. Einreise (§ 14 AufenthG), die nach § 95 Absatz 1 Nr. 3 AufenthG ebenfalls strafbewehrt ist, um ein Begehungsdelikt. Sie knüpft räumlich gesehen bereits an das unmittelbare Betreten bzw. Überquerenwollen der Außengrenze eines Staates an, ist dem »unerlaubten Aufenthalt« zeitlich vorgelagert.

Bei der Bekämpfung der illegalen Zuwanderung bzw. Einreise handelt es sich um eine originäre Aufgabe der Bundespolizei gemäß § 2 Bundespolizeigesetz und ist damit nicht primär als Kompetenz für die Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen regelbar.

Auch die Berücksichtigung der Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) bei der Ausübung der Regelung des § 12a, die unter Artikels 21 lit. a Einschränkungen der Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen regelt, berührt die Länderzuständigkeit nicht.«

02.7 Tatsächliche Anhaltspunkte, dass Kontrollen erforderlich sind

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Anhalte- und Sichtkontrollen können auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) nur dann in Betracht kommen, »wenn auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten der in Absatz 1 bezeichneten Art begangen werden sollen und die Maßnahme zur Verhütung dieser Straftaten erforderlich und verhältnismäßig im Sinne von § 2 ist«, so der Wortlaut der Befugnis.

Insoweit ist zu klären, welcher Qualität die »tatsächlichen Anhaltspunkte« genügen müssen, um eine solche Maßnahme überhaupt begründen zu können.

[Tatsächliche Anhaltspunkte:] Die Sprachfigur »tatsächliche Anhaltspunkte« wird bisher im § 15b PolG NRW (Datenerhebung zur Eigensicherung), im § 16 PolG NRW (Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung bei der Datenerhebung mit besonderen Mitteln) sowie im § 18 PolG NRW (Datenerhebung durch den verdeckten Einsatz technischer Mittel in oder aus Wohnungen) verwendet.

Im Zusammenhang mit § 18 PolG NRW hat sich das VG Aachen zu dem unbestimmten Rechtsbegriff »tatsächliche Anhaltspunkte« wie folgt positioniert.

[Anlass:] Das VG Aachen hatte über die Rechtmäßigkeit der Observation eines sexuellen Gewalttäters zu entscheiden, der nach seiner Haftentlassung im Haus seines Bruders lebte.

Im Urteil des VG Aachen vom 24.01.2011 - 6 K 140/10 heißt es u.a.:

[Rn. 96:] § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, Satz 2 PolG NRW wird [..] nicht dadurch hinreichend bestimmt, dass die Datenerhebung zur vorbeugenden Bekämpfung der Straftaten »erforderlich« sein muss. Der unbestimmte Rechtsbegriff der Erforderlichkeit stellt keinen verlässlichen Maßstab für die Prüfung dar, ob eine Überwachungsmaßnahme zur Vorsorge für die Verfolgung oder die Verhütung einer Straftat eines anderen unerlässlich ist, wenn es sich um ein Verhalten im Vorfeld der Begehung einer künftigen Straftat handelt und damit regelmäßig noch nicht absehbar ist, ob bei späteren Maßnahmen der Verhütung oder Verfolgung andere hinreichende Aufklärungsmöglichkeiten bestehen werden,

[Rn. 105:] Gleichwohl lässt sich am allgemeinen Begriff der »Tatsache« eine Handlungsbegrenzung festmachen. Denn unter »Tatsachen« müssen im Kontext der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten konkrete Umstände des Einzelfalls - also tatsächliche Anhaltspunkte - verstanden werden, die den Verdacht einer Straftat objektiv nachvollziehbar tragen müssen.

[Rn. 107:] Der Begriff wird hierdurch von bloßen Vermutungen und »aus der Luft gegriffenen« Annahmen abgegrenzt. Die Polizei darf nicht aufgrund bloßer Vermutungen oder allgemeiner Erfahrungssätze und damit sozusagen »ins Blaue hinein« zu den in Rede stehenden Maßnahmen greifen. Ein Tätigwerden in Fällen, in denen eine künftige Straftatenbegehung nur im Bereich des Möglichen liegt oder gar unwahrscheinlich ist, ist damit ausgeschlossen,

[Rn. 134:] Je gewichtiger die drohende oder erfolgte Rechtsgutbeeinträchtigung und je weniger gewichtig der Grundrechtseingriff ist, um den es sich handelt, desto geringer darf die Wahrscheinlichkeit sein, mit der auf eine drohende oder erfolgte Verletzung des Rechtsguts geschlossen werden kann, und desto weniger fundiert dürfen gegebenenfalls die Tatsachen sein, die dem Verdacht zugrunde liegen. Selbst bei höchstem Gewicht der drohenden Rechtsgutbeeinträchtigung kann allerdings auf das Erfordernis einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit nicht verzichtet werden. Grundrechtseingreifende Ermittlungen »ins Blaue hinein« lässt die Verfassung nicht zu.

[Rn. 140:] Da bei der Abwägung der Rang des Schutzguts und die Einschätzung der Intensität der ihm drohenden Gefahr bedeutsam sind, bedarf es hinreichender Anhaltspunkte für die genaue Bestimmung des gefährdeten Guts, aber auch hinreichender tatsächlicher Grundlagen für die Annahme einer dieses Schutzgut gefährdenden Handlung. Unklarheiten über das konkret gefährdete Rechtsgut und die dieses möglicherweise gefährdende Handlung bergen das Risiko in sich, dass die rechtsstaatliche Begrenzungsfunktion des Abwägungsgebots verfehlt wird. [En12] 12

[Hinweis:] Ergänzend zu den Ausführungen des VG Aachen zum unbestimmten Rechtsbegriff der »tatsächlichen Anhaltspunkte« dürfte auch eine Passage aus dem Urteil des BVerfG vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09 bedeutsam sein.

Dort heißt es u.a.:

[Rn. 305:] Der Gesetzgeber ist von Verfassungswegen [...] nicht von vornherein für jede Art der Aufgabenwahrnehmung auf die Schaffung von Eingriffstatbeständen beschränkt, die dem tradierten sicherheitsrechtlichen Modell der Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren entsprechen. Vielmehr kann er die Grenzen für bestimmte Bereiche mit dem Ziel schon der Straftatenverhütung auch weiter ziehen, indem er die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit des Kausalverlaufs reduziert. Allerdings müssen die Eingriffsgrundlagen auch dann eine hinreichend konkretisierte Gefahr in dem Sinne verlangen, dass zumindest tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr für die Schutzgüter bestehen. Allgemeine Erfahrungssätze reichen insoweit allein nicht aus, um den Zugriff zu rechtfertigen. Vielmehr müssen bestimmte Tatsachen festgestellt sein, die im Einzelfall die Prognose eines Geschehens, das zu einer zurechenbaren Verletzung der hier relevanten Schutzgüter führt, tragen (...). Eine hinreichend konkretisierte Gefahr in diesem Sinne kann danach schon bestehen, wenn sich der zum Schaden führende Kausalverlauf noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersehen lässt, sofern bereits bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen. Die Tatsachen müssen dafür zum einen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen, zum anderen darauf, dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann (...). In Bezug auf terroristische Straftaten, die oft durch lang geplante Taten von bisher nicht straffällig gewordenen Einzelnen an nicht vorhersehbaren Orten und in ganz verschiedener Weise verübt werden, können Überwachungsmaßnahmen auch dann erlaubt werden, wenn zwar noch nicht ein seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar ist, jedoch das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen wird. Denkbar ist das etwa, wenn eine Person aus einem Ausbildungslager für Terroristen im Ausland in die Bundesrepublik Deutschland einreist. [En13] 13

[Tatsächliche Anhaltspunkte im Sinne von § 12a PolG NRW:] In Anlehnung an die oben zitierten Stellen aus Gerichtsentscheidungen können in Bezug auf die Anforderungen von »tatsächlichen Anhaltspunkten« im Sinne von § 12a PolG NRW  aufgrund der Geringfügigkeit des mit einer Anhalte- und Sichtkontrolle verbundenen Eingriffs wohl kaum hohe Anforderungen an den Nachweis von Gefahren gestellt werden, die verhütet werden sollen, was sowieso voraussetzt, dass sie noch gar nicht geschehen sind.

Insoweit wird hier die Rechtsauffassung vertreten, dass zur Verhütung schwerwiegender Straftaten in Kenntnis der Tatsache, dass deren Häufigkeit nicht nur in der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS), sondern auch gut in behördeninternen Lagebildern nachgewiesen werden kann, nachvollziehbar begründet werden kann. Und das nicht nur deshalb, weil Köln, Düsseldorf und Dortmund (drei Städte in NRW) in der Liste der sechs gefährlichsten Kommunen Deutschlands zu finden sind - neben Frankfurt, Berlin und Hannover.

Wie hoch die Kriminalitätsbelastung in NRW-Städten mit mehr als 200 000 Einwohnern im Jahr 2016 je 100 000 Einwohnern war, kann der folgenden Auflistung entnommen werden:

  • Köln: 13.123

  • Dortmund: 12.756

  • Aachen: 12.227

  • Düsseldorf: 11.686

  • Duisburg: 10.955

  • Bonn: 10.895

  • Wuppertal: 10.528

  • Essen: 10.478

  • Krefeld: 10.025

  • Bochum: 9.664

  • Gelsenkirchen: 9.359

  • Münster: 9.509

  • Mönchengladbach: 8.494

  • Bielefeld: 8.414 Oberhausen: 8.204 [En14] 14

[Hinweis:] Eine ganz andere Frage ist, ob durch Anhalte- und Sichtkontrollen auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) Straftaten tatsächlich verhütet werden können. Der Glaube, dass durch zunehmenden Kontrolldruck sozusagen »das Böse in unserer Gesellschaft« zumindest reduziert werden kann, beruht nicht auf statistisch validen Zahlen, sondern auf dem Glauben daran, dass polizeiliche Kontrollen es schon richten werden.

02.8 Schriftliche Beantragung von Anhalte- und Sichtkontrollen

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Im § 12a Abs. 2 PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) heißt es: (2) Die Maßnahme ist schriftlich zu beantragen und bedarf der schriftlichen Anordnung durch die Behördenleitung oder deren Vertretung.

[Beantragen - Antrag:] Diese Begrifflichkeiten sind dem PolG NRW nicht fremd, wie das den folgenden Beispielen entnommen werden kann:

  • § 17 PolG NRW (Datenerhebung durch den verdeckten Einsatz technischer Mittel)
    Die richterliche Bestätigung ist unverzüglich zu beantragen.

  • § 18 PolG NRW (Datenerhebung durch den verdeckten Einsatz technischer Mittel in oder aus Wohnungen)
    Die richterliche Bestätigung ist unverzüglich zu beantragen.
    Soweit die Voraussetzungen der Anordnung fortbestehen, sind auf Antrag Verlängerungen um jeweils einen weiteren Monat zulässig.

  • § 14a PolG NRW (Molekulargenetische Untersuchungen zur Identitätsfeststellung)
    Molekulargenetische Untersuchungen werden auf Antrag der Polizei durch das Amtsgericht angeordnet, in dessen Bezirk die Polizeibehörde ihren Sitz hat.

  • § 20a PolG NRW (Abfrage von Telekommunikations- und Telemediendaten)
    Maßnahmen nach Absatz 1 bedürfen der Anordnung durch die Behördenleiterin oder den Behördenleiter. Der Antrag [an den jeweiligen TK-Anbieter] bedarf der Schriftform.

  • § 31 PolG NRW (Rasterfahndung)
    Die Maßnahme darf nur auf Antrag der Behördenleiterin oder des Behördenleiters durch den Richter angeordnet werden.
    Oder:

  • § 12a Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW  (Identitätsfeststellung)
    4. an einer Kontrollstelle, die von der Polizei eingerichtet worden ist, um eine Straftat nach § 129a des Strafgesetzbuches, eine der in dieser Vorschrift genannten Straftaten oder eine Straftat nach § 250 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe a) oder b), Abs. 2 Nr. 1, nach § 255 des Strafgesetzbuches in den vorgenannten Begehungsformen oder nach § 27 des Versammlungsgesetzes zu verhüten. Die Einrichtung der Kontrollstelle ist nur mit Zustimmung des Innenministeriums oder einer von diesem beauftragten Stelle zulässig, es sei denn, dass Gefahr im Verzug vorliegt.

[Hinweis:] Die Zustimmung des Innenministeriums, so genannte Kontrollstellen auf der Grundlage von § 12a Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW  durchführen zu können, setzt ebenfalls einen Antrag der Polizeibehörde voraus, die solche Kontrollstellen eingerichten möchte.

Wie dem auch immer sei.

Was aber ist mit dem Wort »Antrag« im § 12a Abs. 2 PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) tatsächlich gemeint:

  • der schriftlicher Antrag an die Behördenleitung eines x-beliebigen Polizeibeamten in der Behörde, der es für geboten hält, solche Kontrollen durchzuführen?

  • der schriftlich Antrag an den Behördenleiter durch einen »Anhalte- und Sichtkontrollen-Beauftragten«, vergleichbar mit der Funktion des behördlichen Datenschutzbeauftragten?
    oder ist damit doch eher

  • ein Antrag der Behördenleitung an sich selbst gemeint?

Da Anträge der Polizei sich in der Regel an Externe richten (Amtsgericht, Landgericht, Telekommunikationsdiensteanbieter etc.) kann nach dem Wortlaut des § 12a PolG NRW  nicht ausgeschlossen werden, dass die geplante Maßnahme mit dem Innenministerium abzustimmen ist (vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 4 PolG NRW) und wenn das schriftlich erfolgt ist und vom IM gebilligt wird, von einem Antrag im Sinne der Befugnis ausgegangen werden kann.

So kompliziert darf Polizeirecht nicht sein. Vielmehr ist davon auszugehen, dass es Aufgabe der Führungsstelle in den Polizeipräsidien sein wird, die solche Anträge ausformuliert und dem Behördenleiter zur Unterschrift vorlegt.

[Hinweis:] Es kann davon ausgegangen werden, dass bestehende Unklarheiten der Befugnis durch die noch zu erstellende Verwaltungsvorschrift zu § 12a PolG NRW  beseitigt werden, zumal es sich bei diesen Ungenauigkeiten nur um Formalitäten handelt.

02.9 Anordnung durch die Behördenleitung oder deren Vertretung

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Es kann davon ausgegangen werden, dass es sich bei Anordnung von »Anhalte- und Sichtkontrollen« auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  um geplante strategische Fahndungsmaßnahmen handelt, die nicht sofort angeordnet werden müssen, weil sie besonders eilbedürftig sind, sondern deren Durchführung geplant und vorbereitet werden kann, was mit einer gewissen Bearbeitungszeit verbunden ist.

Diese Bearbeitungszeit dürfte so viel Zeit in Anspruch nehmen, dass in jedem Fall der zu erstellende Einsatzbefehl bzw. die zu erlassende Behördenverfügung vom Behördenleiter oder von seinem Vertreter im Amt unterschrieben werden kann.

Wie solch ein Einsatzbefehl aussehen könnte, hängt davon ab, was für ein Vorstellungsbild sich der Behördenleiter und die ihn beratenden Polizeibeamten von einer »Anhalte- und Sichtkontrolle« haben.

Dazu später mehr.

02.10 Anordnungsregelung bei behördenübergreifenden Kontrollen

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Im § 12a Abs. 2 PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) heißt es: »Umfasst das festgelegte Gebiet die Zuständigkeit mehrerer Behörden, so trifft die Anordnung das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste.«

Diese Regelung ist selbsterklärend.

Werden »Anhalte- und Sichtkontrollen« behördenübergreifend durchgeführt, so trifft die Anordnung solch einer strategischen Fahndungsmaßnahme das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste.

Aus dieser Formulierung lässt sich ableiten, dass es sich bei strategischen Fahndungsmaßnahmen auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  um Einsätze handelt, die, vergleichbar mit dem zwischenzeitlich bekannten »Blitzmarathon« gleichzeitig durch den Einsatz starker Polizeikräfte gekennzeichnet sind.

Ob das auch bei lokalen (behördenintern durchgeführten Anhalte- und Sichtkontrollen) der Fall sein wird, kann dem Gesetzestext nicht entnommen werden.

Hier wird davon ausgegangen, dass es sich bei den Anhalte- und Sichtkontrollen sowohl um Einsätze mit starken Polizeikräften als auch um Einsätze im Rahmen des ganz normalen Streifendienstes handeln kann.

02.11 Zeitliche Befristung der Kontrollmaßnahmen

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Im § 12a Abs. 2 PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) heißt es:
Die Anordnung ist zeitlich und örtlich auf den in Absatz 1 genannten Zweck zu beschränken. Sie darf die Dauer von 28 Tagen nicht überschreiten. Eine Verlängerung um jeweils bis zu weiteren 28 Tagen ist zulässig, soweit die Voraussetzungen für eine Anordnung weiterhin vorliegen.
In der Anordnung sind

1. die tragenden Erkenntnisse für das Vorliegen der Voraussetzungen nach Absatz 1 Satz 1,

2. die Art der Maßnahme einschließlich zeitlicher und örtlicher Beschränkung und

3. die Begründung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme nach Absatz 1 Satz 4 anzugeben.

[28-Tagedauer:] Es kann und muss davon ausgegangen werden, dass mit der im Gesetz festgelegten Kontrolldauer strategischer Fahndungsmaßnahmen die Anzahl der Tage gemeint sind, an denen kontinuierlich, also Tag für Tag, Anhalte- und Sichtkontrollen durchgeführt werden können.

Soll die Kontrolldauer um weitere 28 Tage verlängert werden, ist das zulässig, soweit die Voraussetzungen für eine Anordnung weiterhin vorliegen.

Wann die 28-Tage-Frist wieder neu zu laufen beginnt, kann der Befugnis nicht entnommen werden. Es ist davon auszugehen, dass diese Frist nur für einzelne Kontrollorte gilt, so dass durch Neubestimmung von anderen Kontrollorten weiter kontrolliert werden könnte.

[Inhaltliche Anforderungen an Anhalte- und Sichtkontrollen:] Der Wortlaut der gesetzlichen Regelung ist eindeutig. Um so erschreckender ist, dass die Polizei, immerhin eine staatstragende Institution, die an Gesetz und Recht gebunden ist, ihre eigenen Anordnungen behördenintern ihren Mitarbeitern gegenüber schriftlich begründen muss, sozusagen einen Einsatzbefehl so zu formulieren hat, dass alle Einsatzkräfte sich selbst davon überzeugen können, dass der Behördenleitung bei der Formulierung einer Anhalte- und Sichtkontrolle keine Rechtsfehler unterlaufen sind.

Dieser Gedanke ließe sich weiter fortführen und würde, wenn diesem Gedanken nachgegangen wird, deutlich machen, dass die Bevölkerung ihrer Polizei mehr vertraut, als das beim Gesetzgeber der Fall ist.

Bezug nehmend auf eine exklusive Umfrage von Pollytix für T-online.de heißt es am 14.05.2018 auf T-online.de wie folgt:

Immer mehr Deutsche verlieren das Vertrauen in den Rechtsstaat.

Die Deutschen hadern mit ihren Institutionen. Die Parteien haben schon länger ein Glaubwürdigkeitsproblem. Jetzt ist auch die Justiz von dem Vertrauensverlust betroffen.

Schon im Januar 2017 hatte der damalige Bundesinnenminister Thomas de Maizière (CDU) ernüchtert erkannt: »Das Vertrauen in den demokratischen Rechtsstaat erodiert.« Hohe Anerkennung genießen nach wie vor die Polizei (75 Prozent Vertrauen) und die Wissenschaft (71 Prozent). [En15] 15

[Hinweis:] Ob dieses hohe Vertrauen in die Polizei auch in Zukunft weiterhin Bestand haben wird, hängt nach der hier vertretenen Rechtsauffassung auch davon ab, wie hoch das Vertrauen von Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten in angeordnete Maßnahmen der eigenen vorgesetzter Stellen sein kann.

Wenn vorgesetzte Stellen schon per Gesetz dazu verpflichtet werden, ihre Anordnungen rechtlich zu begründen, liegt zumindest der Gedanke nahe, dass nachgeordneten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern bei so viel Kontrolle ihrer Führung möglicherweise ihr Vertrauen in die Rechtmäßigkeit ihrer vorgesetzten Stellen verlieren.

Bevor ein Blick ein eine mögliche Praxis solcher Kontrollen getätigt wird, ist zu prüfen, mit welchen gesetzlich zugelassenen Rechtsfolgen Personen zu rechnen haben, die im Rahmen solcher Kontrollen von der Polizei kontrolliert werden.

02.12 Adressaten der Maßnahme: Personen

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Auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) können Personen (anlassbezogen aber verdachtsunabhängig) kontrolliert werden. Die im Rahmen solcher Kontrollen gesetzlich zugelassenen Rechtsfolgen werden in eigenen Randnummern erörtert. Hier soll es zuerst nur darauf ankommen, die in Betracht kommenden Personen zu beschreiben.

Werden Personen von der Polizei zu Kontrollzwecken angehalten, dann kann es sich dabei sowohl um Einzelpersonen als auch um Personengruppen handeln.

[Beispiel:] Im Rahmen einer strategischen Fahndung wird von Kontrollbeamten nachts um 03.45 h ein Pkw angehalten,

  • in dem sich nur der Fahrer befindet

  • in dem sich neben dem Fahrer auch ein Beifahrer befindet

  • in dem alle fünf Plätze besetzt sind.

Welche Personen können kontrolliert werden?

Antwort:

Alle sich im Fahrzeug befindlichen Personen können kontrolliert werden, da es sich bei der Kontrolle nicht um eine allgemeine Verkehrskontrolle auf der Grundlage von § 36 Abs. 5 StVO (Zeichen und Weisungen von Polizeibeamten), sondern um eine strategische Maßnahme auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  handelt.

[Beispiel:] Nachmittags um 14.45 h wird von der Polizei im Rahmen einer strategischen Fahndungsmaßnahme ein vollbesetzter Bus angehalten.

Welche Personen können kontrolliert werden?

Antwort:

Alle sich im Bus befindlichen Personen.

Sollte es sich um einen Linienbus handeln, der dadurch seinen Fahrplan nicht mehr einhalten kann, dürfte das zweifellos für innerbehördlichen Ärger sorgen. Aber was solls: Auch Straftäter benutzen Linienbusse.

[Beispiel:] Anlässlich einer strategischen Fahndungsmaßnahme sperren Polizeikräfte, nachdem gerade ein aus Amsterdam kommender Zug im Düsseldorfer Hauptbahnhof eingelaufen ist, einen Gang im Hauptbahnhof ab und kontrollieren alle sich in dieser Absperrung befindlichen Personen, die auf diese Art und Weise von der Polizei angehalten wurden. Im Rahmen der Kontrollmaßnahme werden 150 Personen kontrolliert.

Ist das zulässig?

Nach dem Wortlaut der Befugnis ja, wenn das verhältnismäßig wäre und es sich bei dem Kontrollort tatsächlich um »öffentlichen Verkehrsraum« handelt, was aber einer näheren rechtlichen Prüfung wohl kaum standhalten dürfte.

Mit anderen Worten:

Allein um Ärger zu vermeiden, wird solch eine Maßnahme an solchen oder vergleichbaren Orten wohl kaum in naher Zukunft zu erwarten sein, ohne dass der Innenminister vom politischen Gegner dazu aufgefordert werden würde, sein Amt zur Verfügung zu stellen.

Auch die Bahn würde sich darüber beschweren, dass Fahrgäste, die unverschuldet einen Anschluss verpasst haben, den ihnen dadurch entstandenen Schaden einfordern.

[Hinweis:] Der Befugnis kann im Übrigen nicht entnommen werden, ob es sich bei »strategischen Fahndungsmaßnahmen« um geschlossene Einsätze handelt, vergleichbar mit denen eines »Blitz-Marathons« oder doch eher um Maßnahmen von Streifenwagenbesatzungen, deren Aufgabe es ist, verstärkt »verdachtsunabhängig« Personen zu kontrollieren.

Mehr dazu in den Randnummern 4.1 Typ 1 und 4.2 Typ 2.

02.13 Belehrung des polizeilichen Gegenübers

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§ 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) enthält zwar keine Regelung dahingehend, dass Personen, die im Rahmen solcher Kontrollen überprüft werden, zuvor zu belehren sind, das ist aber auch gar nicht erforderlich, weil in einem Rechtsstaat die Polizei Personen generell zu belehren hat, wenn ihr das möglich ist.

Der Verzicht auf eine Belehrung ist somit immer eine Ausnahme.

Belehrungen tragen im Übrigen wesentlich mit dazu bei, dem polizeilichen Gegenüber mitzuteilen, dass das, was nach der Belehrung geschieht, geltendem Recht entspricht.

[Fiktive Belehrung anlässlich einer Anhalte- und Sichtkontrolle:] Folgender fiktiver Belehrungstext kommt unter vielen anderen sprachlichen Ausdrucksmöglichkeiten in Betracht:

»Guten Tag, mein Name ist Mustermann, die Polizei führt in dieser Behörde eine so genannte Anhalte- und Sichtkontrolle zur Verhütung von Straftaten durch. Die Voraussetzungen einer solchen Kontrolle wurden im Rahmen einer Gefahrenanalyse sorgfältig geprüft, die Kontrolle selbst wurde durch den Behördenleiter angeordnet. Folge davon ist, dass ich Sie befragen und ihre Identität feststellen kann sowie den Kofferraum Ihres Fahrzeuges und den Rucksack, der auf der Rückbank in Ihrem Pkw liegt, in Augenschein nehmen darf.«

Werden in einem freien Land heute so normale Bürger von Ihrer Polizei behandelt?

»Diese Frage stellen Sie bitte dem Gesetzgeber. Ich bitte Sie, dafür Verständnis zu haben, dass die Polizei die Gesetze auszuführen hat, die ihnen Aufgaben und Befugnisse überträgt.«

Und was machen Sie mit meinen Daten?

»Ihre Personaldaten werden gleich hier vor Ort im Rahmen eines Datenabgleichs mit dem Datenbestand des polizeilichen Fahndungssystems und anderen Datenbeständen, auf die die Polizei im automatisierten Verfahren zugreifen kann, abgleichen.«

Das dürfen Sie auch?

»Ja. Soweit Ihre personenbezogenen Daten im polizeilichen Datenbestand nicht gespeichert sind, können Sie davon ausgehen, dass durch den Datenabgleich nicht in Ihr Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen worden ist. Bitte haben Sie Verständnis dafür, dass ich mit Ihnen hier keine lange Diskussion führen kann. Damit Sie selbst so schnell wie möglich diesen Kontrollort verlassen können, bitte ich Sie, mir Ihren Führerschein auszuhändigen, um im Anschluss daran auszusteigen, um den Kofferraum zu öffnen.«

03 Zugelassene Rechtsfolgen

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Die nachfolgend aufgelisteten Rechtsfolgen im Sinne von § 12a Abs. 2 PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) sind nur dann auf der Grundlage dieser Befugnis zulässig, wenn solche Kontrollen vom Behördenleiter oder dessen Vertretung angeordnet wurden.

Mit anderen Worten:

Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten ist es nicht erlaubt, für notwendig gehaltene Personenkontrollen nach eigenem Dafürhalten unmittelbar auf § 12a PolG NRW  zu stützen.

Bei Personenkontrollen, die auf der Grundlage dieser Befugnis durchgeführt werden, handelt es sich immer um die Durchführung von Weisungen.

Auf der Grundlage einer Behördenleiteranordnung können Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte, die Anlass- und Sichtkontrollen durchführen sollen, folgende Rechtsfolgen zur Anwendung kommen lassen:

  • Anhalten und befragen

  • Identitätsfeststellungen durchführen

  • Inaugenscheinnahme mitgeführter Fahrzeuge und Sachen.

Selbstverständlich können im Rahmen solcher strategischer Fahndungsmaßnahmen auch Datenabfragen auf der Grundlage von § 25 PolG NRW (Datenabgleich) durchgeführt werden.

Würde darauf verzichtet, dann könnte auch auf die gesamte Kontrollmaßnahme verzichtet werden.

03.1 Anhalten und befragen

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Auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) darf die Polizei im öffentlichen Verkehrsraum

1. ...

2. ...

3. ...

Personen anhalten und befragen sowie die zur Feststellung der Identität erforderlichen Maßnahmen nach § 12 Absatz 2 treffen.

[Anhalten:] Die Rechtsfolge des Anhaltens ist weder eine Freiheitsbeschränkung noch eine Freiheitsentziehung. Der unbestimmte Rechtsbegriff des »Anhaltens« erlaubt es der Polizei lediglich, eine Person anzusprechen und sie aufzufordern, einen Moment stehen zu bleiben, sich auszuweisen oder Angaben zur Person zu machen. Aus dem fließenden Verkehr heraus kann die Polizei auch Fahrzeugführer durch Zeichen zum Halten auffordern. Anhaltezeichen können auch durch »Anhaltesignalgeber« (ASG) gegeben werden, zum Beispiel durch folgende Leuchtschriften: »Stop Polizei« oder »Bitte folgen«. Anhaltezeichen können aber auch Handzeichen oder mittels einer sogenannten »Winkerkelle« gegeben werden.

Anhalten ist ein Vorgang, der im Zusammenhang mit den nachfolgend aufgeführten polizeilichen Kontrollmaßnahmen gesetzlich geregelt ist:

  • Anhalten zur Verkehrskontrolle, siehe § 36 Abs. 5 StVO (Zeichen und Weisungen der Polizeibeamten)

  • Anhalten zur Befragung auf der Grundlage des Polizeigesetzes, siehe § 9 PolG NRW (Befragung)

  • Anhalten zum Zweck der Identitätsfeststellung, siehe § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung)

In allen Fällen des Anhaltens wird nicht die Freiheit einer Person beschränkt, sondern einer Person wird lediglich für die Dauer der Kontrollmaßnahme die Möglichkeit genommen, die ihr zustehende Handlungsfreiheit ungehindert ausüben zu können.

In der Lehre wird ebenfalls die Auffassung vertreten, das die Dauer, die erforderlich ist, um eine polizeiliche Kontrollmaßnahme durchführen zu können, nicht als ein Eingriff in die Bewegungsfreiheit einer Person anzusehen ist, wenn die Zeit, die für solch eine Maßnahme üblicherweise aufzuwenden ist, nicht überschritten wird.

Diese Anhaltedauer soll, in Abhängigkeit von der durchzuführenden Kontrollmaßnahme, bis zu zwei Stunden zulässig sein.

[Befragen:] Eine Befragung ist in erster Linie als eine Maßnahme der Gefahrenerforschung zu verstehen. Sie dient regelmäßig der Aufklärung einer Gefahrenlage. Zweck einer Befragung ist es somit, eine Gefahr abwenden zu können. Die Frage, die sich im Rahmen einer Befragung auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  stellt, lautet somit, über welche abzuwehrende Gefahr soll der Befragte sachdienliche Angaben machen können, wenn eine solche Gefahr nicht einmal hinreichend konkretisierbar ist?

[Inhalt von Fragen:] Wie Fragen aussehen könnten? Auf diese Frage vermag ich keine plausible Antwort zu geben, denn die Befragungsbefugnis findet keine Anwendung, wenn es darum geht, Gesinnungsüberprüfungen durchzuführen, was zum Beispiel bei folgenden Fragestellungen der Fall ist:

  • Gehören Sie zur rechtsradikalen Szene?

  • Sind Sie ein Salafist?

  • Planen sie eine Straftat?

  • Kennen Sie Personen, die als Gefährder in Betracht kommen könnten?
    Oder:

  • Für wie wahrscheinlich halten Sie es, im Anschluss an diese Kontrolle zum Straftäter zu werden?

Dass solche Fragen anlässlich von Anhalte- und Sichtkontrollen nicht gestellt werden dürfen, das versteht sich von selbst, denn eine Befragung zum Zweck der Gefahrenabwehr ist weder eine Vernehmung noch eine Anhörung und vor allen Dingen keine Gesinnungsprüfung.

Es kann somit davon ausgegangen werden, dass anlässlich solcher Kontrollmaßnahmen nur »banale« Fragen gestellt werden, etwa folgende: Halten Sie polizeiliche Kontrollen zur Verhütung von Straftaten für sinnvoll? Sind Sie auch der Meinung, dass die Polizei verstärkt Kontrollen durchführen sollte, um die Kriminalität zurückzudrängen?, etc. pp.

Solche banale Fragen bedürfen aber überhaupt keiner Ermächtigung, denn um eine ermächtigungsgebundene Befragung handelt es sich nur dann, wenn dadurch schutzwürdige Belange befragter Person betroffen sind. Das wäre zum Beispiel der Fall, wenn nach personenbezogenen Daten gefragt und dadurch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einer Person berührt wird.

In diesem Sinne wäre eine Befragungsbefugnis erst dann nachzuweisen, wenn auf die Aufforderung des Kontrollbeamten: »Händigen Sie mir bitte ihren Personalausweis aus!«, die Antwort kommt: »Den habe ich leider nicht bei mir, der liegt zu Hause im Schrank.«

In solch einem Falle wäre es dann aus polizeilicher Sicht erforderlich, nach den Namen und der Anschrift der Person zu fragen, die gerade kontrolliert wird.

Mehr dazu in der folgenden Randnummer.

03.2 Feststellung der Identität

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[Identitätsfeststellung - Definition:] Egal ob eine Identitätsfeststellung zum Zweck der Gefahrenabwehr oder aber zum Zweck der Erforschung und Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten erforderlich wird, immer handelt es sich dabei um eine Maßnahme, die dadurch gekennzeichnet ist, dass von Personen personenbezogene Daten (Name, Vorname, Geburtsdatum) erhoben werden, sowie die ladungsfähigen Anschriften festgestellt werden, um in der Zukunft mit dieser Person/diesen Personen erneut Kontakt aufnehmen zu können (z.B. Zeugen) oder gegen diese Personen ein Ermittlungsverfahren einleiten zu können.

Die Frage, die sich im Zusammenhang mit Anhalte- und Sichtkontrollen stellt, lautet somit: Werden personenbezogene Daten dauerhaft erhoben, oder nur für den Zeitraum der Kontrolle vor Ort?

In den weitaus meisten Fällen werden Personaldaten von den Kontrollbeamten nur benötigt, um unter Verwendung dieser Daten einen so genannten Datenabgleich durchführen zu können, siehe § 25 PolG NRW (Datenabgleich).

Nur in diesem Sachzusammenhang macht es Sinn, personenbezogene Daten von kontrollierten Personen zu erheben, um sie dann zur Durchführung eines Datenabgleichs verwenden zu können. Stellt sich bei solch einem Datenabgleich dann heraus, dass es sich sozusagen um eine »unbescholtene Kontrollperson« handelt, kann davon ausgegangen werden, dass der Kontrollbeamte sich von der kontrollierten Person verabschieden wird, nachdem er - der Vollständigkeit halber - die Person noch aufgefordert hat, ihm einen kurzen Blick in den Kofferraum oder in die mitgeführte Tasche bzw. den mitgeführten Rucksack zu gewähren, denn der Bürger soll ja letztendlich zur Kenntnis nehmen, dass die Polizei sorgfältig kontrolliert.

In den wenigen Einzelfällen, in denen der Polizei sozusagen »polizeibekannte« Personen ins »Kontrollnetz« geraten, verliert § 12a PolG NRW  seine Bedeutung, denn bei »polizeibekannten« Personen greifen in der Regel Rechtsfolgen, die im § 12a PolG NRW nicht enthalten sind, zum Beispiel Festnahme der Person, wenn sie zur Festnahme ausgeschrieben ist, oder die Identität einer Person mit Sorgfalt festgestellt werden muss, die zur Aufenthaltsermittlung ausgeschrieben ist oder die kontrollierte Person möglichst schnell und unauffällig kontrolliert werden muss, weil sie zum Beispiel auf der Grundlage von § 31 PolG NRW (Rasterfahndung) im Fahndungsbestand einliegt.

Mit anderen Worten:

Die personenbezogenen Daten kontrollierter Personen werden nur dann dauerhaft von der Polizei im Rahmen einer IDF festgestellt und erhoben, wenn dazu ein konkreter Anlass besteht.

Es kann somit davon ausgegangen werden, dass auf die Feststellung (Erhebung) der ladungsfähigen Anschrift kontrollierter Personen verzichtet wird, wenn dazu kein Anlass gegeben ist, denn für einen Datenabgleich reicht es aus, den Hausnamen und das Geburtsdatum der kontrollierten Person der Datenstation mitzuteilen, damit dort tätige Mitarbeiter einen automatisierten Datenabgleich durchführen können.

Und wenn dabei nichts herauskommt, dann verbleiben von den durchgeführten Kontrolle ohne "Abfrageergebnis" nur vorübergehend die eingegebenen Erinnerungsspuren (Name und Geburtsdatum) in der Abfrageroutine bei der Datenstation, um dort so lange zwischengespeichert zu bleiben, bis die Daten im automatisierten Verfahren nach einigen Stunden automatisch gelöscht werden.

[Hinweis:] Es wäre wirklichkeitsfremd, wenn die Polizei von allen Personen, die zum Zweck der strategischen Fahndung angehalten werden, die jeweils ladungsfähige Anschrift ermittelt würde.

03.3 Inaugenscheinnahme von mitgeführten Fahrzeugen und Sachen

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Auf der Grundlage von § 12a Abs. 1 PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) darf die Polizei mitgeführte Fahrzeuge und Sachen in Augenschein nehmen. Die Durchsuchung von Personen, mitgeführten Sachen und Fahrzeugen ist unter den Voraussetzungen der §§ 39 und 40 zulässig.

[Fahrzeuge:] Als in Betracht kommende Fahrzeuge kommen im Wesentlichen Pkw, Lkw aber auch Busse in Betracht. Auch Kradfahrer können aufgefordert werden, vorhandene Stauräume ihrer Kräder/Roller zu öffnen.

[Sachen:] Dabei wird es sich im Wesentlichen um Rucksäcke, Handtaschen, Aktentaschen oder andere Behältnisse handeln, die von Personen mitgeführt werden. Die Kleidung, die eine Person trägt, gehört nicht zu den Sachen, die auf der Grundlage von § 12a PolG NRW  in Augenschein genommen werden können.

Soll die Kleidung einer Person durchsucht werden, handelt es sich immer um die Durchsuchung einer Person.

[Inaugenscheinnahme:] Bei der Sprachfigur der »Inaugenscheinnahme« handelt es sich um Wahrnehmungen allein durch die Sinneswahrnehmungen wie: Hören, Schmecken, Riechen, Fühlen oder Sehen. Im polizeilichen Berufsalltag wird es sich bei einer Inaugenscheinnahme überwiegend um Wahrnehmungen handeln, die über den Sehsinn wahrgenommen werden.

Da das PolG NRW den Begriff »Augenschein« erstmalig durch § 12a PolG NRW  in eine Befugnis aufgenommen hat, kann bei der Definition dieses nunmehr unbestimmten Rechtsbegriffs dennoch hilfsweise auf Definitionen zurückgegriffen werden, die den unbestimmten Rechtsbegriff des »Betretens« von Wohnungen kennzeichnen.

Eine Wohnung wird »betreten« und nicht »durchsucht«, wenn lediglich Räume in Augenschein genommen werden. Das ist der Fall, wenn Räume betreten und sozusagen das, was durch bloßes Sehen mit den Augen wahrgenommen bzw. zur Kenntnis genommen wird. Diese Form der Inaugenscheinnahme endet, sobald nach Gegenständen oder Personen gezielt gesucht wird.

Dieses Vorstellungsbild lässt sich analog auch auf die Inaugenscheinnahme von Kofferräumen, Rucksäcken und andere Behältnisse anwenden, die anlässlich von Anhalte- und Sichtkontrollen in Augenschein genommen werden.

Ein Kofferraum oder ein Rucksack, oder eine Handtasche kann in Augenschein genommen werden, wenn diese Sache vom Berechtigten geöffnet wird, so dass der Kontrollbeamte in das »Innere« der o.g. Gegenstände hineinschauen kann.

Nach der hier vertretenen Rechtsauffassung werden solche Sachen auch dann noch in Augenschein genommen, wenn zum Beispiel im Kofferraum eines Pkw z.B. eine Sache mitgeführt wird, die mit einer Decke abgedeckt ist und der Kontrollbeamte diese Decke zum Beispiel hochhebt oder zurückschlägt, um zu sehen, was sich unter der Decke befindet. Von einer Inaugenscheinnahme kann auch noch dann gesprochen werden, wenn ein Kontrollbeamter kurz in einen Rucksack hineingreift oder ihn zusammendrückt, um festzustellen, ob sich darin harte Gegenstände befinden etc. Von einer Inaugenscheinnahme ist auch dann auszugehen, wenn der Beamte einen Rucksack lediglich hochhebt.

Wird zum Beispiel ein Kofferraum in Augenschein genommen und kann der Beamte nichts Auffälliges sehen, wohl aber riechen, zum Beispiel den Duft von Cannabis, dann dürfte im Anschluss an diese "Inaugenscheinnahme durch Riechen" eine Durchsuchung des Kofferraums nach Drogen, die der Einziehung unterliegen, auslösen. Die dann erforderlich werdenden Folgemaßnahmen ergeben sich dann aus den einschlägigen Befugnissen der StPO und haben nichts mehr mit § 12a PolG NRW  zu tun.

03.4 Zwangsweise Durchsetzung einer Inaugenscheinnahme nicht zulässig

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Weigern sich kontrollierte Personen, Fahrzeuge oder Sachen von der Polizei in Augenschein nehmen zu lassen, dann kommt nach der hier vertretenen Rechtsauffassung eine zwangsweise Durchsetzung der Inaugenscheinnahme nicht in Betracht.

Diese Sichtweise ergibt sich allein aus der Tatsache, dass eine Inaugenscheinnahme zum Zweck der Verhütung von Straftaten für die es noch keine konkreten Hinweise gibt, erzwungen würde, also zu einem Zweck, der Zwang allein aus Verhältnismäßigkeitsgründen nicht zulässt.

Im Übrigen kann niemand dazu gezwungen werden, die Polizei bei ihrer Arbeit aktiv zu unterstützen.

Für diese Sichtweise spricht auch ein Zitat aus dem Urteil des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern, das sich zur Identitätsfeststellung im Rahmen von Schleierfahndungen wie folgt zur zwangsweisen Durchsetzung einer Identitätsfeststellung positioniert hat.

In der Gliederungsnummer IV des Urteils heißt es:

Es ist mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht vereinbar, dass § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 SOG M-V für jedermann schon deshalb, weil er sich auf einer mehr als 30 km von der Grenze entfernten Durchgangs Straße befindet, die - mit Zwang durchsetzbare - Pflicht statuiert, der Polizei zur Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts und zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten der grenzüberschreitenden Kriminalität seine Identität zu offenbaren. [En16] 16

Was für die zwangsweise Durchsetzung von ID-Feststellungen anlässlich verdachtsunabhängiger Kontrollen gilt, kann auch auf die nicht zulässige Erzwingung einer Inaugenscheinnahme übertragen werden.

§ 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) verweist im Übrigen auf Befugnisse, die die Durchsuchung betreffen. Da es sich bei diesen Befugnissen um Zwangsbefugnisse handelt, dürfte eine allgemein bekannte Tatsache sein.

Um gegen den Willen von kontrollierten Personen Fahrzeuge oder mitgeführte Sachen zwangsweise von der Polizei sorgfältig kontrollieren zu können, müssen somit die Voraussetzungen nachgewiesen werden, dass diese Sachen durchsucht werden können.

  • Allein die Weigerung eine Inaugenscheinnahme zu dulden, reichen für den Nachweis einer Durchsuchung nicht aus.

  • Eine Verweigerung der Inaugenscheinnahme macht eine Person auch nicht zu einem Tatverdächtigen.

[Hinweis:] Personen, die die Inaugenscheinnahme verweigern, werden die Kontrollstelle aber wohl nur dann verlassen können, wenn die Polizei davon überzeugt ist, dass diese Person tatsächlich dort wohnt, wo sie zu wohnen angibt. Eine solche Kontrolle kann und wird länger dauern, als die meisten Verweigerer zu warten bereit sind. Auch werden dann alle personenbezogenen Daten erhoben, die für einen Beobachtungs- und Feststellungsbericht erforderlich sind, dem dann durchaus weitere polizeiliche Ermittlungen folgen können.

Mit anderen Worten:

Eine rechtlich umfassend formulierte Belehrung über zu erwartende Folgen, insbesondere dann, wenn eine Inaugenscheinnahme verweigert wird, dürfte die meisten Verweigerer dazu bewegen, wenn auch zähneknirschend, eine Inaugenscheinnahme letztendlich doch freiwillig zu dulden.

Mit Erpressung hat das nichts zu tun, wenn die Polizei Personen darüber belehrt, wie lange im Falle der Verweigerung eine Personenkontrolle dauern kann, damit die Polizei sicher sein kann, dass es sich bei der kontrollierten Person tatsächlich um eine Person handelt, die sich lediglich gesetzlich erlaubten polizeilichen Maßnahmen verweigert.

04 Anhalte- und Sichtkontrollen in der Praxis

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Ziel dieser Randnummer ist es, aufzuzeigen, wie Anhalte- und Sichtkontrollen »aussehen« könnten und in der geschilderten Art und Weise von einer Vielzahl von Personen erlebt werden können.

04.1 Typ 1 - Zivile Kontrollen

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Unter Bezugnahme auf § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) heißt es in einer schriftlich verfügten Anordnung des Behördenleiters wie folgt:

»Vom 01.09.2018 bis zum 28.09.2018 sind durch den operativen Polizeivollzugsdienst täglich im Früh-, Spät- und Nachtdienst so genannte Anhalte- und Sichtkontrollen auf der Grundlage von § 12a PolG NRW an nachfolgend aufgeführten Kontrollorten durchzuführen.

1.

2.

3. usw.

Die Anzahl kontrollierter Personen ist zu erheben. Gleiches gilt für Fahndungserfolge, die sich bei der Durchführung dieser strategischen Fahndungsmaßnahme einstellen.

Damit Sie die durchzuführenden Maßnahmen am Kontrollort angemessen dem jeweiligen polizeilichen Gegenüber kommunizieren können, ist dieser Verfügung die Gefahrenanalyse beigefügt, der die Notwendigkeit entnommen werden kann, dass gerade an den durch diese Verfügung bestimmten Kontrollorten Anhalte- und Sichtkontrollen zur Verhinderung von Straftaten notwendig und verhältnismäßig sind.«

[Hinweis:] Auf der Grundlage dieser fiktiven Behördenleiterverfügung kann davon ausgegangen werden, dass Anhalte- und Sichtkontrollen sowohl durch Streifenwagenbesatzungen als auch durch mehrere Streifenwagenbesatzungen an den festgelegten Kontrollorten zulässig sind.

Hinsichtlich des äußeren Erscheinungsbildes solcher »Kontrollmaßnahmen« kann davon ausgegangen werden, dass allein durch die »Optik der Kontrollmaßnahme« das Bild einer »Bürgerpolizei« noch nicht zerstört wird, solange unter »Bürgerpolizei« eine Polizei verstanden wird, die Wert darauf legt, sozial verträglich und »zivilisiert« ihr zugewiesene Aufgaben wahrzunehmen.

04.2 Typ 2 - Martialische Kontrollen

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Unter Bezugnahme auf § 12a PolG NRW  (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) heißt es, nachdem diese Neuerung in Kraft getreten ist, in einer schriftlich verfügten Anordnung des Behördenleiters wie folgt:

»Vom 01.09.2018 bis zum 28.09.2018 sind ganztägig durch starke Kräfte der Einsatzhundertschaft an nachfolgend aufgeführten Kontrollorten »Anhalte- und Sichtkontrollen« durchzuführen.

1.

2.

3. usw.

Es ist sicherzustellen, dass allein vom äußeren Erscheinungsbild von den Kontrollen die Signalwirkung ausgeht, dass es die Polizei in »Musterstadt« mit der Kriminalitätsbekämpfung wirklich ernst meint.

Kontrollstärke: 30 Polizeibeamtinnen und -beamte an den in Betracht kommenden Kontrollorten

Kontrollbeamte: 20

Sicherungsbeamte 10

Anzug und Ausrüstung:

Kontrollbeamte: Einsatzanzug mit Schutzweste

Sicherungsbeamte: Einsatzanzug, Schutzweste, schusssicherer Schutzhelm, Maschinenpistole vor der Brust, Sturmhaube übergezogen.

Von der Kontrollmaßnahme betroffene Personen sind kurz und knapp zu belehren.

Damit die durchzuführenden Maßnahmen dem jeweiligen polizeilichen Gegenüber am Kontrollort angemessen kommuniziert werden können, ist dieser Verfügung die Gefahrenanalyse beigefügt, der die Notwendigkeit entnommen werden kann, dass gerade an den durch diese Verfügung bestimmten Kontrollorten Anhalte- und Sichtkontrollen zur Verhinderung von Straftaten notwendig und verhältnismäßig sind.

Die Anzahl der kontrollieren Personen ist zu erheben und zu melden. Gleiches gilt für Fahndungserfolge.«

[Hinweis:] Auf der Grundlage dieser fiktiven Behördenleiterverfügung kann davon ausgegangen werden, dass durch martialisches und furchterregendes Auftreten der Polizei am Kontrollort dafür Sorge getragen werden soll, dass allein durch das äußere Erscheinungsbild der einschreitenden Polizeibeamten zumindest der Eindruck entsteht, dass sich auch potentielle Straftäter fürchten, denn wo eine Polizei wie eine Kampfeinheit auftritt, so vielleicht die Vorstellung der Behördenleitung, da werden sich auch Straftäter eher in Zurückhaltung üben.

Allein das äußere Erscheinungsbild, insbesondere das der Sicherungsbeamten, signalisiert unmissverständlich, dass hier eine starke Polizei zugewiesene Aufgaben wahrnimmt. Zumindest werden das so diejenigen sehen, die sich halt »so« eine »starke Polizei« vorstellen. Andere werden in einer sich solchermaßen martialisch präsentierenden Polizei eher eine schwache Polizei sehen, die »Aufrüstung« für Stärke und die das Tragen von Sturmmasken (vergleichbar mit einer Gesichtsburka) für den letzten Schrei der Kriminalitätsverhütung hält.

Wie dem auch immer sei.

Auch wenn die Polizei Panzer für Streifenfahrten benutzen würde, ginge allein davon keine präventive Wirkung aus. Solch eine Polizei signalisiert nur, dass es besser ist, die Straße zu meiden.

Im Übrigen war es zur Zeit der Entführung des Präsidenten der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände und des Bundesverbandes der Deutschen Industrie, Hanns Martin Schleyer, im Herbst 1977 so, dass die Zunahmen von Beschwerden über polizeiliche Kontrollen explosionsartig anstiegen, weil Bürger, die bisher nur eine zivile Polizei kannten, zur Kenntnis nehmen mussten, dass sie zum Beginn einer Kontrolle von einschreitenden Polizisten erst belehrt wurden, nachdem sie sich an den Blick in den Lauf einer Maschinenpistole »gewöhnt« hatten.

[Hinweis:] Anhalte- und Sichtkontrollen des Typs 2 wären »Belege« dafür, dass sich ein demokratischer Rechtsstaat, gelinde ausgedrückt, in die falsche Richtung und hin zu einer totalitären Demokratie entwickelt, einer Sprachfigur, die auf J. L. Talmon zurückgeht, der in seinem auch heute noch lesenswerten und bedeutenden dreibändigen Werk über »Die Ursprünge der totalitären Demokratie« nachgewiesen hat, wie sich solch ein Prozess entwickelt.

Übrigens: Eine Neuauflage dieses Werkes wurde aus diesem Grunde im Verlag Vandenhoeck & Ruprecht 2013 mit dem Hinweis herausgegeben, dass Talmons Werk auch heute noch zu den bedeutendsten ideenhistorischen Deutungen des Totalitarismus gehört.

An den Fachhochschulen aber auch an der Deutschen Hochschule der Polizei (DHPol) sollte Talmons Werk zur Pflichtlektüre gehören. Die Aussichten dafür sind jedoch sehr gering, weil das umfangreiche Werk, ca. 1500 Seiten hat und somit viel Lesezeit erfordert. Festzustellen ist jedoch, dass in der Bibliothek der DHPol die Bände 1 und 2 gemäß Bibliothekskatalog vorgehalten werden.

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Ende des Kapitels

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05 Quellen

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Endnote_01
Landtag NRW, Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018
Sechstes Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen
https://www.landtag.nrw.de/Dokumentenservice/portal/WWW/
dokumentenarchiv/Dokument/MMD17-2351.pdf
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_02
Koalitionsvertrag für NRW 2017 - 022
Strategische Fahndung - Seite 57
https://www.cdu-nrw.de/sites/default/files/media/docs/nrwkoalition_
koalitionsvertrag_fuer_nordrhein-westfalen_2017_-_2022.pdf
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_03
Verdachtsunabhängige Kontrollen
Landesverfassungsgerichts des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 21.10.1999 - Az.: LVerfG 2/9
https://www.mv-justiz.de/static/MVJ/Gerichte/Landesverfassungsgericht/
Entscheidungen/1999/LVFG2-98EndU.pdf
Aufgerufen am 11.12.2018
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Endnote_04
Henry Mintzberg
Was ist Strategie?
http://www.strategienet.de/wasist.html
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_05
Henry Mintzberg - Blog
Strategie
http://www.mintzberg.org/blog
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_06
Einlassung der Niedersächsischen Landesregierung zur Schleierfahndung
Niedersächsischer Landtag – 14. Wahlperiode Drucksache 14/2020 - Seite 4 und 5
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_07
Öffentlicher Verkehrsraum
Landtag NRW, Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018
Sechstes Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen
https://www.landtag.nrw.de/Dokumentenservice/portal/
WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMD17-2351.pdf
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_08
BT-Drucksache 14/4329 vom 13.10.2000
http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/14/043/1404329.pdf
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_09
Verhütung von Straftaten
VGH Baden-Württemberg · Urteil vom 15. Mai 2014 · Az. 1 S 815/13
https://openjur.de/u/690395.html
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_10
Straftaten von erheblicher Bedeutung
BVerfGE 109, 279 - Großer Lauschangriff
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv109279.html
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_11
Landtag NRW, Drucksache 17/2351 vom 11.04.2018
Sechstes Gesetz zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen
https://www.landtag.nrw.de/Dokumentenservice/portal
/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMD17-2351.pdf
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Endnote_12
Observation anlässlich der Haftentlassung eines sexuellen Gewalttäters
VG Aachen, Urteil vom 24.01.2011 - 6 K 140/10
https://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/vg_aachen/
j2011/6_K_140_10urteil20110124.html
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_13
Heimliche Überwachungsmaßnahmen
Tatsachen als nachzuweisende Voraussetzung
BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09
http://www.bverfg.de/SharedDocs/Entscheidungen/
DE/2016/04/rs20160420_1bvr096609.html
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_14
Kriminalstatistik für NRW
So sicher ist es in Ihrer Stadt Rheinische Post online vom 25.04.2017
https://rp-online.de/nrw/panorama/so-sicher-ist-es-in-ihrer-stadt_aid-18993057
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_15
Exklusive Umfrage Immer mehr Deutsche verlieren das Vertrauen in den Rechtsstaat
T-online.de vom 14.05.2018, 20:54 Uhr https://www.t-online.de/nachrichten/
deutschland/innenpolitik/id_83768414/umfrage-vertrauen-der-
deutschen-in-den-rechtsstaat-schwindet-massiv.html
https://pollytix.de/updates/deutsch/
Aufgerufen am 24.05.2018
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Endnote_16
Zwang anlässlich von Schleierfahndungen
LVerfG Mecklenburg-Vorpommern vom 21.10.1999 - Az.: LVerfG 2/98
Gliederungsnummer 4 im Urteil
http://web.archive.org/web/20070205234
724/www.datenschutz-berlin.de/recht/de/rs/lfg/kontroll.htm
Aufgerufen am 24.05.2018
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§ 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen - strategische Fahndung)
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