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Einleitung zum Polizeirecht
Egbert Rodorf
 
01 Gesetz- und Rechtmäßigkeit der Verwaltung
02 Gesetze im Sinne von Art. 20 Abs. 3 GG
03 Verwaltungsvorschriften und Erlasse
04 Vorrang der Gesetze
05 Vorrang des Rechtes
06 Vorbehalt der Gesetze
07 Grundsatz der Spezialität
08 Spezielle Befugnis vor allgemeiner Befugnis

01 Gesetz- und Rechtmäßigkeit der Verwaltung

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In einem Rechtsstaat müssen alle Staatsorgane rechtmäßig handeln. Die Grundanforderungen für rechtmäßiges Handeln staatlicher Organe ergeben sich aus Art. 20 Abs. 3 GG. Danach ist die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an die Verfassung, an alle übrigen Gesetze und an das Recht gebunden. Die Polizei ist ein Teil der vollziehenden Gewalt.

Gemäß Artikel 20 Abs. 3 GG ist die vollziehende Gewalt an Gesetz und Recht gebunden. Daraus werden zwei wesentliche Folgerungen abgeleitet:

  • Vorrang der Gesetze (Die Polizei muss geltende Gesetze beachten).
  • Vorbehalt der Gesetze (Eingriffe in die Rechte von Bürgern sind nur zulässig, wenn eine Eingriffsbefugnis gegeben ist).

Dies gilt sowohl für den Bereich der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, als auch für den Bereich der Gefahrenabwehr. 

[Beispiel:] Punker lungern auf dem Marktplatz in der Innenstadt herum. Geschäftsleute verlangen von der Polizei, die Punker aus der Innenstadt zu entfernen. Rechtslage?

Wenn Personen lediglich herumlungern und weder Gefahren verursachen, noch Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie Straftaten begehen werden, sind die Voraussetzungen für eine Platzverweisung  nicht gegeben, siehe § 34 PolG NRW (Platzverweisung).

Auch wenn das Anliegen der Geschäftsleute nachvollziehbar sein sollte; in der Bundesrepublik Deutschland gibt es keine Rechtsgrundlage, die es erlauben würde, unerwünschte Personen gewissermaßen "auszusetzen", nur weil andere an deren Verhalten Anstoß nehmen. Die Polizei darf deshalb der Forderung nicht nachkommen.

02 Gesetze im Sinne von Art. 20 Abs. 3 GG

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Gesetze im Sinne von Art. 20 Abs. 3 GG sind alle von Gesetzgebungsorganen und von Organen der vollziehenden Gewalt auf Grund einer gesetzlichen Ermächtigung erlassenen Rechtsvorschriften.

Zu unterscheiden sind:

  • Rechtsvorschriften des Bundes, z.B.:
    Grundgesetz, Strafgesetzbuch, Strafprozessordnung, Versammlungsgesetz, Waffengesetz, Gesetz zum Schutze der Jugend in der Öffentlichkeit, Straßenverkehrsgesetz, Straßenverkehrsordnung, Straßenverkehrszulassungsordnung und andere.
  • Rechtsvorschriften der Länder, z.B.:
    Polizeigesetze, Landesimmissionsschutzgesetze, Landesdatenschutzgesetze, Gesetze zum Schutz der Sonn- und Feiertage und andere.
  • Rechtsvorschriften auf Ortsebene z.B.:
    Ordnungsbehördliche Verordnungen und Satzungen.

Gesetze und andere Rechtsvorschriften sind von jedermann zu beachten. Sie haben Außenwirkung. Die Polizei hat geltende Gesetze zu vollziehen. Dabei darf sie Rechtseingriffe nur anordnen, wenn dafür eine gesetzliche Grundlage gegeben ist.

03 Verwaltungsvorschriften und Erlasse

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Verwaltungsvorschriften und Erlasse sind keine Gesetze, sie haben keine Außenwirkung und binden nur nachgeordnete Behörden. Vom Bürger brauchen Verwaltungsvorschriften nicht beachtet zu werden. Für die Verwaltung haben Verwaltungsvorschriften und Erlasse jedoch eine erhebliche Bedeutung als Auslegungs- und Ermessensrichtlinien.

Mit Verwaltungsvorschriften bzw. Erlassen wird erreicht, dass geltende Gesetze gleich ausgelegt und angewendet werden. Dies ist eine Forderung des Gleichbehandlungsgebotes, siehe Artikel 3 GG.

Verstößt ein Beamter gegen Verwaltungsvorschriften, kann die Maßnahme ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig sein.

[Beispiel:] Anlässlich einer Radarkontrolle in der Innenstadt (50 km/h) wird A mit 60 km/h gemessen. Ein Polizeibeamter erhebt ein Verwarnungsgeld in Höhe von 30 Euro. Rechtslage?

Die Höhe des Verwarnungsgeldes wird durch den Verwarnungsgeldkatalog vorgegeben. Dort ist für Geschwindigkeitsüberschreitungen bis 10 km/h innerhalb geschlossener Ortschaften ein Verwarnungsgeld in Höhe von 20 Euro vorgesehen. Der Verwarnungsgeldkatalog ist weder Gesetz noch Rechtsverordnung. Es handelt sich jedoch um eine allgemeine Verwaltungsvorschrift, die sich an nachgeordnete Behörden richtet.

Für den einschreitenden Beamten ist der Katalog eine zu beachtende und verbindliche Ermessensrichtlinie. Weil der Beamte sich nicht an den Verwarnungsgeldkatalog hält, ist die Erhebung des Verwarnungsgeldes in Höhe von 30 Euro folglich rechtswidrig.

04 Vorrang der Gesetze

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Die Polizei hat geltende Gesetze zu beachten. Die Gesetze bestimmen, was Recht ist.

Weil im Rechtsstaat für Gesetze ein verfassungsmäßiges Verfahren vorgeschrieben ist, sind Gesetz und Recht in der Regel identisch. Die vollziehende Gewalt ist deshalb nicht befugt, eindeutige Gesetzesbefehle zu missachten. Spielraum besteht nur, soweit die Gesetze Ermessen einräumen.

[Beispiel:] Polizeibeamte haben einen Mann gestellt, der in der Lebensmittelabteilung Brot gestohlen hat. Der Mann gibt an, Hunger zu haben. Die Beamten haben Mitleid mit ihm. Dürfen die Beamten den Mann ermahnen und laufen lassen?

Im Zusammenhang mit der Strafverfolgung ist die StPO das maßgebliche Gesetz.

§ 163 StPO (Aufgaben der Polizei im Ermittlungsverfahren) bestimmt, dass die Behörden und Beamten des Polizeidienstes Straftaten zu erforschen und zu verfolgen haben und alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen treffen müssen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten.

Das Gesetz verlangt eindeutig (haben), dass die Polizei Straftaten verfolgen muss (Legalitätsprinzip).

Im Interesse der Rechtssicherheit müssen deshalb persönliche Empfindungen zurückgestellt werden. Wird dieser Pflicht nicht genügt, können die Beamten wegen Strafvereitelung im Amte (§ 258 a StGB) zur Verantwortung gezogen werden.

Die Beamten müssen folglich die Personalien feststellen und eine Strafanzeige vorlegen. Die Staatsanwaltschaft hat zu entscheiden, ob sie Anklage erhebt oder nicht.

05 Vorrang des Rechtes

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In Ausnahmefällen gebietet das Recht, das Gesetz nicht anzuwenden.

Im Interesse des Rechtes dürfen zum Beispiel nicht wegen einer Sachbeschädigung (§ 303 StGB) von der Polizei schwere Zwangsmittel eingesetzt werden, um sofort die Strafverfolgung zu ermöglichen.

Beispiel
Aus einer Gruppe von ca. 100 randalierenden Fußballfans wird eine Fensterscheibe eingeworfen. Um die Personalien des Täters festzustellen, müsste die Gruppe eingekesselt und der Verdächtige mit erheblicher Zwangsgewalt herausgeholt werden. Muss die Polizei den Verdächtigen zur Personalienfeststellung sofort ergreifen und der Strafverfolgung zuführen?

Der Verpflichtung aus § 163 StPO kann im Augenblick vor Ort mit angemessenen Mitteln nicht entsprochen werden. In solchen Ausnahmefällen gebietet das Recht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit Zurückhaltung bei der zwangsweisen Ergreifung des Tatverdächtigen.

Im Rechtsstaat ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ein die gesamte Rechtsordnung bestimmender Grundsatz. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips und hat Verfassungsrang (BVerfG 19, 342, 348). Gesetze dürfen folglich nicht um jeden Preis angewendet werden. Wenn der Vollzug eines Gesetzes zu völlig unangemessenen Ergebnissen führt, geht Recht vor Gesetz.

Wenn der Verdächtige nur mit unangemessenen Zwangsmitteln ergriffen werden kann, darf die Polizei also nicht zugreifen. Das heißt nicht, dass insgesamt auf Strafverfolgung verzichtet werden darf.

In Betracht kommt zum Beispiel eine Beweissicherung durch Film- bzw. Fotoaufnahmen, um eine spätere Ergreifung oder Identifizierung des Tatverdächtigen zu ermöglichen. Falls eine spätere Ergreifung mit angemessenen Mitteln möglich ist, muss der Verdächtige zu diesem späteren Zeitpunkt gestellt werden. Falls der Verdächtige nicht festgestellt werden kann, ist Strafanzeige gegen "Unbekannt" zu erstatten.

Beispiel
Aus einer Gruppe von Fußballfans wurde mit einer Signalpistole auf Passanten geschossen. Einem Passanten wurde ein Auge ausgeschossen. Der Täter wurde von Polizeibeamten bei der Tatausführung beobachtet. Muss die Polizei sofort strafverfolgend tätig werden?

Aus der Gruppe heraus wurden schwer wiegende Straftaten begangen:

  • Besonders schwerer Fall des Landfriedensbruchs (§ 125 a StGB, Vergehen)
  • Schwere Körperverletzung (§ 226 StGB, Verbrechen)
  • Verdacht auf versuchten Totschlag (§ 212 StGB, Verbrechen)

In schwer wiegenden Fällen darf und muss die Polizei auch härtere Zwangsmittel einsetzen, um den Täter zu ergreifen und der Strafverfolgung zuzuführen. Sie darf aber immer nur zulässige Zwangsmittel einsetzen. Eine sofortige Durchsetzung von Strafverfolgungsmaßnahmen um jeden Preis kennt unsere Rechtsordnung auch bei schwer wiegenden Straftaten nicht.

06 Vorbehalt der Gesetze

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Eingriffe (in der Regel sind das Rechtseingriffe, weil sie den Schutzbereich eines Grundrechts tangieren) sind nur zulässig, wenn der eingreifende Beamte für eine zuständige Behörde handelt und seine Maßnahme auf eine Befugnisnorm stützen kann.

Zuständigkeit bedeutet, dass die Polizei nur innerhalb ihres Aufgabenbereiches tätig werden darf.

Die Zuständigkeit wird der Polizei durch Gesetz oder Rechtsverordnung übertragen. Gesetze hat die Polizei zu beachten (Vorrang der Gesetze). Der Schluss von der Aufgabe auf die Befugnis ist unzulässig. Umgekehrt ist jedoch der Schluss von der Befugnis auf die Zuständigkeit zulässig, wenn die Zuständigkeit nicht speziell zugewiesen ist.

Damit Eingriffe rechtmäßig sind, muss neben der örtlichen und sachlichen Zuständigkeit eine Befugnisgrundlage nachgewiesen werden (BVerfG 9,147).

Eingriffe mit äußerst geringer Eingriffstiefe, für die eine gesetzlich ausgewiesene Befugnisgrundlage nicht gegeben ist, ( z.B. belastendes schlicht hoheitliches Handeln) sind auf der Grundlage der Zuständigkeitszuweisung zulässig.

[Beispiel:] Eine Funkstreife postiert sich häufig vor der Gaststätte des G, um zu verhindern, dass Gäste unter Alkohleinfluss fahren. Der Wirt beschwert sich, weil der Umsatz gesunken sei.

Befugnis bedeutet zweierlei:

  • Zunächst muss eine Befugnisnorm vorhanden sein, die den ins Auge gefassten Eingriff als solchen gestattet.
  • Ist eine Befugnisnorm vorhanden, müssen ferner alle Voraussetzungen der Norm erfüllt sein, die den Eingriff zulässt (Vorbehalt der Gesetze).

[Beispiel:] Mehrere Stadtstreicher sitzen angetrunken in der Fußgängerzone und betteln Leute an. Viele Fußgänger sind empört. Darf die Polizei die Stadtstreicher auffordern, die Fußgängerzone zu verlassen und künftig nicht mehr zu betreten?

Die Aufforderung wäre zulässig, wenn dafür eine Befugnisnorm besteht und alle Voraussetzungen der Befugnisnorm erfüllt sind.

Eine Befugnisgrundlage für Platzverweisungen ist mit § 34 PolG NRW gegeben. Jedoch sind bei gegebener Lage die Voraussetzungen dieser Befugnisnorm nicht erfüllt.

  • § 34 Abs. 1 PolG NRW erlaubt nur, zur Abwehr einer Gefahr eine Person vorübergehend von einem Ort zu verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines Ortes zu verbieten. Die in Erwägung gezogene Platzverweisung kann also auf Abs. 1 nicht gestützt werden.
  • Gem. § 34 Abs. 2 PolG NRW kann einer Person für eine längere Zeit (maximal drei Monate) verboten werden, einen Bereich zu betreten oder sich dort aufzuhalten, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass diese Person in dem Bereich Straftaten begehen oder zu ihrer Begehung beitragen werde (Zukunftsprognose). Dafür bestehen laut Sachverhalt jedoch keine Anhaltspunkte, so dass die Aufforderung auch nicht auf Abs. 2 gestützt werden kann. Darüber hinaus greift Abs. 2 auch dann nicht, wenn die Person dort ihre Wohnung hat oder dort berechtigte Interessen wahrnimmt.

Zulässig wäre jedoch eine Verfügung, die Pöbeleien zu unterlassen.

Als Befugnisnorm für eine solche Unterlassungsverfügung käme § 8 PolG NRW (Generalklausel) in Betracht. Wird die Verfügung nicht beachtet, sind möglicherweise die Voraussetzungen einer Gewahrsamnahme auf der Grundlage von § 35 PolG NRW gegeben. Ferner dürfen gemäß § 163 b Abs. 1 StPO die Personalien festgestellt werden, wenn durch die Anpöbeleien Beleidigungen oder andere Straftaten begangen wurden.

Wenn alle Voraussetzungen einer Befugnisnorm erfüllt sind, ist der Rechtseingriff aber nur zulässig, wenn der Eingriff geeignet, erforderlich und insbesondere verhältnismäßig ist.

07 Grundsatz der Spezialität

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Für die Anwendung von Befugnisnormen gilt, dass spezielle Regeln Vorrang haben.

Es ist allgemein anerkannt, dass die Polizei zur Erfüllung der Aufgaben, die ihr durch besondere Rechtsvorschriften zugewiesen sind, die dort vorgesehenen Befugnisse hat. Soweit solche Rechtsvorschriften Befugnisse der Polizei nicht regeln, hat sie die Befugnisse, die ihr nach dem Polizeigesetz zustehen.

Das bedeutet für die Praxis:

  • Die Befugnisse zur Strafverfolgung sind in der Strafprozessordnung geregelt
  • Die den öffentlichen Straßenverkehr regelnden Normen (StVO, StVZO, GüKG u.a.) gelten für diesen Bereich
  • Für Eingriffe in die Versammlungsfreiheit gilt das Versammlungsgesetz
  • Die Befugnisse zur allgemeinen Gefahrenabwehr sind im Polizeigesetz enthalten

[Beispiel:] Während eines Aufzuges sind ca. 100 verärgerte Demonstranten plötzlich auf die Autobahn gelaufen und blockieren den Verkehr. Der Einsatzleiter ordnet an, sofort die Autobahn zu verlassen. Rechtsgrundlage?

Bei der Verfügung handelt es sich um einen Platzverweis.

Gemäß § 34 PolG NRW (Platzverweisung) kann die Polizei zur Abwehr einer Gefahr eine Person vorübergehend von einem Ort verweisen. Weil offensichtlich eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit besteht, sind die Voraussetzungen von
§ 34 PolG NRW erfüllt. Jedoch dürfen Vorschriften des Polizeigesetzes nur angewendet werden, wenn für eine polizeiliche Maßnahme keine speziellen Rechtsgrundlagen greifen (Grundsatz der Spezialität).

Der Einsatzleiter geht gegen eine Versammlung vor.

Die Befugnisse für Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sind nach herrschender Meinung abschließend im Versammlungsgesetz geregelt. Als Rechtsgrundlage kommt somit § 15 Abs. 2 VersG in Betracht. Die den Platzverweis regelnde Befugnisnorm des PolG NRW ist im konkreten Fall folglich nicht anwendbar.

Die Polizei ist jedoch für verschiedene Aufgabenbereiche zuständig. Deshalb kann es zu Aufgabenüberschneidungen kommen. Anerkannt ist, dass die Polizei in Überschneidungsfällen ein Wahlrecht hat. Die anzuwendende Rechtsgrundlage richtet sich dann nach dem primären Zweck der polizeilichen Maßnahme.

Beispiel
Ein bewaffneter Mann hat eine Tankstelle überfallen und etwa 5000 Euro geraubt. Polizeibeamte stellen einen Mann, auf den die Personenbeschreibung zutrifft. Mit der Pistole in der Hand fordert ein Beamter den Tatverdächtigen auf, sich zum Zwecke der Durchsuchung an eine Wand zu stellen. Ein anderer durchsucht den Mann nach Waffen. Rechtsgrundlage für die Durchsuchung?

Die Durchsuchung kann auf §§ 102, 105 StPO gestützt werden, wenn die Beamten den Verdächtigen zu dem Zweck durchsuchen wollen, um Beweismittel oder Einziehungsgegenstände am Körper des Verdächtigen zu finden.

Als Befugnisgrundlage kann jedoch auch § 39 PolG NRW (Durchsuchung der Person) in Anspruch genommen werden. Voraussetzung dafür ist, dass die Beamten die Person zunächst zum Zwecke der Eigensicherung nach Waffen durchsuchen wollen.

Laut Sachverhalt wird der Zweck der Durchsuchung nicht vorgegeben.

Folglich haben die Beamten ein Wahlrecht.

Der Polizeibeamte, der den Tatverdächtigen durchsucht, kann diese Maßnahme sowohl auf die Durchsuchungsbefugnis der StPO als auch auf die Durchsuchungsbefugnis des Polizeigesetzes stützen.

08 Spezielle Befugnis vor allgemeiner Befugnis

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Auch innerhalb von Eingriffsgesetzen gilt der Grundsatz der Spezialität. Soweit eine Maßnahme im Polizeigesetz spezialgesetzlich geregelt ist, kann auf die allgemeine Eingriffsbefugnis (Generalklausel) des Polizeigesetzes nicht zurückgegriffen werden.

[Beispiel:] Polizeibeamte haben einen Einbrecher auf frischer Tat gestellt und ihn aufgefordert, sich in einer bestimmten Körperhaltung an die Wand zu stellen. Ein Beamter durchsucht den Tatverdächtigen nach Waffen und sonstigen gefährlichen Gegenständen. Auf welche Befugnisnorm ist die Aufforderung (Verfügung) zu stützen?

Da die Aufforderung dem Zweck dient, eine Durchsuchung zur Eigensicherung zu ermöglichen, handelt es sich um eine Weisung zum Zweck der Gefahrenabwehr. Als Befugnisgrundlage kommt folglich § 39 PolG NRW in Betracht. Ein Rückgriff auf die Generalklausel (§ 8 PolG NRW) ist nicht zulässig, weil der Grundsatz der Spezialität auch innerhalb des Polizeigesetzes gilt. Der Rückgriff auf die allgemeine Befugnisnorm ist nur dann möglich, wenn eine spezielle Eingriffsbefugnis nicht zur Verfügung steht.

Bedenken Sie:

Der Beamte trägt für die Rechtmäßigkeit seiner dienstlichen Handlungen die volle persönliche Verantwortung, siehe § 36 BeamtStG (§ 36 Beamtenstatusgesetz). Die Folge ist, dass rechtswidrige Maßnahmen Dienstpflichtverletzungen sind. In vielen Fällen erfüllen rechtswidrige polizeiliche Maßnahmen auch den Tatbestand von Straftaten. 

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